城市房屋權屬登記分析論文

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一、城市房屋權屬登記行為的內(nèi)容、性質(zhì)及分類

1.房屋權屬登記的內(nèi)容。建設部2008年7月1日起施行的《房屋登記辦法》第二條規(guī)定，“本辦法所稱房屋登記，是指房屋登記機構依法將房屋權利和其他應當記載的事項在房屋登記簿上予以記載的行為”。即指城市房地產(chǎn)管理部門根據(jù)房屋權利人的申請，依法定程序?qū)ζ渖暾埖姆课莓a(chǎn)權進行審查、核實登記并頒發(fā)房屋權屬證書的行為。

2.房屋權屬登記的性質(zhì)。筆者認為，房屋權屬登記行為是房屋登記機關依權利人申請而作出的行政確認行為，是可訴的具體行政行為。根據(jù)行政法原理，行政確認是指行政主體對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明或否定并予以宣告的具體行政行為，包括行政登記、鑒證、認定和證明等形式。行政登記確認是指行政主體根據(jù)相對人的申請，對法律、法規(guī)規(guī)定必須予以登記注冊的事項予以登記，從而依法確認相對人某種法律地位、權利義務及其他法律事實、法律關系的存在、變更或消滅的一種具體行政行為。首先，房屋權屬登記行為是房屋管理機關作為行政機關應權利人的申請作出的行為，是房產(chǎn)管理部門實施的行政行為。該登記行政行為是對房屋權屬的法律關系的確認，是對權利所有人合法擁有權利的真實性的證明。而行政確認正是對行政相對人的法律地位和義務的確定或否定，其直接對象是那些與行政相對人的法律地位和權利義務緊密相關的特定法律事實或法律關系。其次，該登記行為是為了實現(xiàn)行政管理目的而進行，體現(xiàn)了國家管理房屋事務的行政目的，通過登記制度維護房屋交易秩序。雖然登記行為直接影響的是民事主體之間的權利義務關系，但在登記過程中所體現(xiàn)出的依然是一種管理者與相對人的關系。在房屋權屬登記過程中，無論是基于民事行為、行政行為亦或司法行為，房屋權屬登記都是對產(chǎn)權歸屬關系的行政確認，房屋登記主管部門通過向權利申請人頒發(fā)房屋證書證明其是合法權利人，體現(xiàn)了行政確認行為的特點，其法律后果是行政相對人獲得了某一物的真實性、合法性的有效明。

3.房屋權屬登記的分類

（1）總登記。總登記是指縣級以上地方人民政府根據(jù)需要，在一定期限內(nèi)對本行政區(qū)域內(nèi)的房屋進行統(tǒng)一的權屬登記。登記機關認為需要時，經(jīng)縣級以上地方人民政府批準，可以對本行政區(qū)域內(nèi)的房屋權屬證書進行驗證或者換證。

（2）初始登記。初始登記是指新建房屋的所有人，在房屋竣工后向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。集體所有制土地上的房屋轉(zhuǎn)為國有土地上的房屋，其所有人向登記機關申請辦理的房屋權屬登記亦稱為初始登記。進行初始登記，登記機關應當要求申請人提交身份證明、用地證明文件或者土地使用權證、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、施工許可證、房屋竣工驗收資料以及其他有關的證明文件。集體所有制土地上的房屋轉(zhuǎn)為國有土地上的房屋，申請人應當向登記機關提交用地證明等有關文件。登記機關應對申請人提交的全部證明文件進行認真審查核實，經(jīng)確認無誤后，填發(fā)制式《房屋所有權證》并頒發(fā)給申請人。《房屋所有權證》所記載的內(nèi)容即是登記機關所認定的事實，申請人所提交的全部證明文件即是《房屋所有權證》所載內(nèi)容的證據(jù)，二者應相互統(tǒng)一，相互印證。這樣才能作到登記行為事實清楚、證據(jù)確實、充分。

（3）轉(zhuǎn)移登記。轉(zhuǎn)移登記是指因房屋買賣、交換、贈與、繼承、劃撥、轉(zhuǎn)讓、分割、合并、裁決等原因致使其權屬發(fā)生轉(zhuǎn)移的，當事人據(jù)此向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。申請辦理房屋權屬轉(zhuǎn)移登記的，申請人應當提交房屋權屬證書以及相關的證明文書等有關文件。登記機關經(jīng)核實確認后所頒發(fā)的房屋權屬證書才能滿足合法性審查中的事實要件的要求。

（4）變更登記。變更登記是指權利人名稱變更和房屋坐落的街道、門牌號或者房屋名稱發(fā)生變更、房屋面積增加或者減少、房屋翻建以及房屋現(xiàn)狀發(fā)生其他變化的，權利人據(jù)此向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。申請辦理變更登記的，申請人應當提交房屋權屬證書以及相關的證明文件，如相關的審批手續(xù)、證明等等。

（5）他項權利登記。他項權利登記是指權利人為設定房屋抵押權、典權等他項權利而向登記機關辦理的房屋權屬登記。申請辦理房屋他項權利登記，申請人應當提交房屋權屬證書、設定房屋抵押權、典權等他項權利的合同書、相關的證明文件、身份證件等。

（6）注銷登記。注銷登記是指因房屋滅失、土地使用年限屆滿、他項權利終止等，權利人據(jù)此向登記機關辦理的房屋權屬登記。申請辦理注銷登記，申請人應當提交原房屋權屬證書，他項權利證書、相關的合同、協(xié)議、證明等文件。

二、城市房屋權屬登記案件的司法審查

以上所列舉的各類房屋登記行為，權利人或利害關系人對房屋登記管理部門的行政行為不服，均有權向法院提起行政訴訟，接受法院的司法審查。司法審查標準是人民法院對行政行為的合法性作出最終評價的準則。由于房屋權屬登記案件往往法律關系復雜，加之法律法規(guī)對此規(guī)定過于籠統(tǒng)，因而實踐中對這類案件的審查標準一直存有爭議。

目前，登記機關頒發(fā)房屋所有權證所適用的法律依據(jù)主要是《城市房地產(chǎn)管理法》。另外，《中華人民共和國擔保法》、建設部《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、國務院《城市私有房屋管理條例》等法律、法規(guī)對辦理房屋的初始登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、他項權利登記及登記程序等方面的規(guī)定，均是人民法院審查房產(chǎn)登記行為適用法律方面是否合法的審查內(nèi)容。大體而言，前述法律規(guī)范中對房產(chǎn)登記的條件主要設置了以下四個方面的內(nèi)容：一是申請人資格及相應的證明文件；二是與登記內(nèi)容相關的房產(chǎn)證件和其他證件；三是必要的房屋權屬清楚、無爭議的證明文件；四是是否存在違反法律法規(guī)強制性規(guī)定或公共利益，應不予登記的情形。上述內(nèi)容簡言之為證件齊全、權屬清楚、無爭議。房產(chǎn)登記機關在登記程序中的審查即為依據(jù)上述條件進行的形式審查。

已經(jīng)頒布實施的《物權法》第十二條規(guī)定，不動產(chǎn)登記機構應當履行下列職責：查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料；就有關登記事項詢問申請人；如實、及時登記有關事項；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責。該條還規(guī)定，申請登記的不動產(chǎn)的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。該條中的“查驗”，是既要查又要驗的意思，登記機關應當盡到審慎的義務，在最大程度上保證登記的真實性。比如，大量的房屋登記諸如轉(zhuǎn)讓、抵押，房產(chǎn)證是當事人必須提供的。在目前房產(chǎn)證造假情況較嚴重的情況下，對于房產(chǎn)證的真實性，登記機構就必須查明。因為房產(chǎn)證是由登記機構發(fā)出的，審查房產(chǎn)證的真?zhèn)螌τ诘怯洐C構來說沒有任何困難。比如一個案件中，一處房屋出現(xiàn)兩個房產(chǎn)證，結(jié)果兩個房產(chǎn)證持證人都持證辦理了抵押，造成抵押權無效，抵押權人造成了重大損失，那么，登記機構肯定負有審查不嚴的責任。筆者認為房產(chǎn)管理部門在作出行政登記行為時，只是根據(jù)當事人提供的申請材料進行形式上的審查，并不能對當事人的實際權利狀況進行改變，也不能對當事人是否真正享有某項民事權利進行實質(zhì)上的確認，至于當事人之間的糾紛，房產(chǎn)管理部門更無權進行裁決，不能加大房產(chǎn)部門的責任。在行政訴訟中，對登記行為是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定的審查，主要是對登記行為事實、證據(jù)的審查。對此問題，理論與實務中存在是形式審查還是實質(zhì)審查的爭議。一種觀點認為，應采取形式審查標準，即審查的內(nèi)容僅限于登記發(fā)證行為作出時，申請人提供的材料是否滿足法律規(guī)范設定的事實要件并由此決定裁判結(jié)果；另一種觀點認為，應采取實質(zhì)審查標準，即在審理中審查確定真正的權利人，從而決定對發(fā)證行為的裁判結(jié)果。這種爭議不僅存在于法院和登記機關之間，即使不同的法院對審查標準的把握，也不是完全一致的。造成這種狀況的原因，是由于我國尚未制定不動產(chǎn)登記法，現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記制度缺乏完整的體系，對登記機關的設置、實質(zhì)審核的內(nèi)容、登記的程序和效力等沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)，致使一些法理問題無法得到合理的解釋。房產(chǎn)登記機構在辦理登記過程中，究竟應該承擔多大的責任，是只需對當事人提交的申請材料進行形式審查，還是不僅要進行形式要件的審查，還要負責審查申請材料的真?zhèn)我约胺申P系的真實性，這在實踐當中一直存在爭議。

司法實踐中，如果采用形式審查的標準，將使行政訴訟重復登記機關的審查過程，無法體現(xiàn)司法機關對行政機關的監(jiān)督，也不符合行政訴訟保護相對人合法權益與監(jiān)督行政機關依法行政的理念。但如果采用實質(zhì)審查的標準，則將面臨更多的問題。一是與登記行為的性質(zhì)不相符。登記行為本身不賦予行政相對人以權利，也不是對行政相對人與他人之間權利或事實狀態(tài)的裁決，而僅是對行政相對人與他人之間特定權利與事實的狀態(tài)的記載。由于登記機關在登記程序中采取的是形式審查的標準，因此，要求其對可能存在的利害關系人一一把握既無必要更不可能；二是與行政訴訟的目的、性質(zhì)不相符。行政訴訟解決的是行政相對人與行政機關之間的行政爭議，體現(xiàn)的是司法權對行政權的監(jiān)督。采用實質(zhì)審查的標準將使行政訴訟陷入確定真正權利人、解決房屋歸屬之中，行政訴訟變成了民事訴訟。因此，我們認為，房產(chǎn)登記行政訴訟中對登記行為是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定的審查，無論是強調(diào)形式審查還是實質(zhì)審查都不妥當。

筆者認為，審理房產(chǎn)登記行政案件應依照前述法律規(guī)范中關于房產(chǎn)登記要件的規(guī)定作全面審查，即審查登記行為是否滿足了法律法規(guī)所設定的要件事實。具體而言，該審查標準要求登記機關：一是要把申請人提交的材料與法律法規(guī)所確定的標準對照，審查申請人提交的材料是否齊全；二是要把每份材料分別與相關法律法規(guī)所要求的標準對照，審查每份申請材料是否符合法定的形式、內(nèi)容是否滿足法律要素的要求；三是要運用證據(jù)規(guī)則、邏輯推理仔細分析申請材料之間有無矛盾、能否形成證據(jù)鏈，申請材料形成的證據(jù)鏈是否足以證明申請人為登記房屋的權利人等等。綜上，在目前司法實踐中，依照《城市房地產(chǎn)管理法》和建設部《房屋登記辦法》有關房屋登記的規(guī)定，登記機關對權利人的申請進行的審查，包含了形式審查的內(nèi)容，即對申請人提交的產(chǎn)權來源資料是否齊全進行審查，也包含了實質(zhì)審查的內(nèi)容，即要對權利人申請登記的房屋權屬是否清楚進行審核。這就體現(xiàn)出我國現(xiàn)行房屋權屬登記的審查原則是兼顧形式審查和實質(zhì)審查雙方面的。

三、審理該類案件中發(fā)現(xiàn)行政機關在辦理房屋登記中存在的問題

1、忽視實體審查和違反法定程序。有的在共有人不明和房屋權屬是否有爭議不明的情況下，即進行了房產(chǎn)登記；有的登記程序違法，申請在后，辦證在前；有的未進行初始登記，卻直接進行了轉(zhuǎn)移登記。

2、房屋登記機關在申請人未提供有關繼承的相關文件證明的情況下，為申請人辦理房屋繼承變更登記，繼承房屋應屬房屋權屬轉(zhuǎn)移登記，房屋登記機關辦理房屋權屬變更登記屬于適用法律錯誤。例我院受理原告邵澤民訴黑河市房產(chǎn)管理局房產(chǎn)行政登記案。原告邵澤民是第三人邵郭氏的兒子，第三人邵長瑩是原告邵澤民的兒子。邵郭氏的丈夫邵世桐于2005年3月去世后，留有房產(chǎn)一處，一直由邵郭氏與兒子邵澤民及兒媳共同居住。2005年4月8日，邵郭氏向被告提出申請，要求繼承該房產(chǎn)，被告于當日為邵郭氏辦理了該房屋繼承變更登記后，又于當日應邵長瑩的申請，為其辦理了該房屋買受轉(zhuǎn)移登記，并于2007年4月11日向邵長瑩頒發(fā)了房屋所有權證。后該房屋動遷，2007年8月，回遷房屋即將竣工，邵長瑩主張權利，原告邵澤民、第三人邵郭氏與邵長瑩因回遷房屋的權屬問題產(chǎn)生糾紛。原告認為是被告的具體行政行為侵犯了其合法權益，申請轉(zhuǎn)移登記的，權利人應當提交房屋權屬證書以及相關的合同、協(xié)議、證明等文件。房屋權屬證書是權利人依法擁有房屋所有權并對房屋行使占有、使用、收益、處分權利的唯一合法憑證，被告在為邵郭氏辦理繼承變更登記后，未制作也未向邵郭氏頒發(fā)房屋所有權證，故該房屋權屬并未實際轉(zhuǎn)移到邵郭氏名下，被告為邵長瑩辦理房屋買受轉(zhuǎn)移登記的行為違反法定程序，故判決予以撤銷。

3、登記機關未盡到審查義務，侵犯了權利人的財產(chǎn)權，相關人員憑虛假的申請材料申請進行登記的行政行為。現(xiàn)行法律雖然沒有明確房產(chǎn)登記機關有義務對當事人申請登記材料作實體審查，也沒有能力鑒別當事人身份證的真?zhèn)我约百I賣契約的真實性和簽字的真實性，初始登記中未存有原告身份證復印件和簽字，未出證的情況下即進行變更登記，我們遵循全面審查的原則，認為該登記行為不能滿足了法律法規(guī)所設定的要件事實，被告未盡到審查義務，判決予以撤銷。針對在不動產(chǎn)登記過程中出現(xiàn)的弄虛作假問題，建設部2008年7月1日公布的《房屋登記辦法》，對登記的程序、共有房屋的分割等作了更為細致的規(guī)定，“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。”此外，還要求“申請人對其提交的登記申請文件的真實性、合法性、有效性負責”。例五大連池法院審理周士元訴房產(chǎn)處房屋變更登記一案，周世元與周德來系父子關系，五房權證青字第1007895號房屋所有權人為周世元，該房屋由周德來居住。2008年3月31日周德來與孫繼福簽訂房屋買賣合同，周德來將其居住的房屋以80.000.00元的價格賣給孫繼福。孫繼福為了將該房屋所有權人變更登記為其房屋所有權人，依據(jù)其與周德來簽訂的房屋買賣合同，自制一份與周世元房屋買賣合同。孫繼福向房產(chǎn)登記部門提供周世元的房屋所有權證、房屋買賣合同、孫繼福的戶籍證明，要求辦理房屋產(chǎn)權過戶手續(xù)。社區(qū)為具證明原房主周世元的房屋賣給了孫繼福，周世元不知去向。孫繼福依據(jù)上述材料，要求辦理房屋產(chǎn)權過戶手續(xù)。經(jīng)房屋產(chǎn)權登記部門審查，將五房權證青字第1007895號房屋所有權證變更登記為五房權證青字第1010460號房屋所有權證，房屋所有權人為孫繼福，并以五大連池市人民政府名義為孫繼福頒發(fā)了五青字第1010460號房屋所有權證。因該房屋涉及拆遷，原告周世元對該房屋主張享有所有權，請求撤銷被告為第三人頒發(fā)的1010460號房屋所有權證。法院審查認為孫繼福向房屋產(chǎn)權登記部門提交的房屋買賣合同，賣房人處簽名及按手印均系買房人孫繼福所為，建安社區(qū)證明周世元去向不明與事實不符，可以確認為虛假材料。房屋登記部門依據(jù)虛假的材料為第三人孫繼福頒發(fā)的房屋所有權證，依法不能成立，應予撤銷。

4、違反法定程序辦理房屋權屬轉(zhuǎn)移登記，如將已經(jīng)被人民法院查封的房產(chǎn)辦理房屋權屬轉(zhuǎn)移登記，違反法律禁止性規(guī)定。有的在權屬有爭議或不清的情況下進行了登記。

四、對該類案件解決對策、意見和建議

1、正確認識房產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，把握審理房產(chǎn)登記行政訴訟案件的規(guī)律。房產(chǎn)登記只是對民事行為的認可行為，而不是對民事糾紛的處理行為。認清房產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，才能進一步把握好審理房產(chǎn)登記行政訴訟案件的規(guī)律。

2、明確對房產(chǎn)登記行為的司法審查標準。司法是最終的救濟渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的審查義務和權限理應高于登記機關。

3、注重保護行政管理相對方的合法權益。有些房產(chǎn)登記行政案件涉及不動產(chǎn)標的額很大，矛盾尖銳，處理不當，會影響社會穩(wěn)定，對每一件這樣的案件都要從立法目的、法律原則精神、社會效果綜合考慮，真正使行政審判體現(xiàn)公正、公平。

4、正確處理行使審判職能與支持登記機關依法行政的矛盾。由于房產(chǎn)登記相關法律規(guī)定欠缺、抽象、簡單，而大家對法律理解的分歧又較大，不可避免登記機關的結(jié)論與法院的認定存在不同。一方面，我們要堅決糾正登記機關的錯誤觀點，另一方面，也要進一步加強與他們的溝通，通過提出司法建議、召開座談會、聯(lián)合舉辦講座等方式，達成法律理解的一致和案件處理的共識，使司法權與行政權和諧統(tǒng)一。

5、正確處理登記發(fā)證行為與民事交叉問題。因房產(chǎn)登記而產(chǎn)生的糾紛中有一類是當事人之間或第三人對被登記的民事法律關系產(chǎn)生爭議，導致對登記機關登記發(fā)證行為不服。此種爭議實質(zhì)上存在于行政相對人與第三人之間，提起行政訴訟的原因在于登記機關確認了這種民事法律關系。在這類案件中，民事法律關系和行政法律關系交織在一起，一旦當事人就民事權利提起糾紛，受到登記行為的制約，審理民事案件的法官，往往主張先進行行政訴訟，因為按照《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十七條的規(guī)定，國家機關依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證。他們認為，只要經(jīng)過房產(chǎn)登記，權利人就對該房產(chǎn)依法享有權利。要否定其權利，首先必須撤銷登記行為。行政審判受其職權性質(zhì)的限制，又不能對房產(chǎn)權利歸屬的真實性以及房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押登記合同的效力作出最終認定。因為對民事行為的效力作出判斷是民事審判的職能。在基礎民事權利和民事行為效力待定的情況下，行政審判無論是判決維持還是撤銷登記行為都是不妥當?shù)摹嵺`中，因此類案件民事和行政兩種審判程序的先后不明確，難免會使當事人陷入循環(huán)處理的怪圈。

筆者認為，如果具體行政行為的合法性是以民事行為的有效性決定的，由于行政行為的合法性審查依賴于民事案件的裁判結(jié)果，應裁定中止行政訴訟，待民事訴訟終結(jié)后再恢復行政訴訟。不過這種做法不利于節(jié)約訴訟成本和提高審判效率，也不利于保障當事人的合法權益和社會關系的穩(wěn)定有序。目前最好的解決途徑就是建立行政附帶民事訴訟制度，在房產(chǎn)登記行政訴訟中一并附帶解決民事權屬爭議。我國現(xiàn)行行政訴訟法沒有明確規(guī)定行政訴訟附帶民事訴訟制度，最高人民法院頒布的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條僅對行政附帶民事訴訟問題作了一粗線條的規(guī)定，對于如何操作尚未作出具體的規(guī)定，有待作進一步的探索。