城建檔案管理策略論文

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摘要：本文對長沙先導(dǎo)區(qū)建設(shè)中城建檔案管理面臨的困難與挑戰(zhàn)進行了分析，從管理體制、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和具體措施等方面提出了一整套策略與建議，對加強先導(dǎo)區(qū)城建檔案管理和新形勢下城建檔案管理的改革與創(chuàng)新具有較強的參考價值。

關(guān)鍵詞：長沙先導(dǎo)區(qū)；城建檔案管理；策略

Abstract:ThisarticlehascarriedontheanalysisofthedifficultiesandthechallengeswhichtheurbanconstructionarchivesmanagementfacestointheconstructionofChangshaForerunnerArea,andproposedtheonewholesetstrategiesandsuggestionstostrengthenChangshaForerunnerArea''''surbanconstructionarchivesmanagementfrommanagementsystem,criterionconstructionanddetailedmeasures,etc.Ithasstrongreferencevaluetotheurbanconstructionarchivesmanagementreformandinnovationinthenewsituations.

KeyWords:ChangshaForerunnerArea;UrbanConstructionArchivesManagement;Strategy

1概述

長沙市大河西先導(dǎo)區(qū)建設(shè)無疑將會對長沙城市建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。根據(jù)已公布的規(guī)劃方案（征求意見稿），先導(dǎo)區(qū)總用地1200km2，“既不是普通的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，也不是傳統(tǒng)的城市新區(qū)”，其總體功能構(gòu)架是“一核、四區(qū)、三帶”，將采取實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化發(fā)展戰(zhàn)略。從規(guī)劃格局和規(guī)劃容量來看，等于說是在大河西重建3個“長沙”。長沙城市3000年來以河?xùn)|為主體的城市格局將徹底改變。目前先導(dǎo)區(qū)建設(shè)工作已緊鑼密鼓地展開，“先行先試”節(jié)奏非常緊張，僅起步區(qū)建設(shè)用地面積就達(dá)72km2。近期將完成先導(dǎo)區(qū)及核心區(qū)概念規(guī)劃，而起步區(qū)城市規(guī)劃已經(jīng)完成、城市設(shè)計正在進行。在長沙面臨的3000年來一大變局的形勢下，這是一個新的愿景與舊的歷史鄭重告別的關(guān)鍵時刻，城建檔案工作的歷史責(zé)任尤為重大。我們不僅要真實、全面、清晰地記錄下歷史，不致使歷史的真實湮沒在發(fā)展的塵埃之中，為城市記憶工程奠定基礎(chǔ)；我們更要為現(xiàn)實的發(fā)展建立準(zhǔn)確、完整的檔案，為將來的發(fā)展服務(wù)。這是我們必須加緊制定長沙先導(dǎo)區(qū)城建檔案管理策略的根本動因。

2困難與挑戰(zhàn)

自2000年以來，長沙市掀起了大規(guī)模城市建設(shè)高潮，經(jīng)過三個“三年大變樣”，取得了輝煌的成就，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。長沙市大河西先導(dǎo)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略就是在此基礎(chǔ)上提出來的，是長沙城市建設(shè)高潮的持續(xù)和提升。經(jīng)過9年持續(xù)大發(fā)展，長沙市城建檔案工作在取得成績的同時，也積累了許多問題和困難，資源和潛力在某種程度得到了消耗，向前沖的動能得到了釋放，城建檔案工作的常規(guī)發(fā)展也面臨了諸多難題，如何應(yīng)對長沙先導(dǎo)區(qū)建設(shè)這個超常規(guī)發(fā)展的需要？主要困難與挑戰(zhàn)有：

2.1庫房空間已經(jīng)飽和

長沙市城建檔案館館舍是上世紀(jì)80年代末設(shè)計建設(shè)的，當(dāng)時是按20年計劃使用時間設(shè)計的，共有建筑面積4148m2。上世紀(jì)80年代，長沙城市建設(shè)還相當(dāng)滯緩，年進館檔案才1000~2000卷，當(dāng)時的庫房承重設(shè)計僅為600kg/m2，庫房中都是放置木質(zhì)檔案柜，庫房檔案承載能力非常有限。到2000年，以木質(zhì)柜存放檔案已基本上趨于飽和。但真正的挑戰(zhàn)是2000年以后，長沙市迎來了城市建設(shè)高潮，城建檔案進館量迅猛增長，至2007年達(dá)到了3萬余卷/年。這8年，共新增加檔案19萬余卷。我們將所有的木質(zhì)柜都改換成了密集架，共建立了11個標(biāo)準(zhǔn)密集架庫房、共有密集架1752節(jié)，館藏檔案已達(dá)27萬余卷。因為承重量超過了設(shè)計荷載（標(biāo)準(zhǔn)密集架庫房承重設(shè)計應(yīng)為1200kg/m2），庫房局部出現(xiàn)了裂痕。既使是這種應(yīng)對性的舉措，庫房空間目前也已經(jīng)飽和，最近幾年也一直在呼吁重建新館。如果先導(dǎo)區(qū)啟動，建設(shè)工程檔案進館量勢必跳躍性增長，檔案如何安全保管？

2.2機構(gòu)人員嚴(yán)重超載

長沙市城建檔案館為副縣（處）級事業(yè)單位，另有“長沙市城建檔案管理處”、“長沙市建設(shè)信息中心”兩塊牌子，實行“三塊牌子、一套人馬”管理體制，其職能為負(fù)責(zé)收集、保管和開發(fā)利用城市規(guī)劃區(qū)范圍城建檔案，對城市行政區(qū)范圍城鄉(xiāng)建設(shè)檔案工作進行指導(dǎo)和管理，對全市建設(shè)信息工作進行規(guī)劃和匯集。單位編制是29個，實有32人；城建檔案業(yè)務(wù)，包括重點工程、市政工程、一般民用與工業(yè)建筑工程和地下管線工程檔案管理，聲像檔案管理，建設(shè)信息收集及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，地下管線動態(tài)管理，城建檔案數(shù)字化等工作都全面開展起來了，是全國近600個城建檔案館中基礎(chǔ)最扎實、業(yè)務(wù)最全面、工作力度最大的一個。與此同時，我們的人員已經(jīng)超編，人員工作量也是嚴(yán)重超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。原來的城市規(guī)劃區(qū)主要指市內(nèi)五區(qū)（開福區(qū)、芙蓉區(qū)、岳麓區(qū)、天心區(qū)、雨花區(qū)）以及高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，現(xiàn)在先導(dǎo)區(qū)列入規(guī)劃區(qū)，按照職能，其城建檔案肯定要納入長沙市城建檔案館統(tǒng)一管理。如何從機構(gòu)、人員、經(jīng)費上為這一新的艱巨任務(wù)提供保障？

2.3體制改革前途未卜

最近幾年，關(guān)于城建檔案管理體制改革的爭論不斷。最近國務(wù)院批準(zhǔn)的關(guān)于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的“三定”方案中，明確將各市城建檔案的管理職能交各市人民政府，可能對城建檔案管理體制改革產(chǎn)生更大的影響。城建檔案工作是繼續(xù)由建設(shè)行政部門管理，還是劃由檔案行政部門管理？從黨的十七大提出來的推行大部門管理體制精神來看，先導(dǎo)區(qū)為了精簡高效，肯定會實行大部門管理體制，發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)等職能肯定會整合。城建檔案管理一方面是行政的管理，另一方面是檔案的實體管理，即檔案的收集、保管和信息開發(fā)利用，行政職能可以整合，但檔案實體管理卻是工作量巨大的日常事務(wù)，整合可能反而會拖累大部制；但行政職能與實體管理脫離，城建檔案，特別是建設(shè)工程檔案收集就會很困難，甚至是失控；這種體制上的問題懸而不決，也會一定程度上消解工作的信心和動力。

2.4超大超快亟待行動

根據(jù)現(xiàn)在長沙市政府披露的信息，先導(dǎo)區(qū)用地達(dá)1200km2，比目前長株潭三市建成區(qū)的總和還要大一倍多，而且2020年（僅12年后）就要成規(guī)模，這的確是一個超大超快、雄心勃勃的計劃！從城建檔案管理的角度出發(fā)，我們必須盡快行動，對建設(shè)現(xiàn)狀信息進行收集，留住城市的記憶。如果等到面目全非了，甚至是徹底消失了，再來“寫回憶錄”那就晚了！

2.5特事特辦呼喚機制

先導(dǎo)區(qū)建設(shè)無疑會是特事特辦的。這個特辦過程中，是否會忽視城建檔案工作的重要性？是否會把建設(shè)工程檔案管理的一系列程序和環(huán)節(jié)都省略？是否會有建設(shè)單位或開發(fā)商以“特事特辦”為訴求，對建設(shè)工程檔案編制、檢查驗收和移交報送等工作敷衍塞責(zé)？在特事特辦的前提下，也必須有明確的城建檔案工作機制。否則，建設(shè)工程檔案就會無法管理，就會遺患無窮！

2.6工程項目日益復(fù)雜

先導(dǎo)區(qū)建設(shè)與原市內(nèi)五區(qū)建設(shè)的最大不同在于，先導(dǎo)區(qū)是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的，其建設(shè)工程項目多是產(chǎn)業(yè)主體建筑及配套設(shè)施。我們原來主要是從事住宅樓、寫字樓等項目的檔案編制和收集工作。現(xiàn)在從建設(shè)工程項目的形態(tài)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、項目群體關(guān)系、建筑用材與工藝等諸多方面都會有很大的不同。而且項目與項目之間，也會有很大的個體差異。此外，工程項目的業(yè)主背景會非常復(fù)雜，特別是許多會有涉外背景，他們對城建檔案管理重要性的認(rèn)知和工作配合度與我們原來的工作對象相比肯定有落差。再就是先導(dǎo)區(qū)建設(shè)工程管理職能機構(gòu)與程序也是全新，不是我們已經(jīng)非常熟悉、相互協(xié)作非常融洽的現(xiàn)有環(huán)境。這對我們加強先導(dǎo)區(qū)城建檔案管理提出了技術(shù)、語言文化、協(xié)調(diào)等多方面的挑戰(zhàn)。

3策略與建議

長沙市是一座有3000多年歷史的文化名城。以公元前201年長沙王吳芮夯土筑城為起點，城建歷史也有2200多年。和世界大多數(shù)城市形成規(guī)律一樣，長沙也是依山而筑，擇水而居。因為西面有岳麓山連綿阻擋，城市主體一直在河?xùn)|地勢相對平緩、水系比較發(fā)達(dá)的地域生長。換句話說，形成長沙今天的城市格局我們花了2000~3000年的時間，但今后20~30年間（按照政府規(guī)劃，甚至是10~20年間！），因為長沙先導(dǎo)區(qū)建設(shè)，長沙將變成“以河西為主體的大城”，真是“3000年河?xùn)|，30年河西”！城市建設(shè)重心的轉(zhuǎn)移勢必導(dǎo)致城建檔案工作重點的轉(zhuǎn)移。我們認(rèn)為，長沙先導(dǎo)區(qū)城建檔案管理策略應(yīng)結(jié)合先導(dǎo)區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展動態(tài)，以迎接挑戰(zhàn)、克服困難為動力，以記錄先導(dǎo)區(qū)發(fā)展前的現(xiàn)狀和先導(dǎo)區(qū)建設(shè)過程為主要任務(wù)，以主動服務(wù)先導(dǎo)區(qū)建設(shè)為宗旨，并結(jié)合先導(dǎo)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新，探索出一整套精簡高效的城建檔案管理思路和舉措。3.1現(xiàn)狀信息的搶救性編織

從先導(dǎo)區(qū)現(xiàn)狀來看，絕大部分區(qū)域是農(nóng)村，有些地方與現(xiàn)有城市主體相距偏遠(yuǎn)，自然地貌保存得比較好。但因為這些地方檔案工作比較薄弱，并沒有對現(xiàn)狀信息建立檔案。在先導(dǎo)區(qū)建設(shè)日新月異的情況下，這種自然的面貌可能會轉(zhuǎn)瞬即逝。特別是在這一個廣大的區(qū)域內(nèi)，有雷鋒鎮(zhèn)、坪塘鎮(zhèn)、含浦鎮(zhèn)等一批極具歷史文化特色的名鎮(zhèn)，可能在城市化過程中，一下子被城區(qū)淹沒，變成新城中的“老區(qū)”。建議由市政府對這一區(qū)域組織航拍，對山丘、河系、濕地、礦區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等進行重點航拍，對先導(dǎo)區(qū)已規(guī)劃道路沿線進行全程航拍；由市文物和古建筑保護部門對這一區(qū)域的歷史建筑和文物古跡進行勘察、編目和評估；由市城建檔案館組織力量對曾國藩墓區(qū)、雷鋒鎮(zhèn)、坪塘鎮(zhèn)、含浦鎮(zhèn)、環(huán)岳麓山等進行集中拍照和錄像；建議將上述資料都集中交由市城建檔案館組織專人進行編織整理，專門保管。

3.2建設(shè)工程檔案管理的提前介入

基于先導(dǎo)區(qū)部分建設(shè)工程已經(jīng)啟動的現(xiàn)實，市城建檔案館在建設(shè)工程信息掌握和業(yè)務(wù)交底方面一定要明確專人，主動介入。如果沒有及時行使告知的義務(wù)，今后建設(shè)單位或業(yè)主在工程檔案編制和報送方面即使做得不到位，也就有了推托之辭。長沙市在上世紀(jì)90年代啟動高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)時，因為當(dāng)時長沙市實行建設(shè)工程檔案保證金制度，而高新區(qū)建設(shè)工程執(zhí)行特殊政策，保證金也不用交，基本沒有編制檔案，到了2000年以后，出現(xiàn)了大量歷史遺留問題：房屋改擴建沒有資料可查，出現(xiàn)安全事故；房屋沒有完整手續(xù)，產(chǎn)權(quán)無法辦理；市政工程沒有維護資料，交由城管部門后維護管理困難；等等。長沙市城建檔案館在2003年以來，投入了大量人力物力，幫助高新區(qū)建立工程檔案機構(gòu)、培訓(xùn)相關(guān)人才，并在工程檔案補測補繪上做了大量工作。事實證明，事后的補救工作要比與建設(shè)工程同步開展檔案編制付出的代價大得多。根據(jù)市委市政府領(lǐng)導(dǎo)的意見，先導(dǎo)區(qū)建設(shè)職能還是有相當(dāng)一部分與市建委對接，包括質(zhì)量監(jiān)督和安全管理，而且城建檔案也直接向市城建檔案館移交，只是市場管理和項目竣工驗收由先導(dǎo)區(qū)自己負(fù)責(zé)。我們一是要主動與先導(dǎo)區(qū)發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)部門銜接，了解建設(shè)工程信息動態(tài)；二是由專人負(fù)責(zé)，對先導(dǎo)區(qū)項目進行個性化服務(wù)，每一個項目都制定工程檔案編制規(guī)范要求，并及時去交底，簽《告知書》（《責(zé)任書》）；三是要與質(zhì)量監(jiān)督站和安全監(jiān)督站聯(lián)手，加強檔案編制檢查；四是對已竣工驗收的項目要及時催繳檔案。

3.3建立新的城建檔案保管基地，加速城建檔案工作人才隊伍建設(shè)

按照先導(dǎo)區(qū)規(guī)劃建設(shè)規(guī)模，當(dāng)先導(dǎo)區(qū)基本建成時，城建檔案生成量當(dāng)是目前長沙市城建檔案館藏量的3倍以上，考慮到市內(nèi)五區(qū)的同步建設(shè)發(fā)展，20~30年內(nèi)，長沙市城建檔案將會積累到150多萬卷，其保管空間將突破30000m2。無論如何，長沙市都必須建設(shè)新的城建檔案館，才能應(yīng)對城建檔案工作發(fā)展的新挑戰(zhàn)。在城建檔案工作量猛增的情況下，我們還必須加速人才隊伍建設(shè)，從編制、人員和經(jīng)費等方面為事業(yè)高速發(fā)展提供保障。特別是先導(dǎo)區(qū)自己要培養(yǎng)形成一支建設(shè)項目檔案編制力量，把項目檔案編制的基礎(chǔ)工作做好、做扎實。如果把先導(dǎo)區(qū)規(guī)劃面積計算進來，長沙市總的城市規(guī)劃面積已經(jīng)超過武漢市現(xiàn)有建成面積了，而武漢市城建檔案館現(xiàn)有人員編制在70人以上。比對分析，今后幾年必須對長沙市城建檔案館進行增編增人，并同步增加事業(yè)經(jīng)費。在新館建設(shè)前，我們應(yīng)大力推進檔案數(shù)字化，精簡項目檔案內(nèi)容，降低紙質(zhì)載體收集比例，充分節(jié)約庫房空間。目前，北京市城建檔案館實行工程檔案縮微永久保管，檔案原件歸還建設(shè)單位或業(yè)主；天津市城建檔案館則實行建設(shè)工程檔案遠(yuǎn)程歸檔，只收集規(guī)范化的工程信息，不收或盡量少收檔案原件；這都是控制庫藏量的有效方法，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

3.4明確城建檔案工作管理體制。

我國城建檔案管理體制的確是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，是中國應(yīng)對城市化高速發(fā)展的一個特色舉措。其問題實質(zhì)是，改革開放以來我國城市建設(shè)速度非常快、城建檔案累積速度也非常快，必須依靠建設(shè)行政職能才有利于檔案收集、保管和利用；如果我們的城市建設(shè)比較平緩了，甚至像西方國家大規(guī)模建設(shè)高潮已成為過去式，城市以管理為主，檔案以利用為主，那么城建檔案管理就不必依附建設(shè)行政職能了。目前這種體制使城建檔案的管理職能由檔案行政部門分割到建設(shè)行政部門，造成了行政與執(zhí)法主體之爭。無論爭論的結(jié)果怎么樣，但城建檔案工作是不能停滯的，不能留下空白和遺憾。既然現(xiàn)在國務(wù)院已將城建檔案管理職能交由各市人民政府，市政府就有權(quán)、有義務(wù)對城建檔案管理體制進行明確。而在目前強勢推動先導(dǎo)區(qū)建設(shè)的背景下，城建檔案工作量將史無前例地增加，工作難度和工作的緊迫性也空前地提高了，依托建設(shè)行政職能加強城建檔案管理無疑更有利于先導(dǎo)區(qū)整體工作開展。

3.5建立與先導(dǎo)區(qū)城建檔案管理的對接機制。

機制對接應(yīng)著重解決三個方面的問題，一是行政管理職能的對接，即通過長沙市建委與先導(dǎo)區(qū)發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)部門的職能對接，把城建檔案管理納入行政許可的一個環(huán)節(jié)因子，在先導(dǎo)區(qū)工程項目管理中應(yīng)該有對城建檔案編制和報送的行政性要求；二是工作流程對接，要在先導(dǎo)區(qū)內(nèi)部建立起城建檔案工作流程，長沙市城建檔案館應(yīng)主動把這個流程接續(xù)到館內(nèi)，保證工程項目檔案移交報送渠道暢通；三是工作實體對接，包括兩方都要落實責(zé)任人，明確雙方的合作關(guān)系、合作形式、權(quán)利與義務(wù)。建議由長沙市城建檔案館草擬相關(guān)文件，經(jīng)過各方研究協(xié)商后，由先導(dǎo)區(qū)和市建委聯(lián)合發(fā)文。

3.6及時出臺先導(dǎo)區(qū)建設(shè)項目檔案管理規(guī)范細(xì)則

先導(dǎo)區(qū)建設(shè)將以產(chǎn)業(yè)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和示范區(qū)建設(shè)等為重點。而產(chǎn)業(yè)建設(shè)包括：文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)等，加上生態(tài)建設(shè)，這些都是我們面臨的新課題；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括了新國際機場、火車西站、城市輕軌、過江隧道、千噸級水運碼頭等，都是投資大、周期長、科技含量高、異常復(fù)雜的建設(shè)項目，城建檔案管理難度非常大。建議一是要加強與市規(guī)劃局和先導(dǎo)區(qū)發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)職能部門的合作，及時準(zhǔn)確掌握相關(guān)建設(shè)項目的宏觀思路和功能規(guī)范要求，便于我們制定對策和工作要求；二是應(yīng)組織對上海浦東新區(qū)城建檔案管理和北京奧運場館項目檔案管理的學(xué)習(xí)考察，積累對超大規(guī)模建設(shè)項目檔案進行管理的經(jīng)驗；三是要及時出臺先導(dǎo)區(qū)建設(shè)項目檔案管理規(guī)范細(xì)則，并廣泛開展宣貫活動。只有工作做在前面，認(rèn)真思考，精心準(zhǔn)備，建立健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，才能保證先導(dǎo)區(qū)建設(shè)項目檔案管理起好步，并沿著正確軌道穩(wěn)步前進。

4結(jié)語

基于長沙市大河西先導(dǎo)區(qū)建設(shè)已經(jīng)全面啟動，并在如火如荼地進行之中，對先導(dǎo)區(qū)城建檔案管理策略進行研究就不再是未雨綢繆了。長沙市委市政府對現(xiàn)有行政職能與先導(dǎo)區(qū)管理相銜接已經(jīng)明確了原則性意見，并進行了多次協(xié)調(diào)，而市建委也已就職能對接進行了兩次專題研究。城建檔案管理是不能留下空白的，必須與先導(dǎo)區(qū)建設(shè)同步跟進。因此，長沙先導(dǎo)區(qū)城建檔案管理策略研究既有理論價值，更有現(xiàn)實指導(dǎo)意義，而且還是非常緊迫的。希望我們的研究能引起更多的關(guān)注和重視，對先導(dǎo)區(qū)城建檔案管理產(chǎn)生實際上的促進，并通過更多的理論與實踐的結(jié)合，凝結(jié)出我國城建檔案管理的先導(dǎo)性經(jīng)驗成果。