社會轉(zhuǎn)型時期行政法學研究論文

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摘要：當代中國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，在市場經(jīng)濟條件下政府職能的轉(zhuǎn)變、政府機構(gòu)改革以及對行政法基本理論研究的深入可能引起行政法學的基本概念和理論體系革命性變革。現(xiàn)代行政是一種“民主行政、法治行政、服務(wù)行政、科學行政”，這是市場經(jīng)濟條件下“行政”的基本內(nèi)涵。它決定了今后我們需要一個什么樣的行政法，也決定了行政法的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型現(xiàn)代行政行政法新視野

當代中國社會正處于轉(zhuǎn)型過程之中，以科學研究的態(tài)度對我國行政法學科在新世紀的發(fā)展趨勢作出預(yù)測和對策具有重要的意義。筆者認為我國的行政法學學科今后應(yīng)在以下幾個方面展開研究。

（一）對行政法學基本概念（“支撐性概念”）的重新定義。

現(xiàn)代行政是一種“民主行政、法治行政、服務(wù)行政、科學行政”。

這是市場經(jīng)濟條件下“行政”的基本內(nèi)涵。它決定了今后我們需要一個什么樣的行政法，也決定了行政法的發(fā)展方向。

在國家現(xiàn)代化的過程中，政府的職能或遲或早、或快或慢都將發(fā)生變化。政治統(tǒng)治、社會管理、社會服務(wù)是政府行為方向和基本任務(wù)（職能）的三大方面。由于中國已經(jīng)走入市場經(jīng)濟，社會轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為歷史的必然，這必將影響政府職能的轉(zhuǎn)變。“市場、政府和社會”

是構(gòu)建當代行政法學體系必須考慮的關(guān)鍵因素。如何把依照計劃經(jīng)濟模式建構(gòu)起來的行政法，轉(zhuǎn)換成為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)代行政法，是處于世紀之交的中國行政法所面臨的課題和挑戰(zhàn)。值得注意的是政府職能和行政行為方式的轉(zhuǎn)變，表層反映著行政法學基本概念和根本體系的變化，深層則引申出民眾與政權(quán)、社會與國家、經(jīng)濟與政治關(guān)系的變革。計劃經(jīng)濟時代（傳統(tǒng)社會）政府的職能重心在于政治統(tǒng)治，至現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)向社會管理職能（包括經(jīng)濟管理職能），至后工業(yè)社會又轉(zhuǎn)移到社會服務(wù)職能。在此過程中，政府職能結(jié)構(gòu)的重心從一個職能轉(zhuǎn)向另一個職能。現(xiàn)在社會服務(wù)職能基本上成了政府行政行為的重心。原有的政治統(tǒng)治職能和社會管理職能并未消失，只是在內(nèi)容方式和方法上發(fā)生了變化。既然這樣，現(xiàn)代行政法的體系設(shè)計和所關(guān)照的重點內(nèi)容就應(yīng)當放在社會服務(wù)職能上。

一般說來，行政法律的設(shè)立、運行都與構(gòu)成行政法律制度的關(guān)鍵詞有關(guān)。這里的“關(guān)鍵詞”就是指構(gòu)建行政法律制度的“柱子”。正如支撐一幢大樓的混凝土“柱子”一樣。“關(guān)鍵詞”是構(gòu)建這個學科的基礎(chǔ)，因此很有必要對構(gòu)建行政法學科的支撐性概念（關(guān)鍵詞）進行詳細分析研究，探討其內(nèi)涵和外延，以構(gòu)建一個我們所需要的行政法。眾所周知，行政法學在我國的發(fā)展雖然正處于高峰時期，但對行政法的基本概念的內(nèi)涵卻存在較大的分歧，這種分歧不是指正常情況下所形成的各個學派、各種學術(shù)觀點的不同，而是指對支撐這個學科的“關(guān)鍵詞”發(fā)生了歧義，這不利于該學科的發(fā)展。因為，任何一個學科構(gòu)建的“關(guān)鍵詞”應(yīng)當是統(tǒng)一的，不同的是運用“關(guān)鍵詞”所構(gòu)建的理論體系和學術(shù)觀點。通過考察，我認為行政法學科的支撐性概念（或稱為“關(guān)鍵詞”）主要有：行政、行政權(quán)、行政行為、行政程序、行政違法、行政責任、行政救濟、合法性審查。對這些支撐性概念的具體解說決定了我們需要建立一門什么樣的行政法學。也決定了我國行政法學的價值取向和發(fā)展方向。

現(xiàn)行的行政法學體系多是建立在計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，其主要原因在于，我們現(xiàn)在所運用的支撐性概念的含義基本上是建立于計劃經(jīng)濟時代的。如對“行政”概念的認識就是如此，認為“行政”就是管理，是國家意志的執(zhí)行。僅僅強調(diào)行政是一種國家對公共事務(wù)的管理，因此就有了“行政就是管理、管理就是整你。”這種純國家意志執(zhí)行的思路。其實，行政的內(nèi)涵不僅是一種管理，現(xiàn)代行政更重要的還在于它是一種服務(wù)。市場經(jīng)濟的建立，使得政府無須像以往那樣對整個社會生活進行全面的管理和控制。政企、政社的分離使得各社會行為主體獲得了社會活動的自主性，政府除了為維持社會秩序而進行必要的管制之外，主要履行的是社會服務(wù)職能。現(xiàn)代行政理念應(yīng)當是：

“行政就是管理，管理就是服務(wù)”。所以，筆者認為“現(xiàn)代行政”實際上就是“法治行政”、“民主行政”、“科學行政”、“服務(wù)行政”。行政管理不能僅僅靠行政強制，那是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。就百姓來說，他們希望我們的政府在實現(xiàn)社會秩序、進行行政管理的過程中，溫柔一點，再溫柔一點！只要能夠完成行政管理的任務(wù)，不一定非得板著面孔。目前，我國政府的服務(wù)職能日益突出，例如開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，培育市場，創(chuàng)造就業(yè)機會，建立社會保障體系，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展文化教育事業(yè)等。非強制性行政行為也會增加。以前認為行政行為都是強制性的，這種觀點是錯誤的。如行政獎勵、行政合同、行政指導等。因此，伴隨著社會轉(zhuǎn)型，行政理念也應(yīng)當發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變。

行政理念是政府行政活動的先導，政府服務(wù)角色和服務(wù)意識的確定與形成，對于引導政府資源的投向、政府行為的重點選擇和政府工作目標均具有重要意義。再如，計劃經(jīng)濟條件下只重視行政行為的強制性，其實，行政行為也具有非強制性的一面，并且現(xiàn)代行政更應(yīng)注重其非強制性的含義，那么行政行為的非強制性也要加強研究。行政行為可以分為強制性行政行為和非強制性行政行為。強制性與非強制性、管理與激勵都很重要，要強調(diào)非強制性的行政行為的激勵作用。行政管理不能僅僅靠行政強制，那是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。對傳統(tǒng)大陸法系國家確定的“行政行為”的“四個幾個力（確定力、強制力、約束力、公定力）”是否準確，應(yīng)重新認識。

（二）中國的行政法學研究應(yīng)立足于人民代表大會制度下的行政法學研究，立足于跨學科的研究。

行政法學的研究應(yīng)當建立在什么支撐點上？是建立在三權(quán)分立理論的基礎(chǔ)上，還是根據(jù)我國的國情建立在人民代表大會制度的支撐點上。中國行政法學的研究應(yīng)當建立在人民代表大會制度的支撐點上，因此，行政法學研究對西方發(fā)達國家行政法理論的借鑒必須做好理論知識的結(jié)合點。

當今對行政法的研究不應(yīng)局限于行政法本身，要充分注意相關(guān)學科的知識和研究方法，要將行政法的理論問題放到更大的背景、更大的視野里去，以豐富和發(fā)展行政法學的基本理論。研究借鑒是必要的，我國行政法學科早期偏重于憲法學和政治學的借鑒，后來借鑒經(jīng)濟學的一些方法，最近在研究“市場與政府的關(guān)系”，這對行政法學有很大的啟發(fā)，我們應(yīng)當加強“在市場經(jīng)濟條件下行政主體與市場主體之間的關(guān)系”的研究。這是從經(jīng)濟學的均衡理論和公共選擇理論中吸收的營養(yǎng)。同時行政法要注重從行政管理學中吸收知識和經(jīng)驗，現(xiàn)代行政管理是一種公共行政管理，它包括國家的行政管理、社會的行政管理，國家行政管理很重視工商管理的經(jīng)驗和辦法，歷史上也是如此，早期的工商行政管理的手段簡單、粗暴，但近年來的發(fā)展很好，由簡單采取強制手段到現(xiàn)在管理手段的多樣化。最近中央關(guān)于國企改革的決定，很強調(diào)國企發(fā)展的兩種機制：制約機制和激勵機制。這兩者是很突出并且是很重要的。我國行政管理也應(yīng)當吸收工商管理中的這些經(jīng)驗，從過去到現(xiàn)在，行政管理領(lǐng)域過分強調(diào)制約機制而忽視了激勵機制。這些年存在的干部隊伍中的“58、59”現(xiàn)象就與我們沒有建立一定的激勵機制有一定的關(guān)系。我們要在干部管理中引進激勵機制，體現(xiàn)激勵機制，要將制約機制和激勵機制一并研究；同時對行政管理相對方也應(yīng)當引入激勵機制，用激勵機制而不僅僅是單純的管理手段。

既要管理同時又要保障權(quán)益。在行政執(zhí)法中應(yīng)當強調(diào)全面執(zhí)法，強調(diào)行政執(zhí)法的強制性與非強制性（服務(wù)性）的結(jié)合。過去，行政管理領(lǐng)域過分強調(diào)制約機制而忽視了激勵機制，今后，制約機制和激勵機制應(yīng)當同時并重。

（三）以控權(quán)論和服務(wù)論為指導，避免將行政法學的研究放在公民與政府對立的層面上。行政法既要控制行政權(quán)的恣意運行，同時更應(yīng)注重對公民合法權(quán)益的保護。

行政法的基礎(chǔ)理論是什么？行政法學界主要有公益論、私益論、控權(quán)論、兼顧論、平衡論、服務(wù)論，我國行政法學究竟應(yīng)確立什么樣的基礎(chǔ)理論？考慮現(xiàn)代行政的特點，提控權(quán)論和服務(wù)論相結(jié)合比較適合我國發(fā)展行政法學科的特點。研究行政法學必須考慮公益和私益，避免將行政法學的研究放在公民與政府對立的層面上。

通過對前蘇聯(lián)、法、德、日、美行政法理論的研究發(fā)現(xiàn)，管理論和控權(quán)論的思想根源是自由資本主義和國家干預(yù)主義。這些理論的存在是受當時的經(jīng)濟根源所決定的。對這西方兩派的觀點（管理論和控權(quán)論）是不應(yīng)照抄的，我們所強調(diào)的控權(quán)論和服務(wù)論既吸收管理論的合理成份，也吸收了控權(quán)論的合理成份。尤其是當前強調(diào)服務(wù)論是考慮市場與社會的雙重趨動，考慮公共利益和個人利益的互重。其實，同志早在《為人民服務(wù)》中就注意到了這個問題。過去，我國在行政立法上偏向于行政權(quán)，行政機關(guān)權(quán)利多、義務(wù)少，這是計劃經(jīng)濟時代產(chǎn)生的失衡，沒有體現(xiàn)政府為人民的服務(wù)意識來。行政法學與行政管理學不同，所有的行政管理關(guān)系都是不對稱的，但行政法學總體上應(yīng)該體現(xiàn)出權(quán)利義務(wù)配置的一致性。我們知道法律地位是權(quán)利義務(wù)的綜合體現(xiàn)。那種認為“行政法是調(diào)整不平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律”的觀點是值得研究的。行政法學界主流觀點認為：行政法調(diào)整的行政主體與行政管理相對人之間的關(guān)系是不對等的關(guān)系。現(xiàn)在分析起來這種觀點可能欠妥。在行政管理學中，行政主體與行政管理相對人的地位是不對等的，是一種管理與被管理、支配與被支配的關(guān)系，這種觀點是正確的。筆者認為，但當這種不對等的關(guān)系一旦進入法學領(lǐng)域來調(diào)整的時候，成為行政法的研究對象的時候，就應(yīng)當是一種對等的關(guān)系了。“法”本身就意味著“平等”、“正義”，行政法也應(yīng)當屬于“法”的一種，“行政”一旦進入“法”的領(lǐng)域，就成為一種“法治行政”、“民主行政”，都必須平等地對待各方參與者（當事人）。羅豪才教授在1999年11月1日到西南政法大學進行行政法學科建設(shè)的檢查、調(diào)研工作時明確指出了這一點。當然，這種觀點還值得深入分析。

（四）應(yīng)加強社會轉(zhuǎn)型與行政法發(fā)展方向的研究。

當代中國社會正處于轉(zhuǎn)型過程之中。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，正在引起上層建筑的改革和變動。與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政管理的理念、體制、制度等等正在逐步形成。社會轉(zhuǎn)型與行政發(fā)展存在著一種互動關(guān)系，作為行政實踐的理論研究，行政法學應(yīng)當探討社會轉(zhuǎn)型條件下行政管理的發(fā)展趨勢，分析如何在新形勢下完善行政管理，以促進當代中國社會的進步。當然，行政發(fā)展不僅體現(xiàn)為行政關(guān)系的變動，行政體制的轉(zhuǎn)軌，也必然表現(xiàn)在行政理念的更新方面。隨著我國社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展，行政理念也將在以下幾個方面發(fā)生深刻的變化。（1）從管制行政理念向服務(wù)行政理念的轉(zhuǎn)變；（2）

從權(quán)威行政理念向民主行政理念的轉(zhuǎn)變；（3）從人治行政理念向法治行政理念的轉(zhuǎn)變；（4）從經(jīng)驗行政理念向科學行政理念的轉(zhuǎn)變。

社會轉(zhuǎn)型并非僅指社會某一領(lǐng)域某一層次的變革，而是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型推動下的社會整體的嬗變。說到底，社會轉(zhuǎn)型是從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的過渡變遷。由現(xiàn)代化這一過程到現(xiàn)代性這一結(jié)果，將經(jīng)歷相當長的一段歷史時期，其間在以下幾個方面將發(fā)生急劇的社會變革。第一，在經(jīng)濟方面從前市場經(jīng)濟（自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟）向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。第二，在政治方面從祟尚權(quán)威和實行人治向崇尚民主和實行法治轉(zhuǎn)變。第三，在文化方向從傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代文化轉(zhuǎn)變。

在市場經(jīng)濟條件下政府職能的轉(zhuǎn)變、政府機構(gòu)改革以及對行政法基本理論研究的深入都可能引起行政法學的基本概念和理論體系革命性變革。

（五）行政法學研究將面臨的一個嶄新領(lǐng)域，即對社會的中介（中間）組織行為的研究。

現(xiàn)在強調(diào)我國政府要轉(zhuǎn)變職能、要放權(quán)，那么這部份職能轉(zhuǎn)給誰，放給誰？誰來行使這些職能？這是今后行政法學必須研究的問題。這部份職能的很大部份要轉(zhuǎn)給市場主體，政府不管微觀方面，微觀方面應(yīng)由市場主體來承擔，中介（中間）組織是市場主體與行政主體之間的橋梁。西方的中介組織是自然、自發(fā)形成的，是為了協(xié)調(diào)同時也是利益群體向政府主張共同體的權(quán)利特別是對政府決策性影響的結(jié)果，與此同時政府也可以利用中介組織協(xié)調(diào)行業(yè)關(guān)系。香港有十大專業(yè)協(xié)會，承擔了過去大量由政府管理的工作，如考試、資格審查、執(zhí)業(yè)道德等現(xiàn)均由行業(yè)協(xié)會來完成，并使其接受司法審查。我國的中介（間）

組織應(yīng)當由政府通過行政指導發(fā)展起來，它不應(yīng)是自發(fā)的。公共行政除國家行政外，也包括社會行政。中介（中間）組織的行為應(yīng)當屬于公行政（社會行政）的范圍。20世紀以后，各國行政法學大多將國家行政以外的公行政也納入研究范圍。許多英美行政法學著作在討論正當法律程序原則時，引用公立學校開除學生學籍或給予其它紀律處分的案例，以及律師協(xié)會拒絕給律師頒發(fā)執(zhí)業(yè)執(zhí)照或吊銷開業(yè)律師執(zhí)照的案例。公共（中介）組織實施的行為如果侵犯了相對人的合法權(quán)益也應(yīng)當可以通過行政訴訟來救濟。這應(yīng)當是行政法學的一個重要課題。

（六）加強監(jiān)督行政的研究。

我國過去在行政法制度上，僅僅偏重于行政執(zhí)法制度，監(jiān)督行政的制度不完善。其實這兩種制度都應(yīng)當發(fā)揮作用，才能兼顧行政機關(guān)和相對人的利益。公民權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系就是通過一些機制來實現(xiàn)平衡，行政法對雙方都要加以制約，這也是有根據(jù)的，首先要受憲法制約，任何人均應(yīng)在法律下活動，任何組織和個人都沒有超越的權(quán)利，只是制約的重點不一樣，政府是強者，行政法的設(shè)計就是要制約強者。同時，對相對人一方也要加以制約，東南亞經(jīng)濟危機表明在全球經(jīng)濟一體化的過程中，不制約市場主體的行為的后果是嚴重的。因此，行政法學界應(yīng)當加強對監(jiān)督行政行為的課題研究。

（七）行政法學科中的法律解釋問題。

法律解釋學已經(jīng)成為法學中的一門新興學科，各部門法學都在開展各自的法律解釋問題的研究。由于行政法學科本身包括的內(nèi)容的寬泛性，決定了行政法中的法律解釋問題應(yīng)當成為今后行政法學中急需研究的一個重要理論問題。主要涉及到這樣一些問題的探討：行政法解釋的意義；行政法解釋的特點；行政法解釋的主體、對象、程序；

行政法解釋的體制；行政法解釋的主要問題和發(fā)展方向，等等。

（八）建立健全行政公開制度。

行政公開是現(xiàn)代法治國家的一個基本價值。也是現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個基本趨向。行政公開是指行政主體在實施行政行為的過程中，除法律規(guī)定不能公開的秘密外，必須將其行政行為公開于行政相對方及社會，讓其知悉和了解。在現(xiàn)代行政法中，行政公開的具體內(nèi)容包括：（1）行政法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定公開。這一點在世界各國都受到重視，如法國行政法規(guī)定，條例的執(zhí)行力只有在公開以后才能發(fā)生。

美國《聯(lián)邦行政程序法》（1946年）第55條規(guī)定：“不得以任何方式強迫任何人服從應(yīng)公布在《聯(lián)邦登記》上的任何文件，也不應(yīng)使其受此種文件的不利影響，除非他在實際上已及時得到了此文件的內(nèi)容。”

這基本上表達了一個統(tǒng)一的認識：還是涉及到行政相對人權(quán)益的一切法律都必須向社會公開，任何人的合法權(quán)益不受未公開的法律的影響。

行政主體依據(jù)未公開的法律作出的任何影響相對人權(quán)益的決定都是無效的，不具有法律效力。1996年公布的我國《行政處罰法》第4條也明確規(guī)定“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須予以公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”公布或法律法規(guī)、規(guī)章的目的是為了讓公眾知曉以便遵守，同時也是對行政機關(guān)本身的拘束。（2）

情報資料公開。情報資料公開是行政相對人有目的、積極參與行政活動的一個前提，它有助于行政相對人作出有益于自己的選擇，它意味著行政主體依據(jù)相對人的申請，應(yīng)當及時地提供其所需要的行政信息資料。對此各國都比較重視，如美國在《情報自由法》（1996）、《陽光下的聯(lián)邦政府法》（1976）等重要法律中均有明確規(guī)定。（3）

行政決定公開。行政主體對行政相對人所作出的影響其合法權(quán)益的行政決定時，必須向社會和其本人公開，從而使行政相對人有機會獲得行政救濟。同時這也給社會提供了一個監(jiān)督行政機關(guān)行政行為合法性的機會。（4）行政行為運行過程公開。行政過程公開是指在行政程序的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即那些影響公民合法權(quán)利和義務(wù)的階段，讓相對人有參與或者了解的機會，如聽證、詢問等。

建立公平、公正、公開、高效、廉潔的政府是廣大人民的希望，也是時代的要求。行政公開意味著將政府的行政行為置于陽光下，但是中國各級政府和公務(wù)員中都有一個通病-“怕光”。因此，黨的十五大報告中明確提出黨和政府要堅持公開原則，實行公開辦事制度。

在農(nóng)村已廣泛開展村務(wù)公開制度，在城市許多行政部門也積極進行行政公開的償試：如政府公開采購制度、建立行政聽證制度等等。重慶綦江彩虹橋案最深刻的教訓就是行政公開制度不健全，彩虹橋建設(shè)的決策沒有進行民主公開評議，招投標中實行暗箱操作，工程質(zhì)量檢測不公開，類似的案件不勝枚舉。正反兩方面都說明了行政公開的重要性。但是至今有關(guān)行政公開制度方面的理論研究還是一塊空白。行政公開是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是依法行政的必要內(nèi)容和重要保障，是行政管理科學化、制度化、高效化的前提，是廉政建設(shè)的重要措施。

我國憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利應(yīng)包含了公民的知情權(quán)，十五大明確提出堅持公開原則，實行公開辦事制度，各地推行的政務(wù)公開制度、政府采購制度、政府管理招投標制度都取得了良好的效果。重慶市政府近來出臺的《重慶市人民政府關(guān)于進一步規(guī)范政務(wù)管理改善投資環(huán)境的決定》（市政府39號令）和其六個配套文件（簡稱‘1+6’文件），現(xiàn)在正在進行的‘十個一批’，都與政府適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型，切實規(guī)范和改善政務(wù)管理，創(chuàng)造優(yōu)良政務(wù)環(huán)境，轉(zhuǎn)變自己行為方式有很密切的關(guān)系。

國外對行政公開制度的憲法、法律規(guī)定比較健全，法律實施及司法監(jiān)督比較嚴密，效果顯著，在行政公開制度理論研究方面較為發(fā)達，這為我們提供了可借鑒的經(jīng)驗。國內(nèi)行政公開是隨著改革開放和民主法律建設(shè)而產(chǎn)生的新課題，理論研究方面至今不足，但依法治國又急需這方面的理論研究與支持。筆者認為，行政公開制度研究的基本內(nèi)容應(yīng)當包括：行政公開的必要性及其價值；行政公開的政治基礎(chǔ)-現(xiàn)代代議制民主制；行政公開的憲法保障-知情權(quán)（知悉權(quán)、了解權(quán)）；行政公開的主要內(nèi)容（行政程序法、情報公開法、政務(wù)公開法、公務(wù)員財產(chǎn)申報法、政府采購法等）；行政公開的技術(shù)保障；國外行政公開的理論基礎(chǔ)與實踐；實現(xiàn)行政公開的條件和途徑。

（九）、建立對抽象行政行為進行司法審查的制度。

抽象行政行為不是法律規(guī)范上的用語，而是行政法學界的理論用語。在近些年來我國行政復(fù)議和行政訴訟的實踐中，因受案范圍限制而對行政行為的監(jiān)督不力和對行政相對人合法權(quán)益救濟乏力的問題日顯突出，其中由于糾紛本源“屬于抽象行政行為，未納入受案范圍”

則常常是造成一些具體行為糾紛引致的權(quán)益損害無法獲得有效救濟的法定理由。因此，已有越來越多的學者提出，應(yīng)將抽象行政行為納入行政復(fù)議特別是司法審查的對象。這是政治民主、行政民主制度發(fā)展到一個新階段的重要標志。1999年4月29日通過的《行政復(fù)議法》第一次將對部分抽象行政行為的審查（規(guī)章以下的規(guī)定）納入了行政復(fù)議的范圍，這是我國行政復(fù)議制度的一大進步。隨著我國市場經(jīng)濟和民主法治的發(fā)展，擴大行政復(fù)議和司法審查范圍已成必然趨勢，因此需要重新認識和調(diào)整對抽象行政行為的監(jiān)督與救濟機制，尤其是行政復(fù)議法與行政訴訟法在受案范圍上的銜接。這也是我國行政法理論建構(gòu)和制度建設(shè)（特別是關(guān)于行政法的救濟理論與實務(wù)）亟待突破的一個重大現(xiàn)實課題。事實上，與此相關(guān)的法律理論和實務(wù)研討文章近年來已逐漸增多，并將形成一個新的學術(shù)熱點和重點。

（十）、建立怨情申訴制度，讓當事人有更加暢通的救濟途徑。

怨情申訴也叫苦情處理，屬于行政救濟的范疇，在各國行政法制中有不同形式的表現(xiàn)。例如，在日文中，“苦情”具有不平、不滿、抱怨、牢騷、委屈、怨言等多種含義，在行政活動過程中“苦情”是大量存在的，苦情處理已是日本行政法中的一項比較成熟和規(guī)范的制度，在其行政法學教科書中幾乎都列專章加以討論。但從我國的現(xiàn)實情況看，公民怨情申訴的法律調(diào)整機制尚不夠健全，有關(guān)理論研究也大大滯后，亟需進一步研究，確立這項制度。

由于行政管理領(lǐng)域自身的廣度和深度的拓展，行政行為的失誤和不盡人意之處在所難免，這給相對人會造成一種情感上的傷害，有時這種傷害比物質(zhì)方面的損害更傷害相對人；而現(xiàn)有的任何一種救濟方式都有其局限性。盡管我國已實行行政復(fù)議、行政訴訟等制度，但在實踐中受到行政復(fù)議、司法審查的具體行政行為只是少數(shù)而已。相對人認為受到行政行為傷害卻無法通過行政復(fù)議和行政訴訟得到全面救濟的情形仍然很多。例如，在行政執(zhí)法過程中公民受到執(zhí)法人員的恐嚇或辱罵；公民理應(yīng)獲得行政獎勵而未能獲得；公民向行政機關(guān)提出合理的咨詢要求而得不到答復(fù)；等等。當公民遇到這些情況后都難以通過現(xiàn)行的行政復(fù)議或行政訴訟等常規(guī)救濟渠道維護自己的合法權(quán)益。

因此，為適應(yīng)我國市場經(jīng)濟條件下行政管理民主化和納稅人需求多樣化的新情況，更好地體現(xiàn)政府為民服務(wù)的宗旨，應(yīng)在堅持和完善既有救濟制度的基礎(chǔ)上，積極探索新的救擠渠道和救濟形式。如人民代表定期接待選民和原選舉單位及其成員并負責為之申訴行政怨情和爭取救濟的制度；在各級政府設(shè)立怨情申訴專員等等。并努力實現(xiàn)各項公民怨情申訴制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化、簡便化和高效化，以更好地彌補行政行為的失誤和不足之處，切實保證行政運行的合法、合理、合情，且在公民受到行政行為損害后能通過法定和規(guī)范的渠道得到有效救濟。

這是在我國市場經(jīng)濟和民主政治制度不斷發(fā)展的形勢下如何充分保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的新課題。同時也應(yīng)當是行政法學的一個新的領(lǐng)域。

（十一）、建立人大監(jiān)督專員制度，加強對行政的監(jiān)督。

監(jiān)督專員制度（ombudsman）是由監(jiān)督專員對行政機關(guān)（一般還包括其他國家機關(guān)）及其工作人員的職務(wù)行為之合法性、合理性進行監(jiān)督的制度。它發(fā)端于瑞典的議會司法專員公署制度（officeoftheParliamentaryJustitieombudsman，簡稱JO）。

二戰(zhàn)后，監(jiān)督專員制度在許多歐美國家及一些歐美以外國家甚至行業(yè)性、區(qū)域性組織（如歐洲議會）得到發(fā)展，已成為許多市場經(jīng)濟發(fā)達的民主法治國家監(jiān)督體制的重要組成部分。在我國，已有不少學者提出，在按照社會主義市場經(jīng)濟和民主法治的要求推動我國監(jiān)督制度創(chuàng)新的過程中，應(yīng)以大膽改革、積極探索的精神，嘗試設(shè)立人大監(jiān)督專員，作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的一項重要改革措施，以拓展監(jiān)督方式和救濟渠道。在具體操作上，可先進行試點，由全國人大常委會有選擇地向部分區(qū)域和特殊地區(qū)、機關(guān)派出監(jiān)督專員，由其對相應(yīng)區(qū)域、機關(guān)的行政權(quán)力行使過程實行一種比較及時、直接和有超越性、權(quán)威性的特別監(jiān)督制約。（在我看來，這與國務(wù)院派駐國營大型企業(yè)的“特派監(jiān)督員”一樣的重要。）因人大監(jiān)督專員是一種獨立性很強、跨區(qū)域設(shè)立的高級職位性監(jiān)督機關(guān)。此項制度正式實施后，監(jiān)督專員也不是按行政區(qū)劃和系統(tǒng)逐一派出，而應(yīng)是跨區(qū)域和有選擇地派出，由全國人大常委會派出并接受其工作指導，擁有關(guān)于調(diào)查事實、人事處分和權(quán)益救濟等多方面的通報權(quán)、建議權(quán)及臨時處置權(quán)。設(shè)立人大監(jiān)督專員有助于避免當前國內(nèi)盛行的地方（部門）保護主義和“說情風”、“拉關(guān)系、走后門”對監(jiān)督工作的干擾，能較好地滿足某些特殊條件下加強監(jiān)督行政法制的客觀需要。人大監(jiān)督專員的設(shè)立是對常規(guī)監(jiān)督體制的重要補充，也是我國人民代表大會制度的一個發(fā)展方向。