財政體系轉型回顧和展望

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財政體制的變遷在很大程度上可以歸結為各級政府間的財政關系問題。中國經濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關系經歷了多次重大改革，特別是1994年的財政分稅體制改革，在致力于政府間財力分配格局調整的同時，著眼于政府間財政分配關系的規范化、科學化與公正化，力圖建立適應社會主義市場經濟要求的財政運行機制。本報告擬從政府間財政關系的角度，對1978年以來中國的財政體制改革進行概括的回顧，對其現狀進行粗線條的描述，并簡要涉及可能進行的進一步的改革。

本報告的第一部分回顧中國財政體制的沿革，著重中央與地方政府的財政分配制度的演變；第二部分描述中國財政體制的現狀，分析當前中央與地方政府在縱向財力分配，以及地區間橫向財力分布方面存在的問題；第三部分是對中國財政體制進一步改革的建議。

改革以來中國財政體制改革回顧1978年中國進行經濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關系經歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實行對地方政府放權讓利的財政包干體制；后一次則是適應市場經濟機制的財政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。

1.財政包干體制的沿革

（1）1980年中國全面的經濟體制改革以財政體制改革作為突破口率先進行。為了改革過去中央政府統收統支的集中財政管理體制，在中央和各省之間的財政分配關系方面，對大多數省份實行了"劃分收支，分級包干"的預算管理體制，建立了財政包干體制的基礎。從1982年開始逐步改為"總額分成，比例包干"的包干辦法。

（2）1985年實行"劃分稅種，核定收支，分級包干"的預算管理體制，以適應1984年兩步利改稅改革的需要。

（3）1988年為了配合國有企業普遍推行的承包經營責任制，開始實行6種形式的財政包干，包括"收入遞增包干"、"總額分成"、"總額分成加增長分成"、"上解遞增包干"、"定額上解"和"定額補助".2.對財政包干體制評價（1）財政包干體制的歷史作用首先，實行財政包干體制改變了計劃經濟體制下財政統收統支的過度集中管理模式，中央各職能部門不再下達指標，地方政府由原來被動安排財政收支轉變為主動參與經濟管理，體現了"統一領導、分級管理"的原則。

其次，歷次的財政體制改革都是對原有體制某種程度的完善，在經濟持續穩定發展方面顯示出一定作用。地方政府財力的不斷增強使其有能力增加對本地區的重點建設項目，以及教育、科學、衛生等各項事業的投入，促進了地方經濟建設和社會事業的發展。

再次，財政體制改革支持和配合了其他領域的體制改革。財政體制改革激發出地方政府的經濟活力，帶動財政收入增長，為其他改革提供了財力支持。

2.財政包干體制的制度缺陷

包干體制注重政府間收入在所有制關系下的劃分，缺乏合理依據，是政府間財政分配關系不穩定的重要原因之一。

第一，一對一討價還價的財政包干體制缺乏必要的公開性。1980－1993年間，中央與省政府的財政分配關系同時并存多種體制形式。不同體制形式對地方財政收入的增長彈性不一致，體制形式的選擇也存在機會不均等，以及信息不對稱和決策不透明等因素，都導致財力分配不合理。更重要的是財政體制的決策程序采用一對一談判方式，中央政府對地方的財政收支行為也缺乏監督和控制手段。

第二，基數核定方法不科學。基數核定指每一次體制調整都用地方政府以往的既得財力為基數。由于不同的財政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別，因此既得利益并非公正。同時，在稅法相對統一，稅收征管權力相對集中的背景下，經濟發展水平差異決定著各地方政府的稅基規模，因此，既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

第三，注重既得利益導致財政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財政體制改革的主線，使政府間財政分配關系始終圍繞財力的切割、財權的集散而展開，較少考慮橫向財政分配關系，沒有完整的橫向財政調節機制，調節地區間不平等和實現公共服務均等化的功能沒有成為體制設計的政策目標。

第四，財力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調節能力。財政包干體制包死了上交中央的數額，導致中央財政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調控能力弱化。同時財政包干體制還對產業政策產生逆向調節，地方政府受利益驅動支持高稅率產業發展，導致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區間產業結構趨同。

3.分稅制財政體制改革

（1）分稅體制的改革目標略提高中央財政收入占全國財政收入的比重成為分稅財政體制改革的首要目標。

實現政府間財政分配關系的規范化是分稅體制改革的另一個重要目標。

通過調節地區間分配格局，促進地區經濟和社會均衡發展，實現基本公共服務水平均等化，實現橫向財政公平是政府的重要施政目標，也是分稅體制的預想目標之一，但這一目標未能實現。

（2）1994年分稅體制改革的主要內容首先是中央與地方政府的收入劃分。結合1994年的稅制改革，中央與地方的收入劃分作了較大調整：將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央稅，或中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

其次，在政府支出方面，由于政府間事權劃分沒有新的實質性變化，因此，1994年的分稅制財政體制改革，維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

第三，建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局，中央對地方凈上劃收入以1993年為基數給予地方政府稅收返還；在此之后，稅收返還在1993年的基數上逐年遞增。

如果1994年以后地方凈上劃收入達不到1993年的基數，則相應扣減稅收返還。

第四，保留原體制的上解與補助辦法，并在1995年建立了過渡期轉移支付制度。

（3）分稅體制改革的成效評價與以往歷次財政體制改革不同，1994年的財政分稅體制改革，是建國以來調整利益格局最為明顯、影響最為深遠的一次。

首先，分稅體制改革使政府間財政分配關系相對規范化。分稅體制改變了原來的財政包干下多種體制形式并存的格局，使得中央和省級政府間的財政分配關系相對規范化。

其次，中央政府財政收入比重明顯提高。新體制對各級政府組織財政收入的激勵作用較為明顯。全國財政收入增長較快，特別是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高，形成了較為合理的縱向財力分配機制。

再次，形成了普遍補助格局，初步建立了過渡期轉移支付辦法，為建立較為規范的橫向財力均衡制度打下了基礎。

中國財政體制的現狀和問題1.政府角色的轉變政府的財政收支反映了政府職能的履行，公開的政府需要透明的財政。

經濟快速發展中，在政府行為和管理觀念轉變的同時，必須建立透明的，高效率的稅收體制，預算制度和財政政策體系。

2.現行財政體制中的支出結構

中國目前預算內支出總量占GDP的比重，仍然低于發達國家在經濟快速增長的60和70年代的總體水平。更為重要的是，1980年以來的歷次財政改革，都是針對政府收入的劃分，而政府支出結構沒有實質性的改變。改革后各項政府支出的比重雖然產生了一定的變化，如經濟建設費和國防費比重有所下降，行政事業費和社會文教費比重上升（見表1），但仍只是數量的變化，而沒有發生質的改變。

這種非市場經濟型的政府支出框架，是改革以來追求經濟增長速度，忽視社會公平和環境保護的總體經濟思維方式在財政部門的具體體現。有限的政府應該做什么，更重要的是不應該做什么，仍然是模糊的。整個90年代政府預算內支出的總量規模按當年價格增長了4倍以上，但各項支出仍然處于短缺狀態。原因是政府支出中包括了一些應該由市場做，并且市場也可以做好的事項。在資金有限的情況下，那些應該完全由政府承擔，或主要由政府承擔的責任，反而資金投入不足，被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點公共支出上，存在總量不足、結構不合理和管理級次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財政關系中的問題財政分稅體制已經實行了9年，除了當時設計時即已存在的缺陷外，在運行中也不斷產生一些問題，此外還有一些外部環境尚待完善，需要配套改革才能加以解決。

（1）分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分，現行的政府間支出劃分格局與市場經濟體制的要求還存在差距。既有中央事務要求地方政府負擔或部分負擔支出的現象，又有地方事務中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務或共同負擔事務提供資金方面沒有形成規范、統一的辦法，撥款的確定存在隨意性，對其使用效果沒有監督機制，資金使用效益低下。

（2）收入劃分仍不盡合理。地區間受益狀況苦樂不均，因此，在財政縱向不公平和橫向不公平兩方面都存在問題。見專欄2.4.政府間轉移支付制度尚需完善一方面是轉移支付的構成不合理，另一方面轉移支付數額的確定也存在問題，因此，地區均衡效果（財政橫向不公平）不理想。見專欄3.中國財政體制的進一步改革分稅制財政體制改革只是財政改革的一個起點，它的意義在于改變了財政在整個國民經濟分配中的機制，相對穩定了財政分配在GDP中的份額，同時改革了中央財政在整個財政中的地位。但是，從制度上講，財政中的問題并沒有根本解決。中國財政體制不僅需要在政府間財政關系方面進行規范，還要進行預算管理體制和稅收制度的進一步改革，才能有效地適應市場機制的運行。

從某種意義上看，建立法制化和公開化的財政支出管理是財政管理中最重要的核心問題。

1.預算管理的進一步改革中國財政管理制度是在計劃經濟體制的基礎上建立和發展起來的，預算編制制度從未作過根本性改革。在經濟體制已經逐步市場化的今天，整個政府預算的程序和方法，以及預算科目的設置，還是傳統計劃經濟體制下的模式。這種預算很難達到預算依法執行的目的，預算不具有約束性。因此，預算制度不改革，就不可能建立起現代財政管理制度，政府職能的調整，政府管理的公開和透明也不可能實現。

預算制度改革的核心問題是改革預算編制制度。通過科學、規范、透明的預算編制程序，編制出便于管理和具有制約機制的預算，才有可能實現預算的規范管理，依法執行和加強監督。

中國2000年以前的預算與發達國家的預算模式相反，年初提交審議的預算只按功能分類提供，不反映各部門的總預算，不反映具體的預算收支項目和支出控制數，不反映所有的收支活動。政府的財政政

策只能起到粗放控制支出結構的作用，對于具體的支出管理和支出效率控制很弱。實行部門預算是建立現代預算制度的突破口。部門預算制度能夠統一預算編制的范圍，細化預算編制的內容，規范預算編制的法律審批程序，從而使政府預算做到公開、公正、透明。

從2000年預算開始，中央政府和部分地方政府開始了部門預算改革，建立起以部門預算為主導的預算編制制度。改革重點涉及到擴大預算范圍，實行包括部門所有收支的綜合預算；改變編報方法，實行"一個部門一本預算"；細化編制內容；規范審批程序等。

目前部門預算改革尚在進行中，還存在一些制約科學、規范地編制部門預算的問題，如缺少科學的定額標準體系；綜合預算制度不健全；缺少嚴格的項目預算管理程序；預算收支分類方法落后；政府資產狀況不清等。這些都是預算管理體制進一步改革的重點。

2.進一步推進國庫集中管理制度

分稅體制改革部分地解決了縱向財權分散問題，國庫管理制度改革的目的則是要解決橫向財權分散。橫向財權分散表現在政府財力及其分配沒有統一集中在財政部門，政府資金游離于財政統一管理之外，各部門的各種預算外資金規模巨大，導致部門權力得不到有效監督，濫用政府資金現象屢禁不止。這是長期落后的國庫收付管理制度導致的直接結果。

自2001年開始的財政國庫管理制度改革，目的是建立一種高效率的財政資金運行機制，以保證預算收支嚴格按預算執行的，避免挪用財政資金的機會。這是規范政府收支行為，從源頭上防范腐敗的根本性措施。

按照現代國庫管理制度的基本要求，這一改革主要包括三個方面：建立國庫單一賬戶體系，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理；規范收入收繳程序，所有財政收入直接繳入財政國庫或財政專戶；規范支出支付程序，財政資金統一通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。

這一改革使中國國庫資金收付方式向國際慣例前進了一大步。但改革試點僅在為數不多的中央部門展開，沒有覆蓋全國。同時，改革所需的各種配套措施還不能完全到位。

3.盡快完善轉移支付制度

為解決地區間存在差異，且不平衡差距不斷擴大的趨勢，實行行之有效的政府間轉移支付制度是十分必要的。為使轉移支付制度能夠有效地發揮橫向均衡作用，必須對現行轉移支付制度作較大調整。

（1）進一步改革的目標是建立促進地區公平的轉移支付制度。首先要強調公共服務均等化，以保證各地區基本公共服務提供能力的大體一致，淡化并逐步調整地方政府的既得利益。

其次在收入劃分上適度集權，在政府支出上適度分權。在明確政府與市場作用的范圍，界定各級政府的事權的基礎上，遵循信息和成本優先的原則，明確劃分各級政府的支出責任。

凡是地方政府能有效提供的公共服務，即作為地方政府的事權，中央只承擔地方政府難以有效行使或不宜由地方政府行使的事務。對于共同事務，明確規定各級政府應承擔或分擔的比例。

再次，在支出責任界定清楚的前提下，合理配置各級政府的財力，以保證其政府職能的順利履行。收入的劃分應考慮總體經濟和社會的需要，和征收成本的效率。

同時注重省對以下政府的轉移政府制度的完善，逐步縮小轄區內地區間財力差距，確保從根本上縮小全國地區間差距。

（2）調整現行轉移支付的結構，加大均等化轉移支付的數量，發揮其縮小地區間差距的作用力度。

首先是統一（或稱簡化）轉移支付的基本形式。將現行的多種轉移支付統一為兩種，均等化轉移支付和專項轉移支付。中國現行轉移支付制度形式過于繁雜，不夠規范，且存在資金雙向流動，既有自上而下的各項補助，又有自下而上的各種上解。通過簡化轉移支付形式，中央政府可以減少稅收的增量返還，特別是對富裕地區的稅收增量返還，增加對貧困地區的補貼數額，規范均等化轉移支付的制度體系。

其次，壓縮專項撥款規模，精簡當前的繁雜的專項撥款項目，建立專項撥款項目的嚴格的項目準入機制，減少專項撥款項目設立的隨意性和盲目性。規范資金分配的原則和程序，加強監管，提高鄉專項資金使用效益。

再次，擴大均等化轉移支付的規模，使轉移支付資金真正能發揮均等地區公共服務水平的作用，提高宏觀調控能力，加大地區間財力均衡的力度。

（3）完善均等化轉移支付的計算公式均等化轉移支付采用統一標準進行測算，做到公正、公開、公平。盡快改變現行的基數法，通過規范收支評估，分項目測算各地區標準化支出需要，同時考慮各地區收入能力，據此決定一般性轉移支付數額。地方政府財政收入水平不僅包括地方稅收入，也包括地方應從共享稅中獲得的收入。用現有數據可以估算地方稅基，測算部分稅種的理論收入，將其與實際收入的差距定為該地區稅收努力程度，同時分析稅收支出、征管和財務制度等因素。標準支出需要的測算先選擇對成本影響較大的重要因素，分教育、衛生、社會福利、公檢法、城市建設維護、行政管理等大項，估算各地的標準化支出。

與地區間差距擴大問題并存的是地方政府，特別是縣鄉財政困難的問題。轉移支付制度改革應該與解決地方財政困難的問題結合起來。在均等化轉移支付尚未全面引入因素法的情況下，要將地方政府的基本行政經費、教育經費和公共衛生經費作為基本因素引入均等化轉移支付，以保證地方政府職能的順利履行。

（限于版面，本文有部分刪節。——編者注）

專欄1政府支出側重點——教育、R＆D、衛生

1.政府教育支出

建國以來中國的基礎教育得到了長足發展。數據顯示，從受教育的機會看，中國的小學總入學率高于國際水平；從教育的結果看，青年文盲率在上個世紀末也已達到了中上等國家的水平。但目前經濟和社會結構的顯著變化，對教育事業產生了更多新的要求。義務教育是純公共產品，每個人都有平等接受義務教育的基本權利。目前中國教育支出結構不合理，同時存在較大的地區差異，主要表現在義務教育支出力度小于非義務教育、農村義務教育支出力度小于城鎮、貧困地區義務教育支出小于富裕地區。

從教育支出的管理級次看，義務教育在中國是地方政府的責任，從而將教育投入和地方政府的財力密切聯系，導致貧困地區的義務教育體系沒有必要的財政保證，造成了義務教育的地區間不平等。據統計，農村教育支出中，約有一半來自農民直接承擔的農村教育費附加、統籌費、教育集資和學雜費等。具有明顯的全國性的公共產品屬性的基礎教育是政府公共政策的基本任務，中央財政應當為其融資，由中央和省級政府管理教育支出是國際通行做法。

2.政府的R＆D支出

科學技術在經濟中起著日益增長的作用，任何國家如果不能獲得、創造并應用相應的科學知識，將會進一步落在別國的后面。此外，科學技術還能創造大量的就業崗位，同時又有助于提高產品質量，改善健康和生活環境。

R＆D投入反映一國政府對科技的重視程度，以及該國科技發展與創新的潛力。關于R＆D的國際比較，不應該只考慮發達國家起飛階段，因為當前科技飛速發展，已經不能與50－30年前同日而語。再加上信息社會的到來和經濟的全球化，R＆D的投入必須占有更高的比重。

但在進行R＆D的來源結構比較時，又必須考慮不同的經濟發展階段，因為在經濟發展的初期，科技發展更需要政府的關注和支持。據聯合國關于工業發展階段的劃分，未來10年中國將處于從工業化1向工業化2邁進的階段。從國際比較看，該階段各國R＆D中的政府支出份額是很高的，到工業化后的階段則是民間投入較多。

據《中國科技統計年鑒》數據進行國際比較，中國R＆D經費占GDP的比重遠低于80年代初期的發達國家，與中等收入國家也存在差距。特別是R＆D中的政府投入比例明顯較小，90年代中期以來，政府投入比例逐年遞減，1995年為50%，1997年降到26.2%.同年企業占到42.6%.值得指出的是，在中國現在所處的階段，不能單純與發達國家目前主要由企業進行R＆D的情況相比，依賴企業的R＆D投入進行技術創新遠遠不夠，政府必須承擔更多的R＆D開支。

3.政府的公共衛生支出

新中國成立以后推行的"預防第一"的衛生戰略，使城鄉居民健康大為改善，被世界銀行贊譽為"成功的衛生革命".然而隨著改革的深入進行，舊有的醫療衛生供給的基本體系被廢棄，城市經濟改革削弱了國有企業社會福利提供者的角色；農村地方政府籌資困難，無力提供醫療服務，加深了不平等程度。2000年世界衛生組織對191個成員國醫療衛生公平性的評價中，中國排在到數第4位。

資料表明，中國的健康不平等主要存在于城鄉之間。由于政府醫療衛生支出向城市傾斜，城市居民所享有的醫療衛生設施遠遠多于農民，導致城鄉間的巨大差距。同時資料也顯示醫療不平等具有地域性，富裕省份的平均健康結果較好。

諾貝爾經濟學獎獲得者Arrow說過，衛生服務不同于一般的商品市場，政府的參與程度很高。政府的醫療衛生投入占GDP的比重，發達國家一般在5－7%，中國只有2%.目前中國將政府醫療衛生支出的融資責任，下放到地方的基層縣鄉兩級政府。由于縣鄉兩級財政60%以上依靠上級政府的撥款，而教育和衛生支出又占兩級財政支出的60%以上，在貧困地區甚至占到70%以上，因而地方基層政府的實際負擔很大一部分落在老百姓的頭上。如前面政府教育投入一樣，將管理級次提高才能實現全國醫療衛生的起碼的公平性。

專欄2地區間政府財力的差距

財政能力是用于測量某一地方政府為其服務提供資金的能力的指標。地區間社會基本服務的差距很大原因在于地區間財政能力存在較大的差距。中國各級政府間存在較高的縱向不平衡，由此帶來了地方政府的財力缺乏，加重了各地的不平等程度。

1.中國財力分配的縱向不平衡

改革以來，政府間財力分配逐步演變為中央需要依賴地方政府征集收入后上解的狀況。1985－1993年間，中央收入比重明顯呈下滑趨勢。1994年實行分稅體制后，中央收入比重有了較大幅度的提高，地方政府開始接受中央財政撥款，普遍存在財政資金凈流入現象（這里將稅收返還作為中央對地方的撥款看待）。

（1）90年代末期地方政府收支缺口的比較分析表明，省級和縣級政府的收支缺口最大，近一半需要通過獲得上級政府的轉移支付彌補（1998年分別是48.9%和47.1%）。地市級政府的收支缺口約為1／4（1998年是25.1%）。收支缺口最小的是鄉鎮政府，只占本級支出的2%左右。但典型調查證實，鄉鎮政府的不少收支活動在預算外進行，因此不能認為鄉鎮政府的收支缺口很小。

（2）在不同地區，同一級次政府的收支差異情況也有很大區別，因為省以下的轉移支付制度是復雜和多樣的。地區之間差異最大的是省級政府。圖1顯示，收支差額和經濟發展水平有較強的相關性。鄉鎮一級雖然表現出更大的差異，同時與經濟水平之間沒有什么相關性。

2.地區間財政分配橫向不平衡

目前地方政府間橫向不平衡十分明顯，財力水平差異懸殊，并且從動態分析看，省際人均財力呈逐年擴大趨勢。

（1）各地方總人口人均財力絕對值高低懸殊，最高（3776.15元，2001年數據）與最低（262.57元）的省份相差超過十倍，反映了地方政府間提供公共服務能力差異過大。人均財力較高的省份主要分布在東部地區。低于全國平均水平的地區有兩類：經濟較發達但人口規模較大的省份和中西部農業省份。

（2）從地區間財力水平差異看，1988－1993年省際間的總人口人均總體差異系數呈遞減態勢，由1988年的0.57降至1993年的0.51；從1994年開始，這一指標又有差異增大的跡象，1994年為0.7，1996年0.74，1998年為0.81，1999年0.83.不僅超出1988年的水平，且呈現不斷拉大的趨勢。

（3）從省內不同地區看，東部地區省內的財力差異程度一般高于中西部地區。省會城市、沿海開放城市、開發區的財力水平普遍較高，計劃單列市與所在省其他地區的財力差距更為懸殊。

（4）人均財政支出指標大致反映了各地實際可支配的預算內財政資源，相對真實地反映了地區間財政能力差異。測算結果表明：分稅制改革后，地區間人均財政支出差距擴大。

1988年各地區人均財政支出相對差異系數為75.7%，1993年下降到67%，1994年上升到81.96%，2001年則擴大到85.95%.總體看來，上述地區間財力水平的差異，除了表明地區間經濟發展水平不盡一致外，也說明現行分稅體制沒有觸動往的地方既得利益，也沒有將調節地區差異作為政策的主要政策目標，特別是規范的轉移支付制度的建立滯后，是導致1994年以來地區差距拉大的重要原因。

專欄3轉移支付制度：結構和分布

1.轉移支付的結構問題

目前轉移支付結構方面的問題，主要是專項撥款比重大（約占轉移支付總額的1／5），均等化轉移支付，特別是通過規范的公式方式分配的轉移支付規模很小，在很大程度上照顧了分稅制改革以前各地方的既得利益，不能有效發揮財力均等化的作用。

（1）稅收返還是1994年實行財政分稅制時確定的中央對地方政府的無條件補助，具有維護地區既得利益的特征，不僅沒有均等化作用，反而使富裕地區更富，貧困地區更窮。且由于其數額巨大，成為導致地區間差距拉大的重要因素。同時造成中央實際可用于調節地區間差距的財力極為有限，并且不能在預算中事先安排。

（2）過渡期轉移支付盡管在規范性和合理性方面有了明顯進展，但相對于規模龐大的、基數法色彩明顯的其他形式轉移支付而言，其作用力度極其微弱，難以發揮應有的調節地區財力差距的作用。

（3）除過渡期轉移支付外，其他轉移支付形式的最明顯缺陷是仍然采用基數法，對各地區的補助數額的確定帶有隨意性，因此沒有地區均衡效果。特別是體制補助（或上解）把80年代財政包干體制不合理的地區利益格局引入了新體制。而決算補助和其他補助對地區間財政均等化沒有太大意義。

（4）專項補助存在較多的問題，突出的是項目龐雜，數額較大。特別是1998年實施積極財政政策以后，增幅更為明顯。一方面范圍界定不明確，專項撥款幾乎涉及所有財政支出領域，包括中央不應承擔的責任，同時應由中央財政承擔的支出又轉嫁給了地方。另一方面撥款的確定不規范，具有很強的主觀隨意性，同時也取決于地方的公關能力，難以避免尋租行為。第三是專項補助缺乏嚴格的事后監督管理制度，一些專項撥款要求地方安排配套資金，加重了地方政府負擔。

2.轉移支付制度缺乏法律基礎

中國目前尚無涉及政府間轉移支付制度的法律，《預算法》也無相關條款，造成對轉移支付問題的重視有限，影響了轉移支付制度的權威性和可操作性。首先應通過立法明確界定中央與地方政府的事權范圍，使各級政府在執行事時有一個明確的事權界限，然后就有關政府間轉移支付制度做出明確規定，使其權威性和可操作性得到法律保證。

3.省對下級政府轉移支付制度相對滯后

中國省對下級政府的轉移支付包括對市、縣、鄉三級。許多省級政府比照中央對地方的做法，相繼出臺了省對下級政府的轉移支付制度，其內容與中央對地方政府轉移支付大體相同。

目前省對下級政府的增量轉移支付根據一些因素按公式分配，因而有利于省內地區間差距的縮小。稅收返還則各省做法不一。大部分地區省市兩級都以縣級單位為對象，實施多級次轉移支付。

省以下過渡期財政轉移支付資金規模有限，且地區間財力分布嚴重失衡，未能從根本上解決縣級財政問題，部分困難地區基層財政收支矛盾仍較突出。

（1）縣級財政得到的轉移支付構成中專項撥款比重大，通過規范方式分配的轉移支付規模小。2000年，縣級接受轉移支付中專項撥款占48%.

（2）體制補助長期不變，個別市縣出現負財力增長的現象，縣鄉財政困難。2000年，全國276個縣人均財力在6000元以下，難以保證工資發放。

（3）分稅制后財政體制層層集中，留歸縣級的固定收入是稅源分散、穩定性差的小稅種，征管難度大，增收潛力小，收入不穩定。同時上級政府的各種法定支出的硬性增長，和中央專款要求地方配套以及預算編制改革滯后等，對部分地區縣級收入也產生了很大影響。