財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政制度變遷

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[摘要]財(cái)政制度有廣義、狹義之分，廣義的財(cái)政制度是指財(cái)政分配關(guān)系、財(cái)政分配原則及財(cái)政管理程序的總合，而狹義的財(cái)政制度是指財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)政管理制度的各項(xiàng)規(guī)則。分析財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政制度運(yùn)行時(shí)所運(yùn)用的是狹義的財(cái)政制度概念。財(cái)政制度由統(tǒng)收統(tǒng)支制到分稅制的轉(zhuǎn)變，由完全的預(yù)算管理，到預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外制度并列，再到建立綜合財(cái)政管理制度，都是財(cái)政制度發(fā)生階段性轉(zhuǎn)變，即財(cái)政制度變遷的具體表現(xiàn)形式。財(cái)政監(jiān)督的直接效用之一，就是通過規(guī)范財(cái)政程序，約束財(cái)政人員行為及分析財(cái)政資金效益，降低財(cái)政制度的成本，使其凈收益最大化。我們說財(cái)政監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)新制度的功能，是指一旦財(cái)政監(jiān)督的邊際成本過高，長時(shí)間超過了財(cái)政制度的邊際成本，就說明財(cái)政制度存在嚴(yán)重缺陷，需要向更加合理的制度變遷，比如幾年前當(dāng)預(yù)算外行為沖擊預(yù)算內(nèi)時(shí)，以“三查”為主要措施的財(cái)政監(jiān)督其成本也是巨大的，甚至難以為繼。

一、引論

財(cái)政監(jiān)督存在的重要性和必要性，一般是從財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象考察的。即財(cái)政監(jiān)督首先約束政府人員主要是財(cái)政人員的行為，要求其嚴(yán)格按程序和規(guī)章制度辦事。其次是監(jiān)督財(cái)政資金的支出。使用及其效益。這主要是從財(cái)政監(jiān)督的外在作用方面說明它存在的必要性。但是，在實(shí)際中財(cái)政資金的效益往往是很難估量的，財(cái)政人員只能按程序或按規(guī)定用途分配資金，財(cái)政監(jiān)督依然存在而且日益增強(qiáng)。如果在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政行為非常規(guī)范，財(cái)政資金使用效益是很容易測(cè)量的，財(cái)政監(jiān)督依然會(huì)存在，這是因?yàn)樨?cái)政監(jiān)督存在的根本原因不在別的，而是因?yàn)樗鳛樨?cái)政制度的內(nèi)在機(jī)制，影響著財(cái)政制度運(yùn)行和變遷效應(yīng)。

改革開放二十多年來，我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本變化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和水平也有顯著提高。在不斷變化的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，財(cái)政制度也在演進(jìn)，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)財(cái)政向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政變遷。一方面是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化，財(cái)政制度和制度環(huán)境之間取得這樣長期均衡的內(nèi)在因素之一，就是財(cái)政監(jiān)督起到了無以替代的調(diào)整作用。

因而有必要從財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政制度關(guān)系的方面，去考察財(cái)政監(jiān)督存在的內(nèi)在原因及其作用方式的變化，這樣有益于看清財(cái)政監(jiān)督機(jī)制對(duì)財(cái)政制度運(yùn)行的保障機(jī)制，并進(jìn)而發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督對(duì)財(cái)政制度變遷的客觀作用，及時(shí)促進(jìn)公共財(cái)政制度的建成。

二、財(cái)政監(jiān)督方式變化與財(cái)政制度變遷

財(cái)政制度有廣義、狹義之分，廣義的財(cái)政制度是指財(cái)政分配關(guān)系、財(cái)政分配原則及財(cái)政管理程序的總合，而狹義的財(cái)政制度是指財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)政管理制度的各項(xiàng)規(guī)則。分析財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政制度運(yùn)行時(shí)所運(yùn)用的是狹義的財(cái)政制度概念。財(cái)政制度由統(tǒng)收統(tǒng)支制到分稅制的轉(zhuǎn)變，由完全的預(yù)算管理，到預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外制度并列，再到建立綜合財(cái)政管理制度，都是財(cái)政制度發(fā)生階段性轉(zhuǎn)變，即財(cái)政制度變遷的具體表現(xiàn)形式。

財(cái)政制度變遷是由內(nèi)外兩方面的因素決定的。一方面是制度環(huán)境變化作用的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，決定了財(cái)政作用方式和財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化，這種變化必然導(dǎo)致政府分配格局的變化，從計(jì)劃財(cái)政到公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變就由這個(gè)原因造成的；二是政府經(jīng)濟(jì)角色的變化，政府從微觀經(jīng)濟(jì)的直接組織者轉(zhuǎn)變成宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，每一級(jí)政府成為同級(jí)資源的配置者，需要掌握相應(yīng)的財(cái)力，分稅制就因應(yīng)而生。可以說，政府角色的變化也是經(jīng)濟(jì)體制變化的產(chǎn)物。因此，制度環(huán)境變化對(duì)財(cái)政制度變遷起了決定性作用。

在二者之間，財(cái)政監(jiān)督起著反應(yīng)和調(diào)節(jié)的作用，使二者在更高的水平上達(dá)到均衡。這一點(diǎn)從預(yù)算管理制度變遷上看得最為清楚。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，幾乎一切財(cái)政資金均由預(yù)算內(nèi)安排，支出要嚴(yán)格與宏觀計(jì)劃和企業(yè)計(jì)劃相符合。財(cái)政監(jiān)督職能表現(xiàn)于對(duì)計(jì)劃制定和實(shí)施的約束。改革開放之后，中央放權(quán)于地方政府和國有企業(yè)，預(yù)算外資金范疇形成，并一度與預(yù)算內(nèi)資金并駕齊驅(qū)。由于地方政府和國有企業(yè)支配權(quán)的增大，財(cái)政監(jiān)督主要任務(wù)就是檢查財(cái)政資金的使用方向，測(cè)量財(cái)政資金使用效益，在一定程度上既保證了地方與企業(yè)的自主權(quán)，又保障了財(cái)政制度的運(yùn)行。

但是隨著預(yù)算外制度的拓展和制度外行為的增加，財(cái)政監(jiān)督的壓力增大，不得不采取突擊性措施來補(bǔ)充監(jiān)督力量，比如存在多年的“三查”措施。如果沒有財(cái)政監(jiān)督有力控制作用，財(cái)政制度運(yùn)行會(huì)由于預(yù)算內(nèi)預(yù)算外制度的矛盾而受阻。在公共財(cái)政框架內(nèi)，預(yù)算外制度被納入綜合財(cái)政，以及被全面的預(yù)算制度取代，財(cái)政行為需要日益規(guī)范，財(cái)政過程需要法制化，這樣，財(cái)政監(jiān)督從針對(duì)具體細(xì)節(jié)，轉(zhuǎn)變到健全財(cái)政制度、優(yōu)化政府服務(wù)程序，提高公共財(cái)政的宏觀效益上來，與政府宏觀調(diào)控的角色相符合。

三、財(cái)政監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)功能與財(cái)政制度變遷

財(cái)政制度運(yùn)行要耗費(fèi)人力、物力和財(cái)力，它們的總合構(gòu)成財(cái)政制度的成本，其中包括決策成本、組織成本、監(jiān)督成本以及服從成本。財(cái)政監(jiān)督的直接效用之一，就是通過規(guī)范財(cái)政程序，約束財(cái)政人員行為及分析財(cái)政資金效益，降低財(cái)政制度的成本，使其凈收益最大化。我們說財(cái)政監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)新制度的功能，是指一旦財(cái)政監(jiān)督的邊際成本過高，長時(shí)間超過了財(cái)政制度的邊際成本，就說明財(cái)政制度存在嚴(yán)重缺陷，需要向更加合理的制度變遷，比如幾年前當(dāng)預(yù)算外行為沖擊預(yù)算內(nèi)時(shí)，以“三查”為主要措施的財(cái)政監(jiān)督其成本也是巨大的，甚至難以為繼。這樣才有了后來的綜合財(cái)政制度。一旦當(dāng)某一行為突破了固定財(cái)政監(jiān)督的界限時(shí)，就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，將制度外行為和現(xiàn)象納入穩(wěn)定的財(cái)政監(jiān)督之中。可以說，沒有財(cái)政監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)功能，就沒有財(cái)政制度的合理變遷。

在建立公共財(cái)政制度的過程中，財(cái)政監(jiān)督的這種發(fā)現(xiàn)功能也很明顯，公共財(cái)政與原來計(jì)劃財(cái)政比較起來，收入范疇和支出范圍、結(jié)構(gòu)都有顯著變化。公共財(cái)政范圍更廣了，財(cái)政監(jiān)督范圍也會(huì)擴(kuò)大，但是財(cái)政監(jiān)督成本必須維持在原來的水平，公共財(cái)政制度的凈收益才會(huì)有所提高。這就要求財(cái)政監(jiān)督的方式和重點(diǎn)發(fā)生變化，同時(shí)對(duì)于公共財(cái)政的格局變化又有作用，也就是發(fā)現(xiàn)更合理公共財(cái)政制度的作用。比如由于競(jìng)爭(zhēng)性國有企業(yè)點(diǎn)多面廣數(shù)量大，財(cái)政對(duì)其監(jiān)督的成本也不小，如果財(cái)政監(jiān)督只對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，即會(huì)降低監(jiān)督成本或提高了監(jiān)督效應(yīng)，即財(cái)政監(jiān)督也會(huì)對(duì)財(cái)政支出范圍有約束作用。

四、財(cái)政監(jiān)督的信息功能與財(cái)政制度變遷

除去財(cái)政行為的外部性，財(cái)政行為本身也需要財(cái)政監(jiān)督，這源于財(cái)政組織內(nèi)部可能存在的機(jī)會(huì)主義行為，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的機(jī)會(huì)主義行為就指違背規(guī)則的隨意行為。機(jī)會(huì)主義行為在組織內(nèi)的效應(yīng)是傳遞錯(cuò)誤信息，增加組織內(nèi)部的認(rèn)識(shí)成本和摩擦成本。這也是財(cái)政部門存在內(nèi)部監(jiān)督，其他部門有時(shí)自動(dòng)請(qǐng)求監(jiān)督的主要原因。比如一個(gè)組織由于存在大量的機(jī)會(huì)主義行為，信息變得復(fù)雜，負(fù)責(zé)人收集和整理全部信息以及發(fā)現(xiàn)問題的成本很高，這就需要財(cái)政監(jiān)督介入約束機(jī)會(huì)主義行為，使負(fù)責(zé)者得到全部信息，便于進(jìn)行評(píng)估和決策，因此，財(cái)政監(jiān)督在很大程度上是內(nèi)生性的，是一個(gè)組織存在的必然約束機(jī)制。

由于機(jī)會(huì)主義行為而導(dǎo)致的信息不完全抑制了政府部門的效益，因而精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少層次，使信息盡量完全，就十分必要。政府部門的人員一般是理性經(jīng)濟(jì)人，即在保證政府職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，兼顧個(gè)人利益。當(dāng)機(jī)會(huì)主義行為達(dá)到一定界限時(shí)，影響到每一個(gè)人的根本利益，政府人員自身需要財(cái)政監(jiān)督來維持財(cái)政制度的運(yùn)行。當(dāng)財(cái)政監(jiān)督的外生性與內(nèi)生性同時(shí)作用于對(duì)象時(shí)，就更有利于某一財(cái)政制度運(yùn)行良好，當(dāng)外生性與內(nèi)生性嚴(yán)重失衡時(shí)，即財(cái)政監(jiān)督長期只是外部的強(qiáng)制要求時(shí)，機(jī)會(huì)主義盛行就會(huì)阻礙某一財(cái)政制度的運(yùn)行，或者說財(cái)政制度變遷的時(shí)候到了。

其實(shí)財(cái)政監(jiān)督的信息功能只是監(jiān)督的一個(gè)正外部性，是客觀上為被監(jiān)督者提供了比較真實(shí)全面的信息，為組織制度的改進(jìn)創(chuàng)造條件。組織制度中的機(jī)會(huì)主義的負(fù)外部性——降低信息的真實(shí)可信程度，被財(cái)政監(jiān)督的這一正外部性所壓制。財(cái)政制度變遷途徑就是通過將制度的外部性轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部性，用更新的制度來克服外部性，提高整個(gè)制度運(yùn)行的效用。

五、重視財(cái)政監(jiān)督制度內(nèi)生性的意義

從理論上，財(cái)政監(jiān)督制度的內(nèi)生性，首先說明了政府行為也滿足經(jīng)濟(jì)學(xué)的有限理性假設(shè)。由于政府人員是社會(huì)資源的支配者，他們的價(jià)值就是地位、支配力及個(gè)人收入的綜合，就是追求一種滿足程度，而不是個(gè)人收益的最大化，其次就是監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在潛在利益的一致性，存在著使財(cái)政制度運(yùn)行成本最少的可能性，以及財(cái)政制度變遷成功的可能性。

同時(shí)，在實(shí)踐中，由于存在財(cái)政監(jiān)督內(nèi)生性的一面，財(cái)政監(jiān)督的范圍和方式就被基本限定了。選擇財(cái)政監(jiān)督的方式，就要考慮到監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在潛在利益一致的一方面，主要監(jiān)督財(cái)政程序是否公開公正，財(cái)政規(guī)章制度是否合理與健全，財(cái)政信息是否完全等方面，目標(biāo)是要為被監(jiān)督者提供一個(gè)透明的環(huán)境，使其很容易得到遵守制度的潛在收益，機(jī)會(huì)主義行為定會(huì)在一定程度上得到克服。當(dāng)然財(cái)政監(jiān)督也存在外生性一面，這是由于政府中的個(gè)人偏好不同所致，那么就需要展開財(cái)政監(jiān)督，以檢查和約束個(gè)體行為，兩者結(jié)合起來就是平常我們講的要檢查制度建設(shè)及遵守制度的情況。

隨著公共財(cái)政范圍的日益擴(kuò)大，政府人員所支配的社會(huì)資源也會(huì)增多，在個(gè)人偏好中社會(huì)地位的成分會(huì)增加，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)生性會(huì)有所增強(qiáng)，這樣在設(shè)計(jì)財(cái)政監(jiān)督制度中要更加關(guān)注內(nèi)生性的影響，督促建立更加規(guī)范政府組織和公務(wù)制度，創(chuàng)造適宜政府人員遵守或執(zhí)行的規(guī)則，使財(cái)政監(jiān)督以較小的成本保障財(cái)政制度的運(yùn)行和變遷。