財政監督與財政管理

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為進一步深化財政支出改革，加快建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政體制框架，省公共財政支出領導小組決定，明年要在市級全面推行公共財政支出改革，并明確了改革重點。財政監督作為公共財政改革中的一項重要內容，已被提到議事日程。那么，在構建公共財政體制框架的過程中及財政模式轉化后，財政監督如何定位，怎樣才能更好地履行監督職能、切實服務于公共財政管理和財政性資金運作，已經成為迫切需要研究和解決的問題。本文就此談點粗淺看法與大家共同探討。

一、財政監督與財政管理的關系

財政監督新機制的建立，應當體現財政管理的特色。在當前公共財政體制的改革中，財政監督要緊貼財政中心工作，圍繞財政管理中的重大問題和影響財政收支變動的重要因素，不斷調整監督的方式方法，理清思路，提高認識，正確處理財政監督與財政管理的關系，實施有效監督。

1、財政監督與財政管理密切聯系，相互促進

財政監督是財政管理部門的一項重要職能。財政管理的活動是財政監督的內容和依據。從一定意義上講，財政監督本身就是一種財政管理行為，是保證財政分配、調節職能得以順利實施的重要手段。無論從管理學理論上分析，還是從財政實踐的角度來講，監督都是管理的有機組成部分和重要環節。同時，財政監督的范圍涵蓋了財政管理的范圍，只要存在財政管理，就必須要有財政監督。而且是從事前預警、事中監控到事后檢查的全部過程。這就要求我們必須在管理中開展監督，在監督中加強管理。

2、財政監督與財政管理職責不同，互有區別

財政監督與財政管理的區別主要表現在：財政管理主要是按照財政法規、政策、制度及財政業務流程組織財政收入和安排財政支出的活動；財政監督則是對財政收入的征管質量、財政支出資金使用的合法性、有效性以及財稅法規、政策、制度執行情況實施的監督檢查。財政管理一般是通過日常的業務(比如對財政資金的驗證、征收、分配、撥付等方式)開展工作；而財政監督則主要通過開展經常性的常規檢查與專項檢查、調查等方式達到監督的目的。另外，二者參與工作的人員有所不同。財政監督一般由財政監督專門機構的工作人員組成，有時還需抽調財稅、紀檢、監察等部門的人員配合，共同參與對有較大影響、較為普遍的重大問題，開展監督檢查；財政管理一般是財政業務部門內部工作人員根據工作需要開展的經常性、事物性的活動。

二、公共財政框架下財政監督的定位

1、加強財政監督是推進公共財政體制改革的重要條件

全面推進財政支出管理制度改革，加快建立適應社會主義市場經濟發展需要、有中國特色的公共財政體制框架，是當前財政支出改革的主要任務。改革的內容已經明確：一是按照公共財政的要求，嚴格界定公共財政支出范圍，加大支出結構調整力度。首先保證國家安全和政權建設的需要，保證文、教、科、衛、農等公共事業發展的需要，逐步減少財政對應由市場調節的項目和可以利用社會資金發展的事業的投資，優化支出結構。二是改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。也就是在財政收入方面，取消一切收入過度帳戶，將所有財政性資金全部集中到國庫帳戶；所有財政支出都要通過財政預算安排，并統一由國庫直接支付。三是強化深化財政預算管理改革，實行部門預算。通俗地講，部門預算就是一個部門一本預算。通過制定科學合理、符合實際的定員定額標準，改進和完善預算支出科目體系，細化預算編制。并實行預算內外資金統一管理。

財政監督與公共財政體制改革緊密相連，不可分割。財政管理的改革過程就是財政監督檢查不斷得到加強、財政監督的地位和作用不斷得到提高的過程。比如，強化預算管理、編制部門預算是公共財政體制改革的重要內容，其中為進一步完善綜合財政預算和零基預算的編制，事實上擴大了原有預算的范圍；部門預算的全面推行則深化細化了預算的內涵。基于此，只有加強和深化財政監督，才能保證預算編制的完整性、真實性、準確性；又如，實施國庫集中收付制度，改革財政支付方式，既是對財政資金運作方式的改革，同時也是加強對財政資金收付環節的規范和監督，防止財政資金的截留挪用與損失浪費。可以說，財政監督工作能否得到切實有效的加強，直接影響到各項財政管理制度改革的成效。

2、財政監督必須服從服務于公共財政的要求

財政部門對財政收支活動的管理過程，就本質而言就是一個重要的監督過程。財政監督機構的各項具體監督檢查活動，本身也是對財政收支的管理活動。財政監督的這種屬性，客觀上要求財政監督工作必須徹底改變只重檢查、不重管理，只重收繳、不重堵漏，監督檢查和管理相脫離的片面做法，要善于在財政監督檢查中發現財政管理上存在的問題，完善制度、堵塞漏洞，提高財政管理水平，逐步從監督檢查型轉變為監督管理型。在當前，財務常規檢查和專項檢查是財政監督的重要形式，仍需大力強化。財政監督檢查專門機構要按照財政監督必須服從服務于財政改革、加強財政管理的原則，抓住財政工作中的薄弱環節、社會關注的熱點難點問題，開展專項監督檢查，不斷提高監督檢查的綜合效能。在監督檢查過程中，要特別注意克服“為檢查而檢查”的思想，不做表面文章。要站在切實服務財政管理的角度實施檢查，并將監督檢查與調查研究結合起來，通過檢查、分析，善于發現財政管理中存在的問題和矛盾，為加快和完善公共財政管理體制改革提出有分量的意見和建議，逐步實現將財政監督寓于財政管理的全過程之中。

三、當前財政監督面臨的形勢

(一)、當前財政監督工作中存在的問題及成因

目前，我市的財政監督工作同全國一樣，從監督的范圍、監督的方式方法、監督的效果等方面來看，其深度和廣度都遠遠不夠，財政監督還缺乏權威性、及時性與有效性，與發展社會主義市場經濟和振興財政的要求還相差甚遠。主要表現在：

1、財政監督的覆蓋面窄。從財政監督的本質要求看，其監督范圍至少要包括三個層次：一是財政性資金收支活動的全過程；二是執行財政財務制度的所有單位和個人；三是結合經濟運行情況對財政運行質量進行檢查和分析。由于在財稅物價大檢查取消以后，地方財政監督的范圍沒有得到及時的明確，造成監督的范圍、職責模糊不清，實際監督面狹窄；監督的方式方法，仍以直接的事后檢查為主，針對既定的財務會計結果進行查處，沒有對事前、事中的行為進行監控；而對新的經濟行為、交易方式，如企業改制、資產重組以及政府采購、轉移支付等的監督約束很少。在監督對象上也缺乏針對性。因而，大大降低了監督檢查的效率和效果。

2、財政監督方式不規范。長期以來，由于受到財政監督職責權限等因素的影響，財政監督工作主要是對財經領域的某些突出問題采取綜合或專項治理的方式進行。從方式方法上看，表現為突擊性、專項性檢查多，日常監督少；從時間上看，表現為集中性和非連續性的事后監督檢查多，事前、事中監督少；從監督內容看，表現為對財政收入檢查較多，對財政支出監督少；對某個單一事項或某個環節檢查多，對全方位監控及資金使用的跟蹤問效少。由于上述諸多因素的影響，致使很多財經違紀違規問題都在既成事實后才被發現，從而造成財政、稅務等經濟領域的違法現象屢查屢犯，并呈逐年上升趨勢。目前，雖然強調根據新的形勢來調整財政監督方式，做到“四個結合”，即事前、事中與事后監督檢查相結合，財政監督與財政具體業務管理相結合，日常監督與專項檢查、抽查相結合，處理事與處理人相結合。但以事前、事中監督檢查為主要內容的監督檢查機制尚未建立起來，這種多樣化全方位的財政監督方式，暫時還難以在實際工作中得以有效運用。

3、財政監督體系不健全，財政監督與其他社會監督的關系尚未完全理順。一是財政監督專門機構設置不規范，級別、名稱不統一，部分縣、區至今還沒有成立專門的財政監督機構。二是經濟監督的職能分工與監督范圍界定不明確。我國的經濟監督體系主要是由財政監督、審計監督、稅務稽查、銀行監督以及其他社會監督等構成的。這些監督部門都是根據部門屬性確定各自的監督職責，基本上都是以預算收支、財務收支、資金周轉以及其他經濟運行質量作為監督對象。雖然在日常工作中各自監督的側重點不同，但由于沒有從法律上嚴格規定各自的工作邊界，因而實際工作中很難避免相互扯皮甚至出現多頭檢查、相互“打架”的現象。

(二)、解決問題的對策、建議

隨著財政監督工作環境、對象、內容、方式等方面的不斷變化，要求財政監督工作要以加強和完善財政管理為中心，建立健全涵蓋全部財政收支、體現財政管理特色、具有對財政運行進行監測、預警、分析、保障、規范功能的財政監督新機制。我們要認清形勢，克服困難，扎實工作，針對每一個問題都要盡量研究出相應的對策。

1、建立規范、有效的財政監督方式。財政監督方式要徹底得到轉變，具體體現出上文提到的“四個結合”。我們應根據監督檢查中發現的新問題、新情況，進行認真地分析和歸納，在有針對性地提出改進財政管理的措施和方法的同時，深入細致地探究和概括財政監督的最佳方式。

2、健全財政監督保障體系。我國的宏觀經濟監督體系是一個全方位、寬領域、多環節、多層次的監督網絡體系，主要由財政、稅務、審計及其他社會中介機構幾大系統構成。這幾個方面對于財政監督的側重點不同，既有分工，又有交叉。財政監督是其他任何監督都無法替代的。審計、稅務、社會中介監督是對被檢查單位的外部監督，且主要是事后監督，而財政監督既有外部監督，又有自身內部監督，且內部監督是在財政管理過程中形成的同步監督。因此，要加強財政監督隊伍建設和財政法制建設，健全財政監督保障體系，以維護和促進市場經濟秩序的正常運行與穩步發展。

3、進一步理順財政部門內部各業務科室之間的監督職責。財政監督是賦予整個財政部門的職責，已是共識。于是在履行監督職責時，各業務科室依據自己的工作需要，隨時隨地就能派員進行檢查。導致政出多門、多頭監督，既加重了被檢查單位的負擔，又影響監督效果的提高。我們知道，在財政機關內部畢竟還存在職責分工的問題。自從財政監督專門機構設立之日起，其職責定位，就超脫于具體的財政分配和調節事項以外，主要是通過監督促進管理，強化管理，監督財政運行全過程的合法、合規性。財政部門內部其他業務科室，則主要從事財政運行中的日常管理等具體事物，如果說有監督的成分，也只是管理中履行自己職責的一種日常監管。理順了監督職責，財政內部各業務部門就能夠在負責做好本部門日常工作的同時，主動提供有關監督方面的信息，加強各部門之間的工作協調，以形成強大的財政監督合力，全面提高財政管理效率。

總之，財政監督工作既是一個老問題，又是一個新話題。作為財政的一項重要職能，作為財政管理的重要手段，財政監督隨著社會主義公共財政體制改革的不斷推進，有了更為豐富的內容和更重要的地位。我們要抓住機遇，扎實工作，通過堅持不懈的努力，把財政監督深深根植于財政管理的過程當中，通過強有力的財政監督，預防和制止財經領域違法行為的發生，使財政監督真正成為財政工作的“免疫機制”，更好地為經濟建設和社會發展服務。