公共政策議程設置論文

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參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯(lián)的。例如，西方國家的實證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關系已變?yōu)橐婚T顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關系。[5]

不過，傳媒并不是影響大眾輿論的唯一原因，政治動員、社會運動、突發(fā)事件，以及其他很多因素都可能導致民眾轉變對公共事務的看法和情緒。無論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設置關系更為密切。既然本文的側重點是政策議程設置，我們將不會詳細考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關系上。

如上所述，公眾議程是社會大眾認為政府應該關注的問題。盡管人們的看法不盡相同，但假如定期進行民意調查的話，從對“什么是最緊迫的社會問題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒有民意調查，公眾議程也會以其他方式表現(xiàn)出來?？疾烀癖婈P心的問題與政策制定者關注的問題呈現(xiàn)什么樣的關系，可以為我們確定政治制度的性質提供一個新的視角。

不少人把官員的產生方式作為劃分政治制度的唯一標準，這是把形式凌駕于實質之上。更關鍵的是，什么人在政策議程設置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設置被統(tǒng)治者或少數(shù)精英分子把持、民眾關心的問題與政策制定者關注的問題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠對政策議程產生直接的影響、后者能切實反映前者的內容與排序，即使官員并非由直選產生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過于簡單化。換句話說，通過考察公共政策議程設置，我們可以透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。

基于上面的分析，我們依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種議程設置的模式（見表1）。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢，其目的是通過觀察議程設置模式的轉換來揭示中國政治制度的深刻變遷。

關門模式

這是最傳統(tǒng)的議程設置模式。在這種模式里，沒有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統(tǒng)社會里，當一般老百姓沒有什么政治參與意識時，這是議程設置的主要模式。在當代中國，這種議程設置模式也沒有完全消失。1988年的“物價闖關”也許可以算得上一個例子。

從計劃經濟轉型到市場經濟，價格改革當然是題中應有之義，但價格從由政府管制過渡到由市場供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認為“理順生活資料價格恐怕要用三年，加上生產資料價格的改革，需要的時間更長”。[8]從1985年到1987年，隨著物價改革緩步推進，居民消費價格指數(shù)開始上揚，出現(xiàn)1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開會分析經濟形勢時，中央政治局清醒地認識到，當時物價上漲幅度過大，超過了老百姓的承受能力。為了穩(wěn)定物價，國務院出臺了一系列控制社會集團購買力、壓縮固定資產投資的措施。在做了這些鋪墊后，國務院4月初決定調高部分農產品的收購價格，并對城市職工的補貼由暗轉明。盡管如此，全國隨即掀起了一波搶購狂潮。在這種情況下，價格改革理應放緩一點。但當時中國實際最高領導人鄧小平認為，價格改革刻不容緩。在5—8月會見外國訪客時，他反復強調，“物價改革非搞不可，要迎著風險、迎著困難上”，希望闖過物價改革這個難關。[10]

在此背景下，6月9日，《人民日報》發(fā)表了評論員文章《改革有險阻苦戰(zhàn)能過關》。雖然文章作者很清楚，物價改革會暫時損害不少人的利益，但他相信，人民對這種沖擊可以承受。

基于這種樂觀的估計，中央政治局于8月中旬討論并原則通過《關于價格、工資改革的初步方案》，確定價格改革的總方向是，少數(shù)重要商品和勞務價格由國家管理，絕大多數(shù)商品價格放開，由市場調節(jié)。8月19日，該方案一經披露，立即在全國范圍內引起新一波搶購狂潮，甚至出現(xiàn)擠兌未到期的定期存款來搶購商品的情況。

在物價闖關這個事件中，議程設置完全沒有民眾參與。決策者下決心快速推動價格改革后，甚至沒有做出爭取民眾理解和支持的努力，只是一廂情愿地假設民眾會明白決策者的苦衷。結果1988年全年，居民消費物價指數(shù)飆升1818%，造成民眾普遍不滿。事后，鄧小平從這個事件中汲取了一個深刻教訓：“制定一切政策，要從實際出發(fā)。只要注意這一點，就不會犯大錯誤。

如果發(fā)現(xiàn)錯誤，要趕快糾正，不要掩飾，不要回避“。[11]

動員模式

與關門模式一樣，動員模式里的議程也是由決策者提出的；與關門模式不同的是，在動員模式里，確定一項議程后，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。也就是先有政策議程、后有公眾議程。在什么樣的情況下決策者會放棄關門模式而采取動員模式呢？首先，廣大民眾具有了強烈的參與意識，關門模式的正當性遭到普遍的質疑。其次，所涉及的議程執(zhí)行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作。再次，決策者缺乏實施該議程所必需的資源。

在這三種情況下，決策者會希望用某種方式動員民眾參與議程設置，以減少執(zhí)行階段的障礙；但他們同時又不希望、或不放心民眾主動參與議程設置。

中國人民非常熟悉動員模式。在時代，從、三反五反，到總路線、、，再到四清、，幾乎每一次重大的、戰(zhàn)略性的議程設置都采取了這種模式。動員模式一般包括五個階段：首先是“運動開始，發(fā)出文件”。

文件既可采取中共中央、國務院文件的形式，也可采取人民日報社論、評論員文章的形式，甚至還可采取“最新指示”的形式。

第二階段是“層層傳達、普遍宣傳”。傳達往往是先黨內、后黨外，先干部、后群眾，要求做到家喻戶曉、人人皆知。需要強調速度時，則要求傳達不過夜。

第三階段是“認真學習、深刻領會”。學習是指學習文件、社論、輔導材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什么要提出新議程，什么是新議程的“精神實質”，以及落實新議程的步驟、方法等。第四階段是“抓住典型、以點帶面”。

典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意義在于用實例向廣大群眾展示新議程的必要性、可行性和優(yōu)越性。最后，通過以上幾個階段的工作，動員模式希望能統(tǒng)一思想、形成共識，從而達到貫徹落實新議程的目的。

美國政治學者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。第一是壓服，即在暴力威脅下，民眾不得不服從；第二是收買，以恩惠來換取民眾的服從；第三是說服，通過教育動員，讓民眾內化官方的意識形態(tài)，將政府意圖轉化為自覺行動。時代常見的動員模式便屬于第三類，其優(yōu)點是比壓服和收買成本低，但缺點是難以持續(xù)、長久地奏效。[12]

改革開放以后，中國在議程設置方面采取動員模式的頻率大大降低了，但并未放棄。例如，在以下政策的議程設置中，這個模式依然在起作用：提倡一對夫婦只生一個孩子（1980年），在個體經濟中開辟就業(yè)渠道（1981年），在農村全面建立家庭聯(lián)產承包責任制（1982年），開展“五講四美”活動、清除精神污染（1983年），加快城市經濟體制改革（1984年），推行國營企業(yè)工資改革，破除大鍋飯（1985年），改革勞動制度、打破鐵飯碗（1986年），反對資產階級自由化（1987年），深化企業(yè)勞動人事、工資分配、社會保險制度改革（1992年），深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革（1995年），對公有制企業(yè)實行大規(guī)模減員增效、下崗分流（1997年），在全國范圍內進行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革（1998年）。

[13]

內參模式

在內參模式里，議程不是由決策者提出的，而是由接近權力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會努力爭取民眾的支持，而更看重決策者的賞識；他們有時甚至不希望所討論的問題變成公眾議程，因為擔心自己的議案可能招致民眾的反對，最終導致決策者的否決。在這個模式里沒有民眾與決策者的互動，只有智囊們與決策者的互動。

在時代，大部分重要決策都是由、等最高領袖親自決定的。[14]那是一個偉人的時代，但這并不意味著完全沒有內參模式的地位。以下三個例子從時間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當時內參模式的特點。

案例一：1950年6月下旬朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，到8月初，朝鮮人民軍已經解放了朝鮮90%以上的領土。當時社會主義陣營普遍以為朝鮮統(tǒng)一指日可待。中國領導人卻沒有盲目樂觀。8月23日，在總參作戰(zhàn)室工作的雷英夫等人經過反復研究最新情報后做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態(tài)勢，使朝鮮戰(zhàn)局發(fā)生逆轉。他們進一步預測，9月15日是大潮，美軍這一天登陸的可能性最大。得知后說：“這些判斷有道理，很重要”，“很快結束戰(zhàn)爭是不可能了，戰(zhàn)爭肯定是持久的、復雜的、艱苦的”，并隨即作出應對部署。[15]雷英夫的報告直接影響了最高領導人的戰(zhàn)略決策。

案例二：1956年6月，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威，保安部隊進行鎮(zhèn)壓造成很大傷亡，在全國引起很大的震動和憤慨。8月，曾因“右傾民族主義錯誤”而被解除統(tǒng)一工人黨總書記職務的哥穆爾卡再度出山，并要求當時擔任波蘭國防部長的蘇聯(lián)元帥羅科索夫斯基返回蘇聯(lián)。10月17日駐波蘇軍出動坦克部隊包圍華沙，企圖進行鎮(zhèn)壓。波蘭人民群情激昂，波蘇軍隊互相對峙，形勢非常緊張。在整個事件中，中國駐波蘭大使館一直強調問題的核心是波蘭的反蘇情緒，把波蘭事件定性為“反共事件”。但通過深入采訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反。他在10月12日的電文中說，問題的癥結是蘇聯(lián)的大國沙文主義。

蘇軍出兵后，謝文清又在10月22日發(fā)回的密電中寫到，“華沙的調集軍隊之舉是不夠明智的，引起人民強烈的不滿”。[16]當時，中央有關波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個來源，中央后來接受了謝文清的意見，批評了大使館的看法。受到、高度贊賞的謝文清調研材料在一定程度上影響了后來中共中央對蘇聯(lián)的立場。[17]

案例三：1969年3月，中蘇之間發(fā)生武裝沖突，從而引發(fā)了對蘇聯(lián)戰(zhàn)略的討論。有人認為，蘇聯(lián)的戰(zhàn)略將會東移，進攻中國；有人認為，蘇聯(lián)仍是向西，同美國爭奪歐洲。國內最擔心的則是美蘇是否會聯(lián)合反華。1969年底，經過深入調查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實的材料和數(shù)據證實，歐洲是美蘇爭奪的重點，蘇聯(lián)的根本利益在歐洲。對于發(fā)展中德關系，王殊認為，首先要破除西德是“軍國主義”、“復仇主義國家”的老框框。通過廣泛采訪，他得出結論，在西德占主導地位的是和平主義。同時，西德經濟發(fā)展很快，有擴大國際市場的需要。

如果加強兩國的貿易關系，對雙方都會有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請西德反對黨領導人訪華，以推動執(zhí)政黨更積極地發(fā)展兩國關系。看了王殊的報告后，、大加贊賞，并于1972年7月下旬單獨召見了他；外交部也破例數(shù)次對他發(fā)出內部通報表揚。王殊的報告對最高領導人確立中國的全球戰(zhàn)略產生了相當大的影響。后來中德關系果然發(fā)展神速，于1972年9月29日草簽兩國建交聯(lián)合公報，其中王殊功不可沒。[18]

由上面三個例子可以看出，時代的內參模式有三個特點。第一，內參發(fā)揮作用的領域主要與國家安全有關；第二，內參主要不是來自研究機構，而是來自參謀和情報收集機構。

第三，內參往往是個別“智囊”的作品，而不是“智庫”的成果。中華人民共和國成立之后面臨著險惡的國際環(huán)境，如何讓新生的共和國自立于世界民族之林是當時中國最高領導人不得不優(yōu)先考慮的問題。很顯然，這三個特點都帶有鮮明的時代痕跡。

改革開放以后，內參模式更為常見，究其原因，最關鍵的是，中國面臨的歷史任務發(fā)生了深刻的變化。如果說時代首先要解決的是自立問題的話，那么改革開放要解決的問題是如何使中國自強。發(fā)展現(xiàn)代經濟涉及廣泛的領域，其復雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助機制加以改造。過去那種依靠個別智囊的體制已經很難適應現(xiàn)代決策需要，必須代之以決策咨詢群體。正是在這個時代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，并著手逐步建立健全思想庫體系。

最早出現(xiàn)的思想庫可能是1980年形成的“中國農村發(fā)展問題研究組”，其成員是一批具備“通天”關系的高干子弟及知識分子子弟。在中央書記處研究室和中國社會科學院的支持下，該組成員四處調研，并把報告直接送到中央領導人辦公桌上，為1981年中央農村工作會議準備了系統(tǒng)全面的第一手調查數(shù)據。后來，他們又參與了中央關于農村的幾個“一號文件”的制定，形成一支有實力的決策研究力量。后來，發(fā)展組成員分別進入中國經濟體制改革研究所（簡稱體改所）

等研究機構。[19]隨著改革向城市和工業(yè)方向推進，體改所的作用日益凸顯，成為1980年代中國最有影響的思想庫。這種狀況一直持續(xù)到1989年。在此前后，另外一些智囊機構也應運而生，包括國務院內設立的若干個研究中心（后來整合成為國務院發(fā)展研究中心）、中信國際研究所等。[20]1990年代以后，隨著經濟活動越來越復雜，研究領域的專業(yè)分工也越來越精細。因此，中國科學院、中國社會科學院、各部委辦、各重點高校屬下的研究機構開始越來越積極地卷入政策研究和咨詢工作。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領域、兩岸關系領域，近年來也出現(xiàn)了幾十個大大小小的思想庫。[22]除此之外，高級知識分子聚集的各派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。[23]與此同時，中央領導人還從各領域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的咨詢對象。這些與中央保持直接聯(lián)系的智囊對中央決策的影響當然更大。[24]

上述思想庫一般都會出版諸如“簡報”、“參閱”之類的內部報告。這些發(fā)行量很小的內參，往往可以直達天庭。最高領導人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉發(fā)一些報告。[25]在正規(guī)渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學術聲望和人脈關系通過非正常程序向最高當局遞交密札或進諫。[26]2002年末，新一屆中央領導人上任以后對決策科學化、民主化更加重視，并作出了表率。

從2002年12月26日到2006年5月26日，新一屆中央政治局已經舉辦了31次集體學習活動，請哲學社會科學和自然科學方面的專家講課，平均40天舉辦1次學習活動。[27]同時，新一屆領導班子十分重視思想庫、智囊團的建設。[28]為此中國科學院提出要“充分發(fā)揮國家科學思想庫作用？？增強對國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的咨詢能力”；[29]中國社會科學院也要求各研究所“努力擔當思想庫和智囊團的重任，更好地為黨和國家決策服務”。[30]可以預見，未來在議程設置上，內參模式還會扮演相當重要的角色。

借力模式

在內參模式中，政府智囊們只關心自己的建議是否會得到決策者的青睞。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。無論中外，一般而言，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是采取迂回的方式；不到萬不得已，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當權者。那么，他們?yōu)槭裁磿紶柍龃恕跋虏摺蹦兀靠峙伦钪饕脑蚴牵悄覀兩钚抛约旱慕ㄗh有強大的民意支撐，而政府內部卻存在反對的聲音。

在中國，借力模式并不常見，但最近卻有一個很好的例子。從1990年代起，中國開始市場導向的醫(yī)療體制改革。根據1993、1998、2003年三次國家衛(wèi)生服務調查，改革后城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療費用支出越來越高，而享有社會性醫(yī)療保險的人比例越來越小。[31]2003年的非典危機暴露了公共衛(wèi)生體制改革的缺陷，也順帶引發(fā)了人們對醫(yī)療體制改革的反思。[32]但此后仍有政府官員公開聲稱，必須進一步推行市場化的醫(yī)療體制改革，讓“國有資產逐步退出公立醫(yī)院”。不過，在2005年春，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部和世界衛(wèi)生組織“中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革”合作課題組卻發(fā)表了6份專題報告和1份總報告，證明醫(yī)改是“不成功”

的，甚至是徹底“失敗”的。由于這些報告刊登在內部刊物上，它們最初并沒有引起人們的注意。2005年6月底，情況突然急轉直下。國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部副部長葛延風在接受媒體采訪時，透露了總報告的內容。

他指出，未來中國醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革應該堅持兩條原則：一是追求公平，要確保所有社會成員都能夠得到基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務；二是要強調衛(wèi)生投入的績效，即在有限的全社會衛(wèi)生投入水平下，使全民族的健康水平獲得最大限度的提高。而市場化改革不可能達到這兩個目的。[33]幾乎同時，衛(wèi)生部政策法規(guī)司司長劉新明也在《醫(yī)院報》上說出了“市場化非醫(yī)改方向”的話。[34]這兩則報導一面世便在媒體上和民眾中引起軒然大波：媒體上一時間出現(xiàn)大量有關醫(yī)改的報導和討論；而民眾則幾乎一邊倒地同意“醫(yī)改不成功”的判斷。[35]雖然有些市場派的學者堅稱，醫(yī)改不能走回頭路；[36]雖然衛(wèi)生部希望回避關于醫(yī)改是否“不成功”的話題，[37]但潘多拉的盒子已經打開，如果政府醫(yī)改的思路不作重大調整，民眾是難以接受的。[38]看來，智囊們借力之舉相當有效。

上書模式

這里的“上書”是指給決策者寫信，提出政策建議，不包括為個人或小群體作利益申述之類的行為。上書模式與內參模式十分相似，都是有人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在內參模式里，建言人是政府的智囊或智囊機構；在上書模式里，建言人不是專職的政府智囊。不過，建言人也未必是一介平民，他們往往是具有知識優(yōu)勢、社會地位的人。只有這種人才擁有某種“話語權”，才了解上書的管道，提出的建議才可能被重視。其實，即便是精英們的上書，往往也是石沉大海，毫無反響。清朝不斷“上書各中堂、各大人、各先生”

的龔自珍在《送南歸者》中不是發(fā)出過這樣的感嘆嗎：“布衣三十上書回，揮手東華事可哀”。一般民眾，人微言輕，他們的上書往往在秘書那里就被擋住，很難送到決策者跟前。無論古今中外，由平頭百姓一紙上書影響議程設置的案例簡直是鳳毛麟角。

上書模式固然很少出現(xiàn)，但并不意味著當代中國完全沒有這樣的例子。2003年7月3日，怒江、瀾滄江、金沙江的“三江并流區(qū)”被聯(lián)合國教科文組織正式批準為世界自然遺產。幾乎同時，2003年8月中旬，國家發(fā)展與改革委員會通過了怒江流域水電開發(fā)方案。怒江興建水電站的決定馬上引起一批環(huán)保組織的反對。

一方面，他們通過各種方式動員媒體發(fā)出反壩的聲音，爭取輿論支持；另一方面，他們上書國務院領導，要求停止怒江水電梯級開發(fā)。2004年2月中旬，在發(fā)改委上報國務院的報告上，國務院總理親筆批示：“對這類引起社會高度關注、且有環(huán)保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究，科學決策”，暫時擱置了一度箭在弦上的怒江水電工程。[39]2005年7月，總理赴云南考察工作期間，地方官員向他反映怒江水電建設停工已久，地方不知如何進退，希望中央能盡快定奪。溫總理回京后，即指示發(fā)改委、環(huán)?？偩帧⑺康扔嘘P部門“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見”。由于擔心怒江工程重新啟動，61個環(huán)保組織和99位個人又于2005年9月起草一份公開信，并將它呈送國務院、發(fā)改委、環(huán)保總局等有關部委。[40]與此同時，支持開發(fā)怒江水電的人也上書中央領導，希望該工程早日上馬。[41]正反兩方面的上書形成拉鋸戰(zhàn)，使中央到目前為止還沒有對怒江工程定案。民間組織的活動與上書如此影響中央政府的決策，這在中國恐怕還是第一次，成為一個標志性的事件。

隨著社會自由度的加大，社會地位不同、立場各異的人將會更積極地運用自己的發(fā)言權。

因此，上書今后有可能變成影響中國議程設置的主要模式之一。

外壓模式

與上書模式一樣，在外壓模式里，議程變化的動力來自政府架構之外。它與上書模式不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在上書模式里，議程的提出者希望通過給決策者擺事實、講道理來影響議程設置；在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。在上面提到的怒江水電一案中，我們已經看到了外壓模式的影子。在一般情況下，外壓模式有以下幾個特點。

第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導者是可以確定的。隨著議案影響力的擴大、議案支持者的增加，會越來越難分辨誰是倡導者。這時的關鍵是議案的民意基礎到底有多廣，是否對決策者構成足夠的壓力。說到民意，我們應該區(qū)分兩部分民眾。一部分是所謂“關切的民眾”（attentivepublic），一部分是一般大眾（generalpublic）。前者在數(shù)量上永遠是總人口的一小部分，但他們對公眾議題不僅十分關心，而且相當了解。他們對議案的支持有助于防止議案滑出輿論的焦點圈。后者是大多數(shù)人，他們對多數(shù)公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長期、執(zhí)著地卷入某項爭議。正因為如此，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公眾議程最可能變?yōu)檎咦h程。[42]

第二，外壓模式產生作用的前提是少數(shù)人關心的議題變?yōu)橄喈敹嗳岁P切的公眾議程，否則壓力便無從產生，而這個過程需要時間。即使某個議題已經提上了公眾議程，要最終進入政策議程的話，同樣也需要時間。因此，外壓模式的一個特點是所需時間一般比其他模式長。

第三，由于頭兩個特點的存在，研究者很難準確斷定外力通過什么方式最終影響了議程的設置。他們能做的無非是在時間的先后順序上將外部壓力的演化與政府議程的變動聯(lián)系起來。

上述三點是一般情況下外壓模式的特點。但也有特殊情況，即突然出現(xiàn)所謂“焦點事件”

（focusingevents），引起社會的普遍關注，進而迫使決策者迅速調整議程。焦點事件一般都是壞事，如災難、事故等，它們會對某一群人的利益造成現(xiàn)實的傷害、對其他人的利益產生潛在的傷害。這類事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對現(xiàn)存問題有更深切的認識，希望糾正明顯的政策失誤。[43]注意焦點的集中有助于打破已往的力量平衡，使爭取議程轉換的意見在公眾輿論里占據上風，形成強大的民意壓力，迫使決策者在短期內調整政策取向。

因此，有學者把焦點事件引發(fā)的反應階段稱之為“政策窗口”（policywindow）。[44]由于焦點事件的影響是直接、快速、容易確定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]

過去，在中國議程設置一般采取的是上面提到的五個模式，外壓模式比較少見。盡管早在1980年代中期，中央領導人就在提出決策科學化的同時，提出了決策民主化的主張，[46]直到1990年代后期以來，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會出現(xiàn)這樣的變化，可以從兩方面考慮：壓力從何而來？壓力為什么會產生影響議程設置的效果？

先看壓力的根源。雖然中國經濟在過去四分之一個世紀里高速增長，但不惜一切代價追求高增長率也帶來一系列嚴重問題。到1990年代末，有些問題已變得觸目驚心，包括環(huán)境危機、貧富懸殊、缺乏經濟與社會安全等。與此同時，社會分化程度越來越高。在改革初期，由于社會分化程度低，哪怕某些人必須為改革付出代價，他們也往往愿意犧牲短期的個人利益，因為他們相信，改革最終會使所有人受益。隨著社會日益分化，改革的金字招牌脫落了。[47]那些在前期改革中利益受損的階層對新推出的改革不再毫無保留地支持，而是對帶有“改革”標簽的舉措疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發(fā)“改革”財?shù)膶W者。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革到了強調經濟社會協(xié)調發(fā)展的時候了！這就是政府面臨的社會壓力所在。

那么潛在的壓力是如何轉化為現(xiàn)實壓力呢？四個領域的變化發(fā)揮了關鍵性作用：利益相關者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉型和互聯(lián)網的興起。

先看利益相關者的施壓。當社會分化不太嚴重時，各利益相關群體往往處于“自在”階段，缺乏“自為”意識，也不大會為自身的利益向決策者施壓。隨著社會分化程度提高，各利益群體對自身利益變得更加敏感，會產生向決策者施壓的沖動。當然，沖動是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這里的關鍵是利益相關群體的動員能力。在所有利益相關群體中，擁有政治和組織資源的地區(qū)無疑最強。區(qū)域政策是利益相關群體施壓的一個例子。1980年代中期以前，中國存在地區(qū)差距，但問題并不突出。其后，由于國家政策明顯向東部傾斜，導致東西部差距迅速擴大。[48]1990年代初，學者與政策研究者就地區(qū)差距展開了一場爭論，當時的主流要么認為中國地區(qū)差距沒有擴大，要么認為地區(qū)差距不算太大。[49]鄧小平也主張應等到“本世紀末達到小康水平的時候”，再“突出地提出和解決”

地區(qū)差距問題。[50]不過，落后地區(qū)不愿再等了。這時，在每年的全國人民代表大會上，都有來自內陸的代表公開表示對中央傾斜政策的不滿。面對內陸省份越來越大的壓力，1996年八屆人大四次會議上通過的“九五”計劃及2010年遠景目標綱要指出：要堅持區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差距?？上?，具體政策措施力度不夠。因此，1990年代后半期，對政府區(qū)域政策的批評不絕于耳。在這個背景下，1999年中央提出了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國務院并于次年成立了西部地區(qū)開發(fā)領導小組，正式進入西部大開發(fā)的實施階段。[51]其后，在全國人大上，面臨巨大轉型困難的東北三省人大代表紛紛投書，強烈要求中央實施東北振興戰(zhàn)略。2003年9月，“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”終于正式也成為中國政府的“戰(zhàn)略決策”。[52]

再看非政府組織的卷入。在過去20年里，中國目睹了一場前所未有的社團發(fā)展。截至2006年3月底，全國共有各類在民政系統(tǒng)注冊的社團近17萬個。[53]事實上，在民政部門登記注冊的組織僅占社團版圖的一個角落。大量組織選擇注冊為商業(yè)機構，或者干脆不注冊。[54]更容易被忽略的是，按照中國法律，縣以下的草根組織根本無需注冊，如那些在企業(yè)、機關、學校、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落內開展活動的社團。加上未注冊的組織，全國至少有50萬以上的社團。[55]

大多數(shù)社團對公共政策沒有興趣，但有一類社團最大的關注點便是公共政策，即倡導性社團。人們習慣于把這類社團稱為“非政府組織”或“NGO”。在中國各類NGO中，環(huán)保NGO最為積極。1990年代以前，中國也有環(huán)保社團，但絕大多數(shù)是自上而下組建的、半官方的環(huán)境科學研究團體。那時環(huán)境污染問題還不太突出，民眾對此不太關心。因此，那時的環(huán)保社團要么研究多于行動，要么干脆沒有什么行動。1990年代以后，生態(tài)環(huán)境惡化日漸顯著，人們的環(huán)保意識也逐步高漲。在這個背景下，涌現(xiàn)出一批民間環(huán)保NGO.[56]進入新世紀，民間環(huán)保NGO（尤其是高校學生團體）開始在各地大量出現(xiàn)，并呈逐年增加的趨勢。據不完全統(tǒng)計，全國現(xiàn)有2000多家環(huán)保NGO.[57]它們的經費主要靠自籌（相當大的比重來自境外）。除了開展環(huán)保教育、配合政府編制環(huán)保計劃、擔任有關機構環(huán)保顧問外，這些環(huán)保NGO還竭力呼吁改善生態(tài)環(huán)境，并動員各種力量干預破壞環(huán)境的行為、工程和計劃，對政府形成巨大的壓力。[58]上面提到的怒江水電工程便是一例。

環(huán)保NGO數(shù)量不多，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬縷的聯(lián)系。傳媒把環(huán)保NGO的聲音以放大的方式傳播出去，無形中加大了它們的影響力。

中國的大眾傳媒不僅充當了環(huán)保NGO的“擴音器”，而且近年來在公眾議程設置方面扮演著越來越積極主動的角色，進而影響到政策議程的設置與調整。傳媒的議程設置功能有三個層次：報導或不報導哪些“議題”，是否突出強調某些“議題”，如何對它強調的“議題”進行排序。[59]這里說的不是指某幾家傳媒機構的某幾次報導，而是指傳媒整體在較長時期里的報導活動。很顯然，不進入第一個層次，民眾對一些議題就不會感知。例如，1980年代的煤礦事故比現(xiàn)在更普遍、更嚴重，但當時并沒有成為公共議題。1990年代中后期以來，礦難成為國人關注的焦點之一，主要是因為傳媒對它進行的廣泛報導引起了公眾的重視，不僅進入了第一個層次，還進入了第二個層次。[60]在一個較長時期里，進入第二個層次的議題當然不止一個，這時，如果傳媒對一系列“議題”的報導呈現(xiàn)一定排序的話，也會影響公眾對這些議題重要性的判斷。

近幾年來，中國民眾對三農、農民工、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、貧富差距等問題的關切，在很大程度上是傳媒強調的結果。在中國，媒體的角色一直被定位在“宣傳機器”

上。[61]為什么黨的喉舌近年來會變得越來越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋梁呢？這是因為媒體的量和質都發(fā)生了巨大的變化。

在量方面，與改革初期比，電臺的數(shù)量增加了三倍，電視臺、報紙、雜志的數(shù)量都增加了十倍以上。[62]質的變化更為深刻。從1980年代開始，傳媒便開始市場化，這個進程在1990年代以后加快?，F(xiàn)在，國家仍掌握電臺、電視臺、報紙和一些刊物的所有權，但失去了國家財政撥款的傳媒機構必須在激烈的市場競爭中求生存。一旦追求利潤成為傳媒機構的主要驅動力，其日常運作的邏輯便改變了，它們必須考慮：如何吸引讀者或觀眾？如何擴大自身的影響力？當然黨和政府的機關報、機關刊物的自由度比較小，但這些傳媒機構在轉向傳媒產業(yè)的過程中，都增設了自由度相對大得多的附屬報刊，例如《人民日報》屬下的《環(huán)球時報》，新華社屬下的《瞭望東方周刊》，上海文匯新民聯(lián)合報業(yè)集團屬下的《新民周刊》和《外灘畫報》，廣東省新聞出版集團屬下的《新周刊》，以及南方報業(yè)傳媒集團屬下的《南方周末》、《南方都市報》、《新京報》、《21世紀經濟報道》等。本來就不屬于黨報系統(tǒng)的《中國新聞周刊》、《財經》、《商務周刊》、《中華工商時報》等報刊相對獨立性也不小。在這些著名報刊的帶動下，全國幾百家報刊（例如《江南時報》、《大河報》等）紛紛開辟或增加新聞評論和公共事務討論的版面，不斷拓寬言論邊界。影響所至，已經波及廣播和電視媒體。

在競爭的壓力下，媒體往往會主動“三貼近”，不時報導敏感的新聞事件，評論敏感的時政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開始更積極主動地為各種利益訴求開辟表達的空間，促使某些民眾關心的議題變?yōu)楣沧h題，進而推動國家政策、法律、體制的變革。

大眾傳媒面臨的競爭不僅來自傳統(tǒng)媒體內部，還來自新興網絡媒體，如互聯(lián)網、手機短信等，尤其是互聯(lián)網的興起迫使傳統(tǒng)媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事務提供更開放的空間。

如果從1994年4月20日中國正式進入互聯(lián)網之日算起，中國進入網絡時代不過10余年。

然而，互聯(lián)網的發(fā)展可以用“爆炸性”來形容。1997年初，全國的互聯(lián)網使用者不過區(qū)區(qū)62萬人；到2006年1月，這個數(shù)字已經暴增至1111億，而且增長的勢頭仍沒有放緩的跡象。2000年前，由于網民數(shù)量低于1000萬，真正意義上的網絡媒體還沒有形成。隨著網民在2001年突破2500萬，情況開始發(fā)生變化。2002年，當網民超過4500萬時，網絡輿論急遽升溫。2003年，當網民達到7000萬時，網絡輿論風起云涌，“黃碟”案、劉涌案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一波波巨大的輿論浪潮。無怪乎這一年后來被人稱作“網絡輿論年”。[63]此后，互聯(lián)網成為公眾傳遞信息、表達意見、評論時政、釋放情緒的一個主要渠道，網絡輿論對公眾議程設置的影響越來越顯著。

與傳統(tǒng)媒體比較，互聯(lián)網最大的特點是人人都是潛在的信息者，信息多向（而不是單向）傳播，傳播范圍可以瞬時傳遍地球每個角落。這些特點使控制信息難上加難，使普通網民擁有了前所未有的話語權，也使公共權力不再可能完全在暗箱中操作。[64]

出現(xiàn)具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網絡媒體后，公眾議程的設置邏輯也開始發(fā)生變化。在傳統(tǒng)媒體時代，議程說到底是由屈指可數(shù)的傳媒機構設置的，政府通過控制傳媒機構來影響議程設置相對比較容易。進入大眾網絡時代，情況就不同了，網民可以通過互動，將他們認為重要的問題（而不是傳媒機構認為重要的問題）變?yōu)楣娮h程的一部分。例如，在寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農民工討取欠薪、醫(yī)療體制改革失敗、郎咸平批評國企改革等一系列網上討論活動中，網絡輿論都顯示出設置公眾議程的力量，因為所有這些問題都觸犯了民眾十分關心的公平正義原則。

由于網絡已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對它也越來越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國家主席和國務院總理都透露，他們也曾親自上網，了解輿情。

2004年9月舉行的中共十六屆四中全會指出，“要高度重視互聯(lián)網等新型媒體對社會輿論的影響”。為此，在傳統(tǒng)內參報告以外，國務院辦公廳秘書一局信息處最近開始定期編輯《互聯(lián)網信息摘要》，報送國務院領導。[65]近年來，不少大案如安徽阜陽假奶粉案、廣州農民工討薪遭打、湖南嘉陽違法拆遷案等都是通過這條渠道迅速上達國務院的。[66]從高層對網絡輿情的高度關注，可以看出網絡媒體的影響力之大。

當然，網絡媒體與傳統(tǒng)媒體并不是相互對立的，它們的作用完全可以互補。

當某個議題引起網民廣泛關注時，傳統(tǒng)媒體往往會馬上介入，進行采訪和深度報導，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過來，某家傳統(tǒng)媒體機構對個別事件的報導可能在網絡論壇上引起軒然大波，使它迅速變?yōu)楣娮h程的一部分。在更多情況下，網絡媒體與傳統(tǒng)媒體交互作用，很難辨別是誰引導誰?！皩O志剛事件”就是兩者互動的一個典型。在網絡普及以前，廣州地區(qū)的報紙就曾對“收容遣送事件”作過一些調查性或揭露性的報導，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報導就有6則之多，但都沒有引起太大的反響。[67]2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學傳媒的研究生在著名BBS提供網站“西祠胡同”的“桃花塢”討論區(qū)公布了這個消息?！疤一▔]”是全國各地媒體從業(yè)者聚集的地方。這則消息于是引起了《南方都市報》深度報道記者陳峰的注意。陳峰與他的同事在采訪孫志剛的親屬和有關部門以后，于4月25日率先在報紙上對此案進行了揭露。[68]其后，別的媒體紛紛轉載。但更重要的是，這時中國的互聯(lián)網已擁有近7000萬網民，孫志剛事件在網絡上引起了強烈反響。如果沒有網民的推波助瀾，這個事件也許會像以前一樣很快風平浪靜。然而，借助網絡的威力，這個事件導致輿論嘩然，形成強大而持續(xù)的民意壓力，并最終推動政府于6月20日廢止了實行多年的收容遣送制度。網絡媒體與傳統(tǒng)媒體交叉作用竟能這么快導致一項制度的變革，不僅在中國、即使在世界上恐怕也是空前的。

除了像孫志剛案這樣的“焦點事件”外，在多數(shù)情況下，輿論影響公眾議程的設置、進而影響正式議程的設置是一個較長的過程。對比最近幾年提上公眾議程的話題與政府政策的調整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡，包括三農問題、農民工問題、戶籍改革問題、義務教育問題、公共衛(wèi)生問題、醫(yī)療保障問題等。在所有這些領域，輿論對原有政策的批評一般都比政策調整要早3至5年，前者對后者的推動作用毋庸置疑。[69]

最初，輿論批評的焦點集中在具體政策領域，但人們逐步認識到，具體政策之所以出現(xiàn)偏差，是因為中央政府采取了“效率優(yōu)先”的整體政策導向，[70]地方政府則為了追求GDP高增長率而不惜一切代價。于是，近年來在網絡和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對這種政策導向的普遍質疑和強烈抨擊。面對輿論壓力，中央決策層不得不作出回應。為了緩解批評，2002年年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先，兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法。[71]但貧富懸殊的殘酷現(xiàn)實告訴人們，初次分配中的不公平問題（如老板、經理與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財稅等再分配杠桿來調節(jié)是遠遠不夠的。[72]2003年10月，黨的十六屆三中全會雖然仍然沿用“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法，但其已被“以人為本”的“科學發(fā)展觀”

大大沖淡。到2004年，十六屆四中全會干脆放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”

的提法。[73]2005年底，中共十六屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》又進了一步，提出未來中國要“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”。[74]從“發(fā)展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP增長，到“以人為本”、“共同富?！?、“構建社會主義和諧社會”，是個歷史性的跨越。沒有民眾對“改革”的質疑反思，沒有新興與傳統(tǒng)媒體對公共政策的激烈辯論，沒有社會要求重新定位中國改革的強烈呼聲，政策導向出現(xiàn)如此巨大的轉折是難以想象的。[75]

在今日中國，六種公共政策議程設置模式依然并存。但與和鄧小平時代相比，強人政治的色彩已近銷聲匿跡。在議程設置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，“關門模式”和“動員模式”

逐漸式微，“內參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。用執(zhí)政黨自己的術語來說，議程設置已變得日益“科學化”和“民主化”了；或用國務院總理的話來說，議程設置“突出了著力解決經濟社會發(fā)展中涉及全局和人民群眾關注的重點問題”。[76]雖然“科學化”

和“民主化”

的程度未必盡如人意，但從這個角度觀察，我們可以看到，中國政治的邏輯已經發(fā)生了根本性的變化，而西方舶來的“威權主義”分析框架則完全無力把握中國政治中這些深刻的變化。在過去幾十年里，這個標簽像狗皮膏藥一樣往往被隨處亂貼。中國政治在此期間發(fā)生了翻天覆地的變化，貼在中國政治上的標簽卻一成不變。如此荒唐的概念與其說是學術分析工具，不如說是意識形態(tài)的詛咒。

現(xiàn)在已經到了徹底擺脫這類夢囈的時候了。