土地征收征用問題分析論文

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目前，因征收征用集體所有土地拆遷農(nóng)民房屋而引起的有關(guān)補(bǔ)償安置（以下簡稱征用補(bǔ)償）的矛盾較為突出。在征用補(bǔ)償這樣事關(guān)農(nóng)民安身立命之本的重大事項(xiàng)上，國家層面的法律缺失，使得一些地方農(nóng)民合法權(quán)益被嚴(yán)重侵犯，影響到了社會的安定，也違背了黨和國家的有關(guān)政策。

一、農(nóng)民房屋征用補(bǔ)償存在的法律問題分析

（一）輕法律重規(guī)章：基本上采用一些應(yīng)急性的行政規(guī)章，限制農(nóng)民土地承包使用權(quán)和處分農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)

我國憲法規(guī)定了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但是國家立法機(jī)關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征用補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律，以調(diào)整征用補(bǔ)償法律關(guān)系。土地管理法第四十七條涉及征用補(bǔ)償問題，卻沒有對農(nóng)民房屋等私產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。在現(xiàn)行處理農(nóng)民私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要參照由國土資源部、建設(shè)部、各級地方政府部門的行政規(guī)章及文件干預(yù)處分在征用過程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。

（二）輕私權(quán)重公權(quán)：在征用補(bǔ)償過程中，政府行政行為缺乏法律邊界，農(nóng)民的公平受償權(quán)利受到不當(dāng)限制

在法治社會，公權(quán)限制干預(yù)私權(quán)是必要的，但必須依法進(jìn)行。征用補(bǔ)償是典型的公權(quán)對私權(quán)的限制和干預(yù)。由于法律缺位，導(dǎo)致政府行為缺乏法律邊界，行政權(quán)力在干預(yù)私權(quán)中過大且缺乏有效的監(jiān)督制約，各級政府在征用補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身，公平受償權(quán)利至少從法律及程序上就受到不當(dāng)限制。

1.制定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，各自為政，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大

土地管理法第四十七條第二、三款對土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。但對以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本就沒有獨(dú)立的房屋概念，房屋僅被包含在“附著物”之中。

在執(zhí)行過程中，有些被授權(quán)的省級機(jī)構(gòu)依法制定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如上海和北京兩地。但有些被授權(quán)的省級機(jī)構(gòu)并未制定相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是又將此項(xiàng)權(quán)力再度轉(zhuǎn)授于下級政府，如某省人代大常務(wù)會1999年12月10日制定的我國土地管理法實(shí)施辦法中規(guī)定，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市、州人民政府、地區(qū)行政公署制定，報省人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。根據(jù)立法法第十條規(guī)定，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。轉(zhuǎn)授權(quán)力的結(jié)果導(dǎo)致征用補(bǔ)償工作失范，本無權(quán)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基層政府及有關(guān)部門以行政文件、命令、通知處分農(nóng)民私產(chǎn)。

2.非法剝奪了農(nóng)民的私產(chǎn)所有權(quán)主體地位

由于缺乏法律對征用補(bǔ)償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包使用權(quán)，而且“打包”順代處分了農(nóng)民的房產(chǎn)、樹木、青苗等私產(chǎn)。這類協(xié)議的違法性顯而易見。依照土地管理法確立的征用土地制度，實(shí)行由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一征地。鎮(zhèn)政府不能充當(dāng)征地方；同時，在征用補(bǔ)償關(guān)系中，農(nóng)民是房屋等私產(chǎn)所有權(quán)的主體，關(guān)于這部分財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)由他們與征地方簽訂，村組非經(jīng)農(nóng)民授權(quán)不能。

3.非法剝奪了農(nóng)民的訴權(quán)

依據(jù)現(xiàn)行訴訟程序法精神，被征用方與征用方就征用補(bǔ)償有關(guān)問題達(dá)不成協(xié)議，對行政裁決又不服，可以向人民法院起訴。但有的地方卻由鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府聯(lián)合發(fā)文：要求黨員、干部、人大代表在拆遷征用及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題上，不得有任何異議。接踵而至的便是強(qiáng)制拆遷。

（三）輕農(nóng)村重城市

就目前所見的行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍為國有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償，而對集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償尚無規(guī)定，長期以來一直參照城市房屋拆遷補(bǔ)償辦理。國有土地和集體土地在所有權(quán)主體、性質(zhì)及管理方法等方面存在諸多差異，致使農(nóng)村集體土地房屋拆遷遇到一些難以解決的問題。因此，為加快農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)的發(fā)展，規(guī)范征用補(bǔ)償行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，制定一部關(guān)于征收征用集體所有土地房屋拆遷補(bǔ)償安置法十分必要。

二、對農(nóng)民房屋征用補(bǔ)償問題的法律建議

征用補(bǔ)償雖發(fā)生在全國城鄉(xiāng)各地，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不一樣，但作為農(nóng)村被征用者有充分理由享受同樣的法律環(huán)境。從憲法和法理上說，對公民基本權(quán)利的限制與剝奪的立法權(quán)，只能由全國人大行使，而不能交由其他機(jī)關(guān)行使。特此建議，由國家立法機(jī)關(guān)制定一部有關(guān)征用集體所有土地房屋拆遷補(bǔ)償安置法。

1.明確規(guī)定征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t

從法理上正確分析征用補(bǔ)償法律關(guān)系，是確立征用補(bǔ)償基本原則的基礎(chǔ)。

第一，政府行為必須受到法律嚴(yán)格限制的原則。“征用”是一種行政法律關(guān)系。就政府而言，對農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用（或因征用進(jìn)行房屋拆遷），性質(zhì)上是公權(quán)對私權(quán)的干預(yù)限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴(yán)格的法律限制，非法律明文規(guī)定的授權(quán)事項(xiàng)不可為，包括權(quán)力的范圍和行使權(quán)力的方式。就農(nóng)民而言，其私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)接受法定的公共利益的限制。

第二，公平合理的補(bǔ)償原則。征用后的“補(bǔ)償”關(guān)系是民事法律關(guān)系。政府負(fù)有公平合理補(bǔ)償農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù)；農(nóng)民有權(quán)要求政府給予公平合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定應(yīng)遵循平等合理、彌補(bǔ)實(shí)際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)主體地位及求償權(quán)。

2.明確界定公共利益的具體事項(xiàng)

公共利益是政府在公權(quán)限制私權(quán)過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對公共利益作出嚴(yán)格具體界定，防止假公共利益之名，僭越法律，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的違法行為。

3.制定統(tǒng)一的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及安置原則

土地管理法第四十七條對土地使用權(quán)的征用補(bǔ)償規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。同理，對房屋等私產(chǎn)的征用補(bǔ)償也應(yīng)確定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，由各地按照規(guī)定的計(jì)算方法確定具體的補(bǔ)償金額。通過制定補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，既能防止征用方克扣、壓低征用補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益；也能防止被征方漫天要價、謊報和擴(kuò)大面積，非法獲利，加重國家用地負(fù)擔(dān)的事件發(fā)生。

4.規(guī)定嚴(yán)格的法律程序

政府對農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的征收必須借助嚴(yán)格的法律程序完成。具體包括：第一，征用程序。如：財(cái)產(chǎn)評估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽證程序、強(qiáng)制拆遷程序。第二，救濟(jì)程序。如：行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。

這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時充當(dāng)決策者、規(guī)則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

5.在較大規(guī)模的征用補(bǔ)償過程中，政府可以考慮為農(nóng)民配備律師，提供法律指導(dǎo)、法律咨詢和法律援助。