世貿組織和支農

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一、討論現實問題要防止意識形態化

前不久，我們針對中國加入WTO以后的三農問題開了會，研討一旦加入WTO，我們的農民問題會怎么樣，農村和農業經濟怎么應對。那個會是請國家各部門搞政策研究的人參加，幾乎未請院校搞規范研究的人參加。因為純粹搞理論的研究人員容易把現實問題的討論意識形態化。

從99年4月份中美加入WTO談判以來，理論界關于WTO的討論似乎很難深入下去，人們想當然的將WTO和改革開放劃了等號，由于中國改革開放已經被二十年發展過程證明為高度正確。因此，在這種具有“政治正確”的話語之下，誰要是提出不同意見，誰似乎就有反對改革開放的嫌疑。所以關于WTO問題討論很難深入下去，學術界談了兩年，似乎都在談利呀弊呀，利大于弊還是弊大于利。其實，發展中國家的農民、農村、農業在國際化大背景下，普遍受到沖擊、挑戰，農村經濟凋敝，小農破產、大量流離失所，是形成城市貧民窟的主要來源，已經被近十多年的國際經驗所充分證明。人們之所以不愿意說，是受制約于這種話語：加入WTO是改革開放，認為利大于弊，機遇大于挑戰，就是贊成改革開放；如果認為加入WTO弊大于利，挑戰大于機遇，可能就有政治上不正確的嫌疑。

有鑒于此，希望今天討論財政支農這么具體的話題，能夠避免這個不良傾向，不要把本來復雜的現實問題意識形態化，意識形態化實際就是簡單化，簡單化地討論社會主義、到底姓資姓社，或者改革還是不改革，這些一旦意識形態化以后，討論就很難深入。所以在我發表意見以前，要強調我們討論的問題是個現實問題，跟意識形態沒有關系，跟政治問題沒有關系，也跟院校的教授們的理論沒有關系，我們關注的就是現實問題。

二、什么叫財政支農？

一般而言，財政投資主要是公共品領域，那么財政投資公共品能否對應投入農業，就要看農業本身是否具有公共品的性質，這個道理是清楚的。

對我國而言，農業是否具有公共品性質呢？按一般農業經濟科學而言，農業是一個產業，農業生產的當然不是公共物品。但事實上，中國是個農村人口占70％，小農經濟遍地，并且長期以來一直是在以農業為工業、以鄉村為城市積聚資本的積累過程中。因此，客觀地說，我們應該看到農業本身在相當大程度上具有公共品的性質，為什么呢？

第一，農業與生態、環境的保護高度相關，特別是郊區農業具有明顯的生態和環境作用。這與國外沒有差別。

第二，農村社會基本的資源就是土地，土地并不僅僅是一般經濟學意義上的生產資料，而更主要的是農民生存保障的基礎，特別地在發展中國家，城鄉二元結構社會這樣基本體制條件下，多數發展中國家政府不向農村人口提供社會保障，天然的就把農村、農民的社會保障寄托在土地上，中國出現的按人口平均分配土地，并且新中國三代領導人都強調這種分配是不變的。比如時強調不變（當然后來變了），大包干說十五年不變，現在說30年不變。不管怎么改變提法，新中國50年歷史上三次土地分配都是按人為分配依據的，當年曾經設想過以鄉為單位分配土地，實行大拉平，但是實際上也做不到，因為哪個村也不愿意別人占有自己的土地，所以基本上是按社區內部人口分配土地，這樣土地事實上以社區為邊界、天然就具有對社區成員農民的生存保障，因此就具有了社會職能。又由于任何政府，無論是中國政府或西方發達國家政府，都不可能與這樣9億農民人口（實際8億8千萬）交易，不可能對這么龐大的人口提供基本的社會保障。因此，中國的農村土地承載農民的社會保障功能的制度將是長期的普遍現象。我們測算到2030年至少不會變化。因此從2001年算起，至少在今后相當長的時間內，土地承擔農民社會保障這個基本功能，不會發生根本變化，政府不可能承擔8億多人口的基本生活保障，這也是不可逆的制度條件，因此不能簡單地把土地定義為生產資料，而要把土地首先定義為社會保障資料。

由于農業最基本的資源——土地不能被認為是純粹的一個產業里的生產資料，這與國外的差別是本質性的。因此土地、農業中的主要資源天然具有保障功能，具有社會職能；農業便因此具有了公共品的性質。

三、關于農村的社會開支

在所有發達國家，社會開支毫無例外，都是由政府財政保障的。但是在發展中國家都是政府財政不能管、或者管不起的。于是農村社會事業開支，也要寄托于農村經濟自身進行的收益分配調節。也就是說，在農村社區組織中，客觀上也發生了類似于財政的功能，即二次分配，因此村社經濟，曾有人專門研究縣級政府與縣級財政以下的非正規財政、即村社財政，研究鄉村組織有無二次分配功能。比如說修橋補路，鰥寡孤獨、照顧生老病死的事，幾千年來都是由社區承擔的。雖然現代制度下的政府以財政二次分配來承擔修橋補路，鰥寡孤獨這些公共職能，但這不過是近幾十年才有的事，也就是現代中國才有的。而長期看，哪怕二十世紀歷史看，實際上財政上所能承擔的農村的社會功能也是極其有限的，農村社會開支由財政負擔幾乎是天方夜譚。而村社本身就具有二次分配的公共職能。村社經濟和村社社會本身結合為一體，其經濟的穩定發展具有一定意義的公共品性質。所以三農問題本身就具有中國特色，絕對不可以簡單地歸類于微觀的農業經濟領域，或是簡單的農業微觀產業的領域。因此，與財政投資有關系的是三農。

所以，要想說清財政支農，首先要把概念搞清，財政支農不是指農業，而是指三農。

四、以往財政支農的演變過程

現在，再看國家財政支農到底是什么狀況？自從80年代中期，全國范圍推進了以家庭聯產承包責任制為主的這樣一種農村基本制度后，國家財政基本上不再承擔對農民、農村、農業的支撐，所謂歷年財政用于農業的開支或支農資金，實際上主要是部門開支，農業各部門如水、電、供銷、糧食、農業技術等相關部門，其實是部門在財政的盤子里分配的所謂支農資金。

由于86年前后鄉鎮企業異軍突起，人們很難在原來的經濟框架內找到它的地位，因此給它賦予特殊職能，鄉鎮企業應該承擔以工支農，以工建農，以工補農。這些國家不再承擔的農村基礎設施建設，交給鄉鎮企業了；國家不再承擔農村基層村以下行政性開支，也交給鄉鎮企業了；國家也不再承擔農村的社會保障開支，還是交給鄉鎮企業了。因此鄉鎮企業去補，去建，去支，國家允許稅前列支1％，所有支農、建農、補農資金是可以稅前列支的；還允許稅前還貸。也就是說，當國家給鄉鎮企業賦予這些公共職能時，政策上是可以稅前支付這種開支，保證企業替代國家財政職能可以得到一定的稅收優惠。

但是，1994年分稅制改革時為了實行公平競爭原則而把這些優惠取消了。從那以后，全國范圍內鄉鎮企業開始大規模私有化，包括北京地區在內。原來，各地長期以來一直以為北京是以集體經濟為主。

假說政府放棄了農村、農民、農業這些公共品開支的責任，已經把它交給鄉鎮企業了，而到90年代中期有些部門照搬西方制度，強調所有的企業應該是一條起跑線，稅收拉平。這本來可以是好政策，如果稅收拉平了，就應該請國家重新承擔9億農民的社會保障，把原來讓鄉鎮企業替代職能，讓政府財政再承擔起來。可實際上相應的安排沒有作。于是乎，一方面沒有任何稅收優惠，另一方面金融系統商業化改革以后不再給中小企業提供貸款，尤其不再給鄉村以下的小型鄉鎮企業提供貸款，從90年代中期開始，鄉鎮企業得到的貸款算起來下降到不到原來的1／3?？梢?，鄉鎮企業的支農職能喪失了，三農問題才越來越嚴重。

比如說現在今年的自然災害，已經導致了有的地區的人民棄耕撂荒，甚至個別的流離失所。我們應該怎么看待這個現象？不要忘記，中國農業做為國民經濟的基礎，它的地位是相當薄弱的。過去，50年代到70年代，盡管大量從農業提取積累，但國家用于農業的投入，從財政算大帳看是逐年增加的，由于大江大河的治理，國家財政支農投資增加，農民的無償勞動增加，導致我國糧食生產和供給有了根本變化，從南糧北調改成北糧南運，北方的基礎設施得到了大面積的改善，整個農業生產能力得到穩定的提高。中國從此不再是因災就減產，因為北方水利設施改善了，灌溉面積增加了，再大的災荒都不怕了，還造成從南糧北調改成北糧南運。從七十年代后期以來，再沒有因為自然災害導致過全國性的糧食供給不足。而80年代大包干后連續20年，用于農業基礎設施的投資基本上表現為部門投資，部門投資又被大量挪用于樓堂館所建設，這些問題有的已是審計部門查處過了。

最近我剛從西部各地調查回來。人們到貴陽、重慶，到所有西部省份的省會，城市的繁華絕對不亞于北京，高樓林立，大量未完工房地產項目正在上馬，這些都是西部開發資金，財政發國債投資仍然先上城市建設項目，基本上還是在重演著過去的故事。

因此，應該說近二十年財政支農這四個字可以得到幾個印象：第一，實際上是部門在分配財政資金，在養人，而沒有真正用于支農；有些投入可能轉化為鄉村債務和農民負擔。第二，財政稅收政策的改

，實際上使鄉鎮企業放棄了對原來就有公共品性質的“三農”的基本保障的職能。因為大多數中西部地方財政不可能保證農村社會開支，才導致了那里的農村出現一系列問題，才使得三農問題越演越烈。

五、WTO條件下財政支農的問題

上述討論中，第一個是澄清概念，第二個是指明問題在哪？進一步要討論的是，既然最近二十年的問題是清楚的，那么在WTO條件下，中國財政支農如何搞？

其一，我們不可能象發達國家那樣搞財政支農。如美國這個最典型的發達國家，政府以財政保護農業，我們根本學不了，因為美國農業人口僅僅2％。東亞工業化國家中，日本的經驗我們學不了，日本農業人口8％；再如我國的臺灣省農村人口10％，其中從事農業生產的勞動力僅40萬，法定農業投資折合人民幣大約每年300億，這樣的支農政策我們也照搬不了。我們中國農村人口9億，因此很難完全按發達國家、地區的模式來搞我國的農業保護。

其二，中國缺乏操作綠箱政策的基礎條件。當人們談綠箱政策時，應該研究操作綠箱政策的基礎條件。我們農村沒有發達國家那種基本生產單位作為綠箱政策的承接載體。因為，我們強調家庭聯產承包責任制一定三十年不變是對的，可大多數地方意識形態化地片面理解這個政策，認為只要維持小農經濟分散經營就可以長治久安，不再強調深化農村改革的重要性。這可能是他們不太了解大包干以來農村政策的演變過程。對此，請注意以下關于農村改革的政策沿革：

在20年前中央強調十五年不變的時候，曾經提出放開城市農產品市場，讓農民進城，當時的政策意圖就是要打破城市二元關系。這要靠先放開城里的農產品市場，因此，當年有了“倒蛋”大軍，有了“百萬雄雞下江南”等被炒作過的事件。但因為城市的農產品供給是和流通部門從財政拿補貼高度相關的（比如，當時（80年代）北京大白菜一項補貼3800萬）。如果允許農民放開鮮活農產品進城，意味著財政補貼就白瞎了。因為，假如鮮活的豬肉可以進城，誰愿意吃凍豬肉呢？如果沒有人要國有流通部門的凍豬肉，財政就得增加庫存和虧損的補貼、銀行給的貸款也收不回來。

于是，1985年中央農村政策研究室提出第二步農村改革，試圖以城市鮮活農產品市場為突破口，打破城鄉二元關系，就遇到了極大障礙。1986年我到沈陽調查，那里只開放了二十幾天的農產品市場，沈陽市財政就受不了，因為商業、供銷，這些國營流通部門一概向上告急，在城市經濟體制沒有跟上農村改革的制約下，正常的經濟流程被打亂了，財政作為政府經濟的核心部門客觀上也承受不起增加的虧損，所以只放開了20多天。

接著，1986年國家體改委提出：農村第二步改革要從以完善社會化服務體系入手。但問題是誰拿錢建社會化服務體系？面對千家萬戶、分散的小農經濟，國家這些支農部門怎么服務？依靠現有的農機站、種子站、供銷社、糧站、信用社、電管所、車管所等社會化服務體系，可以呀，拿錢來?？僧敃r國家沒錢。1986年正好是通貨膨脹、物價上漲，財政赤字增加，財政拿不出錢來。

有鑒于此，農村第二步改革以市場為突破口，沒有突得過；以社會化服務體系為突破口，財政沒錢。從那開始，事實上農村第二步改革就停了，沒能夠再走下去。以后，雖然還有提法，例如，1993年我們在農村試驗區提出以稅費改革為突破口，1995年提出以城鎮化為突破口等，但由于都涉及整個體制的制約，都沒有取得突破性進展。

15年過去，對我們很短暫，但對農村來說，累積矛盾到現在，問題就復雜化了。比如貧困問題，上個世紀末完成了“八七”扶貧攻堅計劃，但據有關研究又新增了1億貧困人口，尤其是95年以后，據國家公布的統計數據，1995年農村人均現金收入在零值以下的只有1％，到2000年農民人均現金純收入在零值或者負值的占46％。

15年前農村第二步改革沒有財政支持走不下去，破解不了財政全額補貼城市開支這樣的難題，到最后，財政自己也走不下去了。90年代中期開始，不僅是農村不保，城市也不保了，不僅是一般生活消費不保，連基本的社會保障不是也保不了嗎？在這種城鄉二元結構不能打破的情況下，在農業人口仍然占絕對比重的情況下，要求財政支農，或者給生產補貼，都是不可能的。當年第二步改革沒有走下去，是有財政的緣故，現在財政連城市都保不了，再讓它支農？還是現實一點談問題，千萬不要把現實問題意識形態化。

在加入WTO以后的約束條件下，我們按發達國家財政支農的路子走不了，但這還只是問題的一個方面。一般的宏觀調控政策不可能解決三農問題，即使財政有錢，農村微觀主體十幾年累積的矛盾，到現在不是所謂接近爆發的臨界點，而是在很多地方已經爆發了。再繼續我們的小農經濟分散經營可能也走不下去了；在WTO條件下，分散的小農經濟不可能成為綠箱政策的載體。至少現在，人們承認實在找不到辦法來解決。

比如我們已經認識到鄉村替代國家承擔公共品的責任，最近人們重視鄉村負債問題，其實就是這種替代的結果。6月去貴州調查，隨便走訪一個中上等水平的鎮，鎮級政府負債500多萬元，預計明年負債會增加到600多萬元。為什么？因為現在“十五小”還未關完，一旦這一兩年內“十五小”都關完了，鄉村負債還得大幅度增加。因為當年“十五小”有利可圖，都是鄉鎮政府投資利用當地資源上了一批小企業，如小煤窯、小水泥、小采石場、小冶金?，F在“十五小”要全關閉，原來的投資基本上拿不回來，就會轉成鄉村債務。

從農村基層情況看，以前的鄉鎮企業投資虧損已經轉成鄉村債務了，以前的農民合作基金會被關閉也已經轉成債務了，以前有些加強農村工作的政策，如雙基教育、普九達標，這些任務在沒有錢的地方大部分是債務。其實，所有上級下達的任務，包括紀念建黨、建國、建市多少周年，在農村基層搞活動誰給錢？只有負債?；鶎痈刹空f，債多了不愁，虱子多了不咬，后任不理前任帳。結果債務越累計越多。

多少下幾次鄉，孬好了解些基層情況就會明白，歷年的財政支農資金實際上很大程度上被相關部門分配以后，到基層轉化為要求一比一配套，轉化為基層負債，最后轉化為農民負擔。比如說修水庫，典型的例子是最近調查的一個水利設施建設，水庫未弄好，漏水，成了廢庫，債務卻不能瞎了，只能往各村攤。增強農村基礎設施，按目前財政投資渠道和投資方式，還能支農嗎？支哪個農？且不說財政分盤子這樣的做法支不了農，最后有些只能轉化成債務負擔，轉化為農民負擔。即使有充分的善良愿望，大家都特別廉政，沒有誰為自己爭一分錢的利益，當你真從財政拿一筆錢時，是支張三呢？還是李四？還是王二麻子？面對2億4千萬農戶，支誰，不支誰？大部分財政資金，包括扶貧資金，根據過去監測調查，結果支的是鄉村干部或者干部親屬，一般的有各種名義，這是黨的活動積極分子，那是團員青年帶頭人，其實是他的老伴和閨女，支他們了，他們再雇兩工，然后就致富了，然后就脫貧了，然后就各級干部帶你去看，咱貧困家庭鍋里有肉了，都挺好的。

這里有個交易費用的經濟學道理，現在講財政支農時，注意沒注意農村已經分戶經營了，集體經濟已基本上解體了，北京郊區維持了多少年，最后也沒維持住，差不多也就那樣了。一旦分戶經營成為一種制度現實時，你會發現任何自上而下的與農民的交易無法進行，因為交易對象太多，導致交易成本過高，目前一盤散沙，支農支誰？憑什么要支他們？有人能審查這人嗎？該支王二麻子，說他最好，可是不給張三，有沒有道理？財政怎么考核？按照現行制度，只好分盤子，維持原狀。因此，目前的財政體制——分盤子體制，基本上和原來計劃體制一樣，也就是說，農村第二步改革未推進得了，當

年面對這樣龐大的城市補貼體系，無法推進，這個體系延續到今天，15年過去了，政府財政面對分散小農經濟怎么支農？結果，小農經濟的分散經營反而成了財政支農最大的體制障礙。

六、怎樣真正做到財政支農

一般而言，要真正做到財政支農，有招沒招呢？在概念、判斷、分析后，應該說還是有招。其實北京市在過去無論如何在這些方面有相當多的成功的經驗，以我這些年對北京有限的了解，北京市過去在維持社區經濟，在形成農村可作投資載體的單位上本來是有經驗的。

我們以近鄰日本、韓國和我國臺灣省為例，很多人都去看過，我也去考查過，政府財政支農資金并不分配到各戶，即使他們農戶少，農村人口少，那也是做不到的。臺灣只有40萬農民，與我國8億多農民不能比，但臺灣40萬農民也不是說每個人都得到財政支持。政府只是確定每年支農資金是多少？法定的這塊支農資金不能挪作它用，現在臺灣每年幾百億臺幣的支農資金在臺灣島小小范圍內實在是已經支無可支了。但它有些經驗可取，具體如下：

第一，政府財政支農資金可以用于建立農村合作金融業務的保險機制。農民的合作金融建在鄉鎮一級農協，不僅可以吸收農民的存款，而且可以吸收整個社區范圍內的居民存款；對外可以公平競爭，和所有銀行的營業所一樣，但是沒有稅，就象我們這里原來合作基金會不承擔八種稅費一樣，就是為了讓合作金融產生利潤，但是利益的60％定向返還給社區范圍內的所有農民。返還的方式可通過綠色證書培訓、通過社會事業支出，整修道路、辦敬老院、辦廣播、辦各種公益活動，把60％的收益定向返還到社區，這就替代政府財政解決了農村社會開支?？赡馨l生的金融風險通過建立中央農林金庫給予保障，這是第一種。

第二，用于市場建設。這個市場建設，當然不是哪個大戶，不是哪個私營企業家，而是仍然由農民合作組織搞。政府只對農民合作免稅地放開所有的和農業相關的經營，無論是生產資料供給，還是農產品銷售，無論是聯購分銷、分購聯銷，無論你是什么方式？無論是批發、還是專業市場，這些市場允許農民合作組織免稅進入，同時政府投資定向用在農民合作組織的市場建設上，以保證農民以最低的經營成本來占領最大的市場份額。如果不這樣做，這些東亞社會都是小農經濟，必然因為成本高而導致農產品沒有競爭力，日本農民能干得過美國嗎？韓國能干得過美國嗎？都絕對干不過。但他們的農民協會辦的超市顧客盈門，人們寧可買他們提供的高價食品。為什么呢？就因為他們經過多年的宣傳，已經使國民形成一種共識，這是我們農民生產的東西，我們要支撐自己的東西。因此盡管有時候日本的大米比美國加利福利亞大米要高20多倍，臺灣、韓國大米都比美國加利福利亞大米要高多少倍，為什么仍然有國內市場？背后有政府以財政支農資金撐著他們。農民辦市場免稅，而且可以憑獲得的收益補充你的虧損，如果純粹講市場經濟，小農經濟條件下的國家、地區就不能保得住國民經濟的基礎產業。我認為這第二個重要的財政投資領域實際上是定向投入合作社進入的涉農經濟，特別是購銷、批發、專業市場。讓農戶聯合起來，成立合作社，財政支農資金只對這些農戶聯合的合作社，不對個人。

第三，對生產性的經濟實體投資。這些生產單位都不是單戶，如蔬菜生產合作社或蔬菜生產企業，如果找不到合作生產單位時，可以投入給那些股份制生產單位。但政府的投入政策是有區別的，如果投入的生產企業不是服務于社區的，不帶有公共性質，政府投入就是入股，要拿利息。如果投入的生產企業是合作性質的，或者基本具有合作性質，政府投入只計股，不得計利息。政府即使占有50％以上的股也不能收取利息，因為是財政投入，作股只是保證投票權，保證企業不變成私有，因為一旦是私人的企業，除了納稅，它跟財政就沒有關系了。只有企業的生產經營活動帶有公共性質時，財政才應該投資支持。

綜上所述，在WTO條件下政府財政支農一定要有載體。這個載體一是為農村社會提供基本支持，如農民合作金融，其保險體系要通過財政資金來建立。二是涉農的經營領域，特別是市場建設。三是直接生產，包括兩種投資方式：一種是計股計息，一種是計股不計息，取決于對方的性質，合作性質，計股不計息，私人性質、股份制性質的，計股計息。