土地增值稅查處問題與對策

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摘要：當前，房價的畸高和政府調控房價的力度之強史無前例。國家稅務總局為調控房價最新出臺了有關加強土地增值稅征繳的三項政令，基于此，本文從準備、征繳和督查三個環節上提出一系列建議，期望對此次土地增值稅征繳新政的實施略有裨益。

關鍵詞：土地增值稅清算宏觀調控征繳

近期，國家稅務總局密集出臺了《關于房地產開發企業產品完工條件確認的通知》、《關于土地增值稅清算有關問題的通知》和《關于加強土地增值稅征管工作的通知》等三項政令，分別從產品完工條件、清算、預征三個環節加強土地增值稅的征繳。顯然，這是國家稅務總局為貫徹執行《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（“國十條”）而采取的一系列嚴厲舉措，力度之大，前所未有，且可操作性較強，充分彰顯出在復雜的內外部經濟形勢中，當前的畸高房價以及由此引起的社會問題已經引起黨中央國務院的高度重視，中央穩定房價決心穩如磐石。

一、我國土地增值稅征繳歷程簡要回顧

1.啟動征收階段

1994年1月1日,國務院實施《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》（以下稱簡稱《條例》），標志著土地增值稅開始征收。自那時起到2006年12月底國稅總局出臺《關于房地產開發企業土地增值稅清算管理有關問題的通知》為止，國家稅務總局或單獨、或聯合財政部、國家國有資產管理局、國家土地管理局、建設部等部門實施的以及各省、自治區、直轄市等地方配套出臺的有關土地增值稅征管的政策文件達60余項，其中國家稅務總局牽頭的就有10項之多。內容涉及到條例的實施細則、相關會計處理方法以及在執行條例的過程中針對出現的問題適時應采取的措施事項等等。

但是，政策制度層面上的“剛性”和執行層面上的“柔性”之間的矛盾在這體現得淋漓盡致。土地增值稅作為房地產行業的重要稅種，操作起來難度相當大，需要大量的不同專業的人力來密切配合，還要耗費數量眾多的物力財力。雖然《條例》規定了四級超率累進稅率，但是在涉及成本確定或其他原因而無法計算土地增值稅時,允許開發商按照預（銷）售房地產收入的1%-3%預先繳納土地增值稅，待樓盤銷售交付后再進行清算，但由于清算難度大，最終被清算的極少。結果,這一道“活口”在實際操作中被普遍使用，四級超率累進稅率異化成了固定稅率，而正因為如此低的固定預征率，導致了各地財政收入巨額流失和土地增值稅應有調控作用的難以發揮。

2.清算階段

2006年底,國稅總局出臺《關于房地產開發企業土地增值稅清算管理有關問題的通知》,規定自2007年2月1日起開始清算,但因2008年的國際金融危機來襲而被弱化。雖然因市場狀況變化較快導致這一次土地增值稅清算政令沒有得到落實，畢竟，清算土地增值稅的沖鋒號已經吹響，同時也給房地產開發商敲響了警鐘：土地增值稅征收的異常和政策執行的寬松狀況不可能長期持續下去。

3.從嚴清算階段

2010年5月19日,國家稅務總局《關于土地增值稅清算有關問題的通知》,明確了土地增值稅清算過程中若干計稅問題，拉開了從嚴清算土地增值稅的大幕。為進一步落實“國十條”，5月25日，國家稅務總局實施了《關于加強土地增值稅征管工作的通知》，再加上之前的《關于房地產開發企業產品完工條件確認的通知》，這樣構成了嚴格清算土地增值稅的三步重棋，力度之大，前所未有。

綜上，我國近二十年土地增值稅征繳實踐給了如下啟示：諸多清算的稅政措施歷盡波折效果不佳，表面上看是由于技術以及市場原因，但根源卻在于中央政府和地方政府訴求迥異。中央政府開征土地增值稅的根本目的在于運用此稅種調控房地產業的利潤，抑制房地產行業的過度投機行為，促進房地產業平穩、健康發展，希望地方政府與中央政府協調一致，維持房價的穩定，進而維護宏觀經濟的良好態勢。而地方政府基于各種原因則更多的從地方經濟發展的視角來實施土地增值稅政策，實施前會對嚴格預征和清算給地方經濟帶來的影響與地方財政收入的增加展開博弈，尤其是一些地方政府把房地產作為本地經濟發展的龍頭支柱產業，在執行土地增值稅政策時會更會大打折扣。

二、目前土地增值稅征繳存在的一些問題

1.納稅人和基層稅務人員對于土地增值稅相關法規了解不夠。

這是2007年稅收專項檢查所暴露出來的問題，土地增值稅檢查收效甚微沒有達到預期效果。究其原因，主要就是納稅人不知道如何計算繳納土地增值稅，而基層稅務人員也缺乏清算檢查土地增值稅的相關法律法規知識。另外，土地增值稅是小稅種，預征操作技術含量不高，而各地很少實施清算操作，造成稅務工作人員對該稅種研究較少，缺乏經驗。

2.清算過程極為復雜，地方稅務機關存在畏難情緒。

土地增值稅實行超率累進稅率，其允許扣除項目金額、增值額的確定較為復雜，其納稅申報表的設計甚為嚴謹，須與房地產開發過程以及會計核算緊密銜接，是一個計算復雜、清算難度較大的稅種，地方稅務機關產生畏難情緒在所難免。

3.地方政府對房地產商的保護。

房地產開發商在追逐暴利的過程中，必然為當地經濟做出了貢獻，而這些貢獻都揉進了地方政府的政績中，尤其是在以房地產開發為主要經濟支柱的地方更是明顯。“國十條”中所謂的“定價過高”和“上漲過快”的項目的開發商往往與地方政府更是關系密切。地方稅務機關如果對土地增值稅展開嚴厲的清算，當地地方政府很可能就是一個不可忽視的障礙。

4.長期以來的土地增值稅征繳政策的“柔性”執行。

這一方面造成中國土地增值稅理論稅負的畸高和實際稅收的畸低之間鮮明的對比，另一方面使開發商存在僥幸心理，對于目前的調控政令持觀望態度，他們認為政府逐項目進行清算，在現實中是難以行通的，只不過又是一次“狼來了”而已。

5.各地的預征基本都能執行，但清算完成者數量極少。

稅務局來征收土地增值稅，稅負往往都是納稅人和稅務工作人員雙方商談而定，一般比預征額略高即可，難以進行清算。在二三線城市，預征情況執行得都不容樂觀，遑論清算情況了。

三、強化土地增值稅征繳的若干建議

1.準備階段

不言而喻，此次調控新政是在中央已經認識到房價上漲過快即將成為影響社會穩定的政治問題的前提下而出臺的。具體說來，在準備階段應該從以下幾個方面來著手：

（1）思想宣傳方面，各級地稅機關要深刻領會中央此次調控房價的核心精神，樹立百折不扣地執行中央新政令的信心，要充分認識到土地增值稅征繳的復雜性和艱巨性，要認識到此舉關系到全體人民的切身利益，關系到社會的穩定和長治久安，堅決克服畏難情緒，打好這一場攻堅戰。

（2）組織領導方面，因為此次新政得以全面貫徹執行的難度較大，建議由地稅機關牽頭，成立一個由地稅、物價、房產、財政、國土和審計等部門組成的臨時性的聯席辦公室，由當地政府行政首長推薦其分管地稅的副手親自掛帥，聯席辦公室常務副主任由當地地稅一把手兼任，其他各部門行政首長分別兼任副主任，具體落實此次調控政策；當然，各地也可以通過設立領導小組，下面再設不同工作組的方式來組織實施此次新政。

（3）人員技術方面，要充分考慮到實施土地增值稅的特殊性和艱巨性，按照《關于加強土地增值稅征管工作的通知》的要求，抽調精兵強將，組成精悍隊伍，在知識結構方面要注重搭配合理，確保團隊的戰斗力；另外，要重視信息系統平臺的構建和評估審計工作，做到地稅、物價、房產、財政、國土等部門的信息共享，確保信息安全。4）法律普及方面，要對納稅人和基層稅務人員進行土地增值稅法規的教育和普及，基于此，至少要達到兩個目的：一是納稅人知道如何計算繳納土地增值稅；二是稅務人員清楚理解當前土地增值稅與預征和清算對于當前我國經濟生活產生的巨大影響以及清算檢查的具體操作。

（5）激勵設計方面，不能一味地提高獎勵的力度，因為邊際效應遞減規律，獎勵的力度達到一定程度后，其激勵作用會逐步下降，同時也提高了征稅成本，應將稅務人員的固定工資水平與最終完成的稅收收入額聯系起來，使政府和稅務人員共同承擔征稅風險，藉此充分調動稅務人員的積極性。

2.征繳具體過程階段

（1）預征環節上，按照《關于加強土地增值稅征管工作的通知》的要求，在預征工作方面做到四個“結合”，嚴格對預征率根據不同情況進行調整，一定確保土地增值稅在預征階段及時、充分發揮調節作用。各地地方稅務局根據本地情況頒發地方性預征文件，重點是要針對普通住房和別墅采取有顯著差別的預征率。

（2）清算環節上，要做到以下幾點：

①嚴格按照《關于土地增值稅清算有關問題的通知》中有關技術操作層面上的明確具體規定來執行，針對開發商遲交、少交和不交三種具體情況，分別采取相應的措施和對策，謹防開發商在清算問題上“拖時間”。特別注意，在清算過程中，重點摸清開發商的“避稅空間”，借鑒《特別納稅調整實施辦法（試行）》之規定，對開發商通過與自己集團內的建筑公司做關聯交易以及將未竣工的開發項目在開發商之間整體相互轉讓等方式來避稅或者協作避稅啟動一般反避稅調查。

②按照《關于加強土地增值稅征管工作的通知》的要求，選擇3-5個定價過高、漲幅過快的項目作為重點清算審核對象，以點帶面推動本地區清算工作。如何確定需要重點清算的項目，即如何定“點”。槍打“出頭鳥”，這個“出頭鳥”的落實過程中，要警惕尋租的發生。因此，清算之前必須要盡量準確具體摸底，在符合清算條件的項目中，再具體制定一個“定價過高、漲幅過快”的標準，按照這個標準，對項目不對開發商的“有針對性選擇”。

③鑒于同一個省、市、自治區的實際情況有時也懸殊過大，各地稅務機關要根據本地區實際情況，將本地區按照收入水平或經濟發展水平或其他的標準劃分成不同的類型，在不同類型的地區執行不同的清算方案和清算力度。譬如，在中央政策壓力下，財政資金越緊張的地方，越要嚴格執行清算。

④建立清算工作進程狀況詳細說明書，對清算過程中發生的一切重要問題和問題的重要方面都要詳細記錄，以備核查。

⑤清算過程財務審計和核查都很繁雜，可以借助會計師事務所和注冊稅務師事務所的力量，一方面，可以加速清算過程、提高清算效率，另一方面可以使社會中介力量發揮其應有的作用，有利于該行業的穩定發展和成長。

（3）核定征收環節上，首先，要嚴格遵守核定征收條件；其次，“核定征收率原則上不得低于5%”的規定給稅務部門使用自由裁量權提供了充分的空間，但是，在實施核定操作時，如果難度較大，稅務部門就會不用或者少用自由裁量權，結果就就僅僅按照5%的最低預征率來執行。質言之，這種“不用或者少用自由裁量權”也是在濫用自由裁量權，這種現象必須堅決加以杜絕。

3.督查階段

（1）本著“執行到位則調控效果顯現，執行不到位則調控再次流產”的理念，嚴格督查，充分發揮監督權的威力。首先，強化稅務稽查“推進器”的作用；再次真正發揮國家稅務總局督導檢查組的作用；最后，要使查到的問題具有“警示”作用，必須做到整改、責任追究和復查三結合。

（2）必須建立一套科學合理的清算質量評價指標體系，它是進行土地增值稅督查所依據的標準，要在考核評估這套體系的有效性的基礎上，據此進行全面嚴格核查。

（3）建立并完善兩級問責機制，第一級是國務院相關部委作為問責主體對省級人民政府進行問責；第二級是省級政府相關廳局作為問責主體對責任城市進行問責。理順兩級問責機制的關系，使其具備切實可行性。尤為要注意的是，在確定開發商成本和費用時，由于該項工作復雜、難度大，稅務工作人員出現差錯的概率大，對由此出現的問題追究責任時要根據具體情況具體對待。

（4）督查還要著眼于土地增值稅預征和清算慣例的依法形成，使該稅種能夠在房地產市場發生周期性波動時發揮“自動調節”作用，促進房地產業平穩發展，使其成為我國宏觀調控機制中不可缺少的一環。