我國(guó)行政審判研究論文
時(shí)間:2022-08-25 08:36:00
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加入WTO,是中國(guó)百年開放史上最具里程碑意義的事件。入世,帶給國(guó)人許多驚喜,也帶給我國(guó)許多機(jī)遇,伴隨而來的是許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),而首當(dāng)其沖的是政府入世。盡管我國(guó)入世后的短短時(shí)間里各方面的適應(yīng)性都得到了長(zhǎng)足發(fā)展,但是,由于我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的起步較慢,目前還有許多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方。因此,研究WTO規(guī)則與我國(guó)行政審判的問題還是很有必要的,筆者僅作初步的探討。
一、WTO規(guī)則概述
世界貿(mào)易組織(WTO)是處理國(guó)家之間貿(mào)易規(guī)則的唯一國(guó)際機(jī)構(gòu)。其中心是由世界貿(mào)易國(guó)家談成并簽署的世界貿(mào)易組織的協(xié)議。這些文件為國(guó)際商務(wù)提供了法律規(guī)則。在WTO規(guī)則將紀(jì)律施加給各國(guó)的政策時(shí),那只是在WTO成員中談判達(dá)成的成果。規(guī)則是成員根據(jù)它們談成的一致同意的程序自己執(zhí)行的。有時(shí),執(zhí)行包括貿(mào)易制裁威脅。但是,制裁是由成員國(guó)家施加的,而不是該WTO施加的。WTO協(xié)議適用貨物、服務(wù)貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)三大領(lǐng)域。世界貿(mào)易組織協(xié)議或者說法律規(guī)則主要有以下六個(gè)方面:
(一)非歧視待遇規(guī)則。世界貿(mào)易體制規(guī)定了沒有歧視原則。就是說,一個(gè)國(guó)家不能在其貿(mào)易伙伴之間制造歧視。貿(mào)易伙伴應(yīng)一律平等,都有最惠國(guó)待遇;不能在其自己和外國(guó)產(chǎn)品、服務(wù)或國(guó)民之間制造歧視(它們都享有國(guó)民待遇)。所謂最惠國(guó)待遇,是指某個(gè)國(guó)家每次降低貿(mào)易壁壘或開放市場(chǎng),它這樣做必須是針對(duì)來自其所有貿(mào)易伙伴的相同的貨物或服務(wù),而不論它們是窮或富,是弱或強(qiáng)。所謂國(guó)民待遇,是指對(duì)外國(guó)人和本國(guó)國(guó)民平等待遇。對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品和當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待。國(guó)民待遇原則,在WTO三個(gè)主要協(xié)定(關(guān)貿(mào)總協(xié)定第3條,服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第17條和與貿(mào)易相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議第3條)中都作了規(guī)定。
(二)貿(mào)易自由化規(guī)則。主是是降低貿(mào)易壁壘。有關(guān)的壁壘包括關(guān)稅和諸如禁止進(jìn)口措施或選擇性數(shù)量限制的配額。經(jīng)常遇到的諸如拖拉的公事程序和匯率政策等其它問題。世界貿(mào)易組織協(xié)定和協(xié)議,允許各國(guó)通過“逐步自由化”逐漸進(jìn)行改革。發(fā)展中國(guó)家通常可以獲準(zhǔn)用更長(zhǎng)時(shí)間履行自己的義務(wù)。
(三)貿(mào)易公平化規(guī)則。主要是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。通過反傾銷(傾銷是指為了獲得市場(chǎng)份額以低成本出口)、反補(bǔ)貼等制度,使產(chǎn)品的銷售價(jià)格和生產(chǎn)成本相適應(yīng),符合價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,消除人為不合理因素,達(dá)到買賣公平的目的。
(四)政策、法律、法規(guī)透明度規(guī)則。世界貿(mào)易組織總的準(zhǔn)則規(guī)定,要求各國(guó)政府使貿(mào)易政策有透明度,把它們實(shí)行的法律、法律、規(guī)章和采取的措施通知世界貿(mào)易組織,秘書處將這些國(guó)家的貿(mào)易政策寫成常規(guī)報(bào)告,以便其他成員理解、掌握和評(píng)判。
(五)法律規(guī)則一攬子接受規(guī)則。世界貿(mào)易組織的程序強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則,而且使貿(mào)易制度更加安全和有預(yù)見性。由于WTO的協(xié)議是由貿(mào)易國(guó)家共同起草和簽署的,所以,除極少數(shù)特別協(xié)議外,加入WTO,就意味著接受WTO的整個(gè)規(guī)則,不允許選擇性批準(zhǔn)其中一部分協(xié)議,也不允許對(duì)協(xié)議中的某些條款或某個(gè)條款予以保留。在爭(zhēng)端解決的問題上,這個(gè)規(guī)則尤為顯得重要。
(六)促進(jìn)發(fā)展規(guī)則。世界貿(mào)易體制的原則規(guī)定,該貿(mào)易體制應(yīng)當(dāng)對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家更有利:允許它們有更長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行調(diào)整,有更大的靈活性和特別優(yōu)惠。我國(guó)就是堅(jiān)持以發(fā)展中國(guó)家的地位加入世貿(mào)組織的,因此,我國(guó)“入世”后有許多好處。如可以享受所有締約方(個(gè)別宣布互不適用的締約方暫時(shí)除外)的穩(wěn)定的、無條件的多邊最惠國(guó)待遇;可以享受關(guān)貿(mào)總協(xié)定八輪多邊貿(mào)易談判的成果,包括工業(yè)產(chǎn)品減讓、農(nóng)產(chǎn)品減讓、服務(wù)貿(mào)易減讓;可以享受關(guān)貿(mào)總協(xié)定給予發(fā)展中國(guó)家的差別的、更加優(yōu)惠的待遇,等等。
以上這些WTO規(guī)則,我國(guó)“入世”后對(duì)規(guī)則的有關(guān)內(nèi)容都作了具體的承諾,因此,對(duì)于行政審判領(lǐng)域來說,盡快熟悉規(guī)則,適應(yīng)形勢(shì)需要,是很有必要的,也是十分迫切的。
二、熟悉WTO解決紛爭(zhēng)機(jī)制,透視我國(guó)現(xiàn)行行政審判制度環(huán)境
到目前為止,除了國(guó)際貨幣金融組織(包括世界銀行和國(guó)際貨幣基金會(huì))之外,世界貿(mào)易組織是最具影響力的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織。WTO規(guī)則可以視為具有國(guó)際法律效力的世界法典。它明確地設(shè)立了帶有強(qiáng)制性的兩種機(jī)制:一是屬政府性質(zhì)的貿(mào)易政策審議機(jī)制。其要求WTO成員將有關(guān)貿(mào)易的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策措施,必須定期接受其它成員的審議和評(píng)價(jià)。二是屬司法性質(zhì)的爭(zhēng)端解決機(jī)制(DSB)。該機(jī)制實(shí)質(zhì)是一個(gè)“國(guó)際經(jīng)濟(jì)法庭”。WTO成員間一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛,可以通過本國(guó)政府上告到WTO,WTO將通過隨機(jī)抽取的專家組作出裁決,如果不服裁決結(jié)果,可以上訴,但兩次裁決就是終局裁決,敗訴方必須執(zhí)行。如果拒絕執(zhí)行和改正,所有世界貿(mào)易組織成員將共同對(duì)其實(shí)行制裁和貿(mào)易報(bào)復(fù),同時(shí),受到影響的WTO成員,可以申請(qǐng)WTO授權(quán),不再履行上述敗訴方成員的義務(wù)。
可見,如果我們熟悉上述兩種帶強(qiáng)制性的機(jī)制,就會(huì)清楚地看到:我國(guó)入世就必須嚴(yán)格地履行WTO規(guī)則的義務(wù),同時(shí),又要善于利用WTO規(guī)則進(jìn)行自我保護(hù)。由于商場(chǎng)如戰(zhàn)場(chǎng),這就意味著我國(guó)古代戰(zhàn)略思想的“知己知彼,百戰(zhàn)不殆”的問題。那么,我國(guó)目前行政審判制度環(huán)境存在哪些缺陷呢?筆者認(rèn)為主要有如下幾個(gè)方面:
(一)地方和部門保護(hù)主義思想嚴(yán)重。世界貿(mào)易組織倡導(dǎo)非歧視待遇原則,其基本精神是追求平等,主要表現(xiàn)是最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇。然而我國(guó)一些地方和部門為了保護(hù)本地區(qū)、本部門的利益,采取行政干擾司法裁判的手段,造成裁判不公。這不但對(duì)本國(guó)的當(dāng)事人是這樣,甚至對(duì)一方是外國(guó)的當(dāng)事人也是這樣。如果是后者的話,境外當(dāng)事人根本可以選擇不到中國(guó)來打官司,甚至通過其所在國(guó)的政府將糾紛直接提交到世界貿(mào)易組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制予以處理。如果這樣的話,勢(shì)必影響中國(guó)司法的形象,影響中國(guó)在國(guó)際的信譽(yù)。
(二)非關(guān)稅壁壘問題解決不好。非關(guān)稅壁壘是指專門事項(xiàng)和拖拉的公事程序等。主要表現(xiàn)在許多協(xié)議處理擾亂貿(mào)易的各種技術(shù)、官僚政治或法律問題。目前,我國(guó)還有相當(dāng)部分的地方行政審批手續(xù)拖拖拉拉,程序紛繁復(fù)雜,有的與WTO法律規(guī)則不相適應(yīng)的政策、法律、法規(guī)條文還沒有徹底廢除,一旦引起涉及WTO規(guī)則的行政官司,勢(shì)必使得行政審判處于無所適從,辦案效率不高。
(三)司法透明度不夠。發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易制度與關(guān)貿(mào)總協(xié)定還存在很大差距,具體地說:中國(guó)的外貿(mào)政策制度和實(shí)施在全國(guó)范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一性;外貿(mào)體制的管理中有不少內(nèi)部行政規(guī)定,缺乏透明度;進(jìn)出口貿(mào)易措施隨意性大,缺乏合理性和可預(yù)見性。WTO透明度原則的具體要求是:成員方在互惠的基礎(chǔ)上迅速公布現(xiàn)行有效的有關(guān)貿(mào)易的政策、法律、法規(guī)等;成員方采取的統(tǒng)一辦法提高進(jìn)口貨物關(guān)稅或其他費(fèi)用征收的方式以及限制或禁止普遍適用的措施,非經(jīng)公布不得加以實(shí)施;成員方應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施所有應(yīng)予公布的法律、法規(guī)等。此外,WTO透明度原則,不但要求體現(xiàn)在公開開庭的審理上,更要求體現(xiàn)在司法審判的全過程。
目前,我國(guó)的行政審判在公開開庭方面是普遍做到了的,但是行政審判的判決書還沒有實(shí)施向社會(huì)公開化的程度,更比不上發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)任何一個(gè)案件都可以極其方便地查閱判決
書的做法。很顯然,公開原則落實(shí)不了,就會(huì)使行政訴訟缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)。
(四)司法審查制度有待逐步完善。我國(guó)加入WTO議定書中對(duì)司法審查方面作出承諾:我國(guó)應(yīng)設(shè)立、指定或者保持審議庭、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和程序,以便對(duì)涉及有關(guān)貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律、法規(guī)、司法判決和行政裁定的各項(xiàng)行政行為及時(shí)進(jìn)行審查。審議庭應(yīng)當(dāng)公正、獨(dú)立于有行政權(quán)的機(jī)構(gòu),且對(duì)案件的結(jié)果沒有實(shí)際利益。審議程序應(yīng)當(dāng)包括給予受到審議的任何行為影響的個(gè)人和企業(yè)上訴機(jī)會(huì),且上訴不應(yīng)受到懲罰。如果最初的上訴是向行政機(jī)關(guān)提出的,則在任何情況下都應(yīng)提供選擇向司法上訴的機(jī)會(huì)。對(duì)于上訴作出的裁決應(yīng)當(dāng)通知上訴人,且應(yīng)以書面形式提供作出該決定的理由。任何進(jìn)一步上訴的權(quán)利也應(yīng)告知上訴人。
就我國(guó)目前情況看,履行司法審查的原則有兩個(gè)途徑:一是行政機(jī)關(guān)通過行政復(fù)議等方式實(shí)行的內(nèi)部監(jiān)督;二是法院對(duì)涉及貿(mào)易投資等行政案件的審理。這兩個(gè)途徑已能滿足對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的基本需要,但行政訴訟的受案范圍還有待進(jìn)一步拓寬。我國(guó)1999年4月頒布的《行政復(fù)議法》,對(duì)行政訴訟的受案范圍產(chǎn)生了較大的影響,行政訴訟的權(quán)利保護(hù)范圍得到逐步擴(kuò)大:從法律行為擴(kuò)大到事實(shí)行為,從單方行為擴(kuò)大到雙方行為,從治安管理處罰條例中的受害人提起訴訟擴(kuò)大到所有的受害人,可訴性行政行為從涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為擴(kuò)大到除政治權(quán)以外的所有其他權(quán)益的行政行為。但是,行政復(fù)議法關(guān)于抽象行政行為的受案范圍只是允許申請(qǐng)人對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件,也就是人們常說的“紅頭文件”提出審查申請(qǐng)。可見,我國(guó)的行政訴訟制度還沒有對(duì)抽象行政行為提供足以符合WTO規(guī)則要求的審查范圍,即目前還有相當(dāng)部分的抽象行政行為不屬行政訴訟的受案范圍,這是我國(guó)立法缺陷的一個(gè)表現(xiàn)。
另一個(gè)立法缺陷表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)“自己擔(dān)當(dāng)自己的法官”,缺乏程序正義。我國(guó)以往法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為,不屬人民法院受案的范圍。這種由行政機(jī)關(guān)控制終局裁決權(quán)的條款主要有三類:一是知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域。如《商標(biāo)法》和《專利法》,分別賦予商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)和專利復(fù)審委員會(huì)的部分終局裁決權(quán)。二是出入境管理法。當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)的處罰不服,可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,也可以向法院起訴。但是,一經(jīng)選擇復(fù)議途徑,復(fù)議的決定就是終局決定,不能向法院起訴。三是自然資源確權(quán)領(lǐng)域。省級(jí)政府等行政機(jī)構(gòu)執(zhí)掌最終裁決權(quán)。
以上這三類由行政機(jī)關(guān)擁有終局裁決權(quán),這與WTO的司法審查原則是相違背的,也是與司法審查獨(dú)立性不相符的。因此,通過立法全部收回行政機(jī)關(guān)的終局裁決權(quán),一攬子由具有中立、公正的機(jī)構(gòu)-人民法院唯一擁有作出最終裁決權(quán),這是最明智和最佳的選擇。但值得可喜的是,我國(guó)在“入世”前的2000年8月修改后的《專利法》和2001年10月修改后的《商標(biāo)法》,都分別取消了專利復(fù)審委員會(huì)和商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)的終局裁決權(quán),使涉及專利和商標(biāo)的案件都能向法院起訴,獲得司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。
三、適應(yīng)WTO規(guī)則需要,加快行政審判制度改革的步伐
WTO規(guī)則是建立在法律基礎(chǔ)上的貿(mào)易體系,它為國(guó)際貿(mào)易提供了基本的法律規(guī)則,以約束世界貿(mào)易組織各成員將其貿(mào)易政策限制在協(xié)定范圍之內(nèi),然后通過國(guó)內(nèi)法來間接影響自然人、企業(yè)或組織。即WTO協(xié)議不具有國(guó)內(nèi)法的地位,而只能通過轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法適用。很明顯,我國(guó)對(duì)WTO所作的承諾在我國(guó)也不具有國(guó)內(nèi)法的地位,也只能在本國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化適用。無論是對(duì)WTO規(guī)則的轉(zhuǎn)化,還是對(duì)我國(guó)在WTO所作的承諾轉(zhuǎn)化,務(wù)必做到兩個(gè)“確保”:一是確保轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的全國(guó)統(tǒng)一遵守;二是確保我國(guó)加入WTO所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和應(yīng)盡的義務(wù)的履行。我國(guó)入世前后,針對(duì)WTO規(guī)則的要求和我國(guó)在WTO所作的承諾,對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章的“立、改、廢”做了大量的工作,也取得了顯著成效。制訂了《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》,修訂了《公司法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《專利法》、《商標(biāo)法》、《著作權(quán)法》等等。一大批法規(guī)、規(guī)章也得到從上而下的清理和廢止。
我國(guó)入世后,行政審判面臨的一個(gè)新任務(wù)是履行我國(guó)加入WTO議定書關(guān)于司法審查的承諾。因此,將這一承諾轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法適用是一個(gè)迫切解決的問題。對(duì)于起訴到法院涉及WTO規(guī)則的司法審查案件,法院要認(rèn)真審查其主體資格和起訴條件,充分保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。在審理的過程中,既要注意保護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益,又要嚴(yán)格遵守WTO法的的基本原則,從我國(guó)實(shí)施WTO法的國(guó)內(nèi)立法和司法解釋中去尋找解決途徑,妥善審理案件。此外,還要注意WTO透明度原則,絕不能搞“暗箱”操作;要注意做到司法公正和辦案優(yōu)質(zhì)高效;要從體制上盡快改變法院的法官由地方任免和法院的經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政撥給的制約法院獨(dú)立行使審判權(quán)的現(xiàn)狀,摒棄地方和部門保護(hù)主義,實(shí)施法律的統(tǒng)一性。
總之,我國(guó)的行政審判制度必須緊緊圍繞WTO規(guī)則,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,按照公正、高效、透明、民主的改革方向,盡快建立起一套適合WTO規(guī)則的行政審判制度,營(yíng)造良好的法制環(huán)境,充分發(fā)揮行政審判在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有作用。
附注:參考文獻(xiàn)
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三、《人民司法》2002年第2期,唐德華撰寫的《入世后民商事審判初探》。