簡述社會保障稅收征管探討

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為社會成員提供社會保障，是現代社會政府的一項重要職能，而充足的社會保障資金是社會保障制度存在、發展和不斷完善的基礎，因此，確立合理的社會保障籌資方式是一國社會保障體系構建中的核心問題。當前，我國社會保障事業的發展雖然已初具規模，但在運營和管理方面還很不完善，其中，因籌資方式而導致的問題尤顯突出。開征社會保障稅，完善社會保障籌資方式，應成為當前我國社會保障制度改革與完善的突破口。

一、開征社會保障稅是完善我國社會保障籌資方式的效率選擇

1．政府是社會保障的當然主體

現代社會生活中，社會救助、社會保險和社會福利三個層次的保障同時并存，為社會成員提供了三層安全網。一般來說，受財力的制約，在不發達國家，政府只能為社會成員提供較低層次的社會保障。但是，不論保障層次高低、范圍寬窄，都只有政府才有能力提供，即提供社會保障應該是一種政府行為。而我國原有的社會保障辦法全盤復制前蘇聯模式，實行與就業高度重合的社會保障制度，也就是某種程度上的以企業為主體的社會保障制度。顯然，企業作為微觀經濟實體；不可能長期承擔社會職能，也不應擔負為本企業職工提供社會保障的責任，況且，由于企業時時要面對激烈的市場競爭所帶來的風險，也往往負不起這一責任。因此，政府是社會保障的當然主體，社會保障是現代政府的內在職能。

2．我國當前亟需巨額的社會保障資金

隨著我國社會主義市場經濟體制改革的繼續深化，以及工業化、城市化、科技現代化、人口老齡化速度的加快，我國面臨巨大的社會保障資金需求。

在公有制企業轉變為獨立的市場經濟主體，國家與企業的分配關系轉變為征納稅關系后，客觀上必然要求社會保障資金。隨著市場經濟體制改革的深化，國有企業改革將產生1500萬人的下崗大軍，加上現有的失業人口，共計3000余萬職工將失去工作崗位；“九五”期間，農村新增勞動力加剩余勞動力為2．14億人，但市場只能消化7700萬人。如何在不引發通貨膨脹的情況下解決失業問題，將成為新世紀對我國經濟的最大挑戰。加快建立社會保障、保險制度、再就業制度，使其成為社會安定的”穩壓器”，在目前的中國顯得尤為迫切與重要。另外，中國即將步入老齡化社會，1997年，我國60歲以上的老年人已達1．2億人，占全國人口總數的10％，而2010年以后，我國將大步跨入人口老齡化的高峰期，退休職工將劇增，現實的老人贍養壓力或“養老”問題，對每個人來說，都已不再是遙遠的話題。而且，計劃生育這一基本國策的真正落實，也在較大程度上取決于全社會老年社會保險制度的建立。

3．社會保障稅是籌措社會保障資金的有效途徑

我國現行社會保障資金的籌集主要采用由各地區、各部門、各行業自行制定具體籌資辦法和比率的方式。其弊端是：由于籌資的方式、制度多以部門、行業規章的形式出現。缺乏應有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏剛性的情況下，拖欠、不繳或少繳統籌金的現象比較普遍。受企業自身利益的影響，社會保障的擴面工作十分艱難。而且，在實際執行中，這種籌資方式造成了不同地區、行業、企業之間的負擔水平懸殊，不僅不利于公平競爭環境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動。正是由于我國現行社會保障資金的籌集方式存在的缺陷，使得我國社會保障資金的來源缺乏應有的保障，其資金管理和收支平衡也存在巨大的困難。而開征社會保障稅將在如下方面顯示較大的優越性。

第一，有利于加強社會保障基金的征收力度。社會保障資金的籌集采用稅收的形式進行，而稅收的強制性和規范性特征將克服資金籌集過程中的種種阻力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現象，為真正意義上的社會保障資金的籌措提供強有力的手段。

第二，有利于對社會保險基金實行收支兩條線預算管理，建立社會保險基金管理的監督機制，保證社會保險基金的安全性。

第三，有助于降低制度運行成本。在我國，開征社會保障稅可以利用現有稅務部門的組織機構、物質資源和人力資源進行征管，充分利用稅務部門在征管經驗、人員素質、機構系統方面的優勢，從而可以大大提高社會保障資金的籌資效率。

第四，有助于減輕企業負擔，促進企業保險向社會保險的轉變。

第五，有助于打破地區、部門、行業間的條塊分割，實現人力資源的合理流動和有效配置。

第六，有助于在中國加入WTO后為各類企業創立公平的競爭環境。

二、國際社會的基本做法及值得借鑒的經驗

自19世紀末德國首創社會保障(險)稅以來，國際社會進行了廣泛的實踐，這種實踐表明，正是社會保障稅自身的優越性，促進了這一稅種在世界范圍內的迅速興起和發展。

1．基本做法

社會保障作為現代社會政府必須承擔的基本職能，其共同性使各國社會保障稅的做法有許多共通之處。

第一，社會保障稅的課稅范圍

社會保障稅的課稅范圍通常是參加本國社會保險，并存在雇傭關系的雇主和雇員在本國支付和取得的工資，薪金及不存在雇傭關系的自營業主的所得，雇主和雇員的納稅義務一般以境內就業為標準，即凡在征稅國境內就業的雇主和雇員，不論國籍和居住地何在，都必須在該國承擔社會保險納稅義務。而對于本國居民為本國居民雇主雇傭但在國外工作取得的工資、薪金，則除個別國家外一般不列入課稅范圍，

第二，社會保障稅的課稅對象

與社會保障稅的課稅范圍相適應，其課稅對象主要是雇主支付的工資薪金額、雇員取得的工薪收入額及自營業主的事業純收益額。在具體實施中，盡管各國社會保障稅的模式不同，課稅對象規定有所差異，但其基本內容是相同的。一是課稅對象不包括納稅人工資薪金以外的其他收入。即不包括由雇主和雇員工資薪金以外的投資所得、資本利得等所得項目，但作為稅基的工資薪金既包括由雇主支付的現金，還包括具有工資薪金性質的實物性及其他等價物的收入。二是應稅工資薪金通常規定最高限額，超過部分不繳納社會保險稅。三是一般不規定個人寬免額和扣除額。因為社會保險稅實行專稅專用原則，籌集的保險基金將全部返還給納稅人。

第三，社會保險稅的稅率

大多數發達國家社會保險稅實行分項比例稅率，針對退休、失業、傷殘、醫療等具體項目需要的社會保險支出量，規定高低不等的差別比例稅率。但也有少數國家，如英國采用多種稅率形式并舉的制度。

第四，社會保險稅的征收方法

由于社會保險稅主要納稅人為雇主和雇員，因而雇員稅款大多實行源泉扣繳法，即由雇員所在公司負責扣繳，雇主應納的稅款由公司直接繳納；而對于自營業主及其社會成員應納的社會保險稅，則實行納稅人自行申報繳納的方法。

從總的情況來看，發達國家的社會保障稅一般都由多個稅種組成，這些稅種各有不同的稅率、稅目和使用方向，不同的稅種針對不同的社會保障項目設立。因此，發達國家的社會保障稅實際上是獨立的一個稅類。和其他稅類相比，其主要特點是該類稅收自成收支體系，雖然劃入財政收支盤子，但專款專用。

2．值得我國借鑒的經驗

國際社會的社會保障實踐已逾百年，為我國社會保障制度的建立與完善提供了許多寶貴的經驗，其中，以下五個方面是特別值得我國借鑒的。

(1)社會保障稅名為稅或費，但不能用一般的費或稅的概念來認識和區分二者的內涵。

從國際經驗來看，各國社會保障籌資手段的名稱不盡相同，比較常見的有社會保障稅、社會保障繳款(社會保障費)、工薪稅三種。盡管名稱不同，但實質上并無根本差別。都具有強制性、基金性等基本特點。而且，無論是社會保障稅，還是社會保障費，其實質均不同于稅或費的原有含義。社會保障費作為一種特殊的繳費，是在政府的法律強制規定下為自身需要進行積累，并帶有一定程度互濟性質的繳款，它不同于公民為直接交換某種政府服務而付出代價的一般財政收入中的規費；社會保障稅的專用性與直接返還性也是一般稅收所不具有的，因而也不同于一般稅收。因此，無論在理論上和實踐上都不應該用一般的費或稅的概念來認識和區分二者的內涵。

(2)嚴格規定社會保障的主要目標與界限是維護福利國家的最佳方式。

就社會保障制度建立的區域而言，歐洲建立社會保障的時間較早。這是工業化和市場化推進較早的綜合結果，因為恰恰是工業化的推進造就了產業工人大軍，而市場化的推進則集中了生產資料的所有權，形成了生產資料所有者和勞動者的對峙。在發展中國家，同樣由于市場經濟體制的建立及向工業化的邁進，致使市場需求與勞動力供給之間的矛盾日益突出，使得失業救濟和退休養老問題擺上議事日程。而這些問題的解決主要只能依靠政府。各國政府，尤其是發展中國家政府，在建立和完善社會保障制度時必須始終堅持足夠的工作收入是福利的根本基礎這一原則。

(3)社會保障的內容因生產力發展水平而異。

從國際社會來看，盡管現代社會生活中，社會救助、社會保險和社會福利三層保障同時并存，但是，由于經濟發展水平及國情的不同，各國社會保障內容與范圍有很大差別。在發達國家，特別是所謂的福利國家，如瑞典、英國等，實行“從搖籃到墳墓”的社會保障辦法，保障對象遍及全民，保障項目貫穿人生的各個方面，如養老保險、健康保險、工傷保險、失業保險、家庭津貼、住房津貼、職業培訓、公益性社會服務等，社會保障項目十分廣泛而全面。相反，受經濟實力的制約，發展中國家提供的社會保障項目相對較少。而且，即使是經濟發達國家，其社會保障內容的深度和廣度也是隨著生產力水平的提高而不斷擴大與調整的。

(4)社會保障是現代社會公民應享有的一種權利。

在社會保障制度的發展史上，以二戰為分水嶺，戰前、戰后的社會保障制度發生了巨大的變化。其中，最主要的變化一是戰后公民權利的范圍大為擴大，享受現代文明福利生活成為新的權利內容。二是從最初針對少數經濟困難的個人實行社會救助，發展到對生、老、病、死、傷殘和失業均有社會保障，又進一步發展到社會全體成員均有權享受國家給付的各種福利待遇。三是戰后開始隨著物價、工資波動而調整年金，以保障勞動者和公民不致因物價上漲而降低生活水準，以保證一切公民都有權分享經濟成長的果實。

(5)多支柱體系，分散風險。

隨著人口老齡化問題的日益嚴重，養老保險的需求將不斷擴大，對此，世界各國養老保險體制改革的經驗是，無論是發展中國家還是發達國家，今后養老保障體制改革的趨向應為三大支柱：一是強制性公營的以稅收為資金來源的支柱。二是強制性私營的完全積累的支柱，用于儲蓄。三是自愿性儲蓄支柱，用于那些有資金也有愿望儲蓄，并想在老年時得到更多保護的人。這三大支柱構成養老保障的多支柱體系，可共同抵御老年人面臨的多種風險，而且，這種多支柱體系共同擔負著防范未來經濟和政治不確定性的總體風險，如政府和市場崩潰、財政來源枯竭，投資策略偏差等。

三、我國開征社會保障稅應注意的幾個問題

我國社會保障制度尚處初創階段，現存的較低的生產力發展水平，與巨大的社會保障需求，將對社會保障資金分配產生極大的壓力。為最大限度地實現我國現有的社會保障資金供給與需求的均衡，我國社會保障稅的開征應注意以下四個方面的問題。

1．明確社會保障功能的定位是保障而不是公平

社會保障一直強調社會公平的原則，一百余年來，稅和稅收規則作為福利國家的工具，被大多數福利國家用來影響收入分配，試圖通過合理的收入再分配政策調節市場經濟發展而導致的貧富懸殊，但實際的情況是，幾乎每一個政策評價都表明再分配的效果不好，即使在福利國家也不例外。對于中國而言，在開征社會保障稅之初，強調并明確社會保障的功能是保障而非公平，是一個真正需要引起我們普遍關注的至關重要的問題。

2．增強社會保障的權利意識

傳統的社會救助，不承認救濟事業是一種社會義務和責任，不承認要求社會救濟是一項公民權利。英國在19世紀上半葉頒布并實施的《濟貧法》，作為現代社會保障制度萌芽階段的標志，首創了認定要求社會救助屬于公民合法權利，社會救助是應盡義務的新準則。中國社會保障工作的起步較晚，樹立社會保障的權利意識，有助于明確一個觀念：即社會保障不是我國經濟體制轉型期的權宜之計，而是現代政府必須長期承擔的義務，是一項積極的福利舉措。也因此必須從長計議。

3．社會保障項目、范圍、標準的確定，必須遵循循序漸進與低水平的原則

各國社會保障制度的發展過程表明，社會保障范圍與程度是與一國經濟發展水平及具體國情密切相關的。總的來說，隨著社會的發展，社會保障的范圍是逐步擴大的，層次是逐步提高的。由于我國尚處于生產力發展水平的較低層次，而人員基數過大，因此，我國應特別注意社會保障項目、范圍、標準的確定必須遵循循序漸進的原則，且低水平保障應成為我國長期堅持的原則。

4．建立社會保障的同時，必須重視傳統的家庭養老

我國社會保障制度的發展方向是，既要滿足市場經濟發展對社會保障的需要，發揮社會保障的功能作用，又要從我國生產力水平落后，脫貧致富的任務還相當嚴重的現實出發，抓住主要矛盾，解決主要問題。就中國目前的情況而言，盡管當前建立失業保險制度最迫切，但從長遠來看，涉及面最廣、影響最大、影響時間最長的項目，將首推養老。由于保險易升不易降，因此，在我國創建包括養老在內的社會保障制度時，不僅應積極借鑒國際社會的經驗教訓，而且尤其應重視中國的現實與傳統。其現實在于：中國人口多、人均國民收入水平較低，但已提前進入老齡化社會。其傳統是指中國的家庭養老。

家庭養老，不僅至今仍是我國的主要養老方式，而且，在今后相當長的時間里都會有生命力。我國老年人已有一億多人，并且以年均3．2％的速度增長著，如此眾多的老齡人口都由國家包下來、養起來，是不現實的。而家庭養老，一直得到我國農村老人的廣泛認同，且農村老人又是我國老年人的主體，這種觀念勢必影響我國未來的養老模式。加之我國的傳統文化十分注重家庭和睦，也很注重孝敬老人，因此，家庭對于我國老年人來說，不僅是日常生活的場所，而且是精神蔚籍的主要源泉，這一點也是社會養老所難以替代的。從城市老人來看，盡管他們有退休金作保障，但仍把家庭當作生活的支柱。這說明，中國家庭養老有深厚的文化基礎，這為我國在經濟發展水平比較低的情況下，逐步創建、完善社會保障制度提供了極為有利的條件。這種現實與傳統使得我國養老社會保障制度的建立，不僅應注意低起點，而且必須繼續鼓勵家庭養老保險方式。

總之，由于社會保障制度一旦建立，即具有很強的剛性，因此，在我國各項社會保障制度的建立中，不僅要借鑒國際社會的先進經驗，而且，必須特別注意結合中國的實際情況，堅持低水平，逐漸實現廣覆蓋，以避免出現福利國家已經出現過而我國自身可以預見的危機。