社會(huì)學(xué)與行政法學(xué)論文

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社會(huì)學(xué)乃法學(xué)之母，兩大學(xué)科存在著大量共同話題，權(quán)力——既是一種社會(huì)現(xiàn)象，又屬公法核心概念，經(jīng)常處于社會(huì)學(xué)家和法學(xué)家交變流織的視野之間——當(dāng)屬其一。于公法研究而言，有兩本不得不讀的著作：一本是美國社會(huì)科學(xué)家丹尼斯·朗所著的《權(quán)力論》，以美國政治制度的民主模式為觀察點(diǎn)，闡明了權(quán)力的定義、形式、基礎(chǔ)和用途，提供了極其全面的權(quán)力知識，不啻為20世紀(jì)西方權(quán)力觀最有影響的名著；另一本為王學(xué)輝等中國學(xué)者（以下稱作者）的行政權(quán)專著——《行政權(quán)研究》，以當(dāng)今中國行政改革為基本著眼點(diǎn)，細(xì)致的分析了現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)的演進(jìn)、行政權(quán)的特性及運(yùn)行規(guī)則、行政權(quán)的失范與擴(kuò)張、政府職能改革、行政權(quán)的監(jiān)督與制約等一系列行政權(quán)的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。這兩本著作分別從社會(huì)學(xué)和行政法學(xué)的角度對權(quán)力和行政權(quán)條分縷析，在諸多理論問題上交相輝映，相得益彰，為公法學(xué)者提供了兩幅完整的權(quán)力解剖圖。

一、權(quán)力/行政權(quán)的定義及性質(zhì)。

什么是權(quán)力？權(quán)力有什么特性？這些都是社會(huì)學(xué)與法學(xué)經(jīng)久不衰的熱門課題，學(xué)者們眾說紛紜，莫衷一是?！稒?quán)力論》摒棄了權(quán)力必須是強(qiáng)制性這一普遍傾向，拒絕把權(quán)力等同于強(qiáng)制、武力或武力威脅，將權(quán)力概括為“某些人對他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力”。1丹尼斯·朗認(rèn)為，權(quán)力具有有意性、有效性、潛在性、單向性或非對稱性、權(quán)力所產(chǎn)生效果等五個(gè)性質(zhì)。從前述定義出發(fā)，他將權(quán)力分為四種基本形式：武力、操縱、說服和權(quán)威。丹尼斯·朗反復(fù)強(qiáng)調(diào)，武力、操縱、說服或權(quán)威共同表現(xiàn)在一個(gè)掌權(quán)者的身上，而以一種類型為主，很少以純粹形式存在于社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力的諸形式具有易變的傾向性法則，因?yàn)椤皩o定權(quán)力對象行使多樣性的權(quán)力形式對掌權(quán)者是有利的”。2他還特別闡釋了強(qiáng)制與合法的相互作用，“強(qiáng)權(quán)即公理”，“槍桿子里出政權(quán)”僅表明政治權(quán)力通過武力贏得，并非靠武力而維持。盧梭精辟的概述了光靠武力統(tǒng)治的局限性：“最強(qiáng)有力的人絕不能成為任何時(shí)候都強(qiáng)的主人，除非他把武力轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利，服從轉(zhuǎn)變?yōu)榱x務(wù)?！?政治權(quán)力依靠對武力的壟斷，以對付向國家合法性挑戰(zhàn)的人們，但武力只是維系統(tǒng)治的最后形式，統(tǒng)治者需要合法，一切權(quán)力都是合法與強(qiáng)制的混合體，即“愛戴”和“敬畏”的結(jié)合，作者從而批判了社會(huì)強(qiáng)制論與社會(huì)認(rèn)同論將二者劃分的過于明確。強(qiáng)制的合法性又是一個(gè)不斷說服的過程，但是這種剛性權(quán)力向柔性權(quán)力的過渡永遠(yuǎn)不會(huì)徹底完成，所以，權(quán)力的強(qiáng)制性因素也有不可削弱性，即使成功的合法也決不會(huì)徹底消滅強(qiáng)制因素。

這種擴(kuò)大化的權(quán)力觀對于公法學(xué)具有巨大的解釋力。4在整部《行政權(quán)研究》書中，作者都是以一種“大權(quán)力觀”的視角來觀察和闡釋行政權(quán)力權(quán)的?！缎姓?quán)研究》直接繼承了丹尼斯·朗的權(quán)力定義，把行政權(quán)當(dāng)作政治權(quán)力的一種——“是國家機(jī)關(guān)對國家行政事務(wù)進(jìn)行組織和管理所享有的權(quán)力”，5在作者看來，行政權(quán)不過是公共行政領(lǐng)域之內(nèi)的國家行權(quán)力，包括武力形式的行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，還包括操縱、說服和權(quán)威等權(quán)力形式的行政規(guī)范權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政合同權(quán)、行政指導(dǎo)權(quán)等。行政權(quán)必須是“力”與“理”的結(jié)合，作者以政府公關(guān)活動(dòng)的廣泛存在和美國總統(tǒng)對公共輿論的操縱等生動(dòng)事例給予了注解。盡管現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)力的形式層出不窮，非強(qiáng)制性的行政權(quán)形式不斷涌現(xiàn)，然而作者仍然把強(qiáng)制性作為行政權(quán)的首要特征，可能是因?yàn)樾姓?quán)作為國家權(quán)力的一種，基于強(qiáng)制的不可削弱性得出的這一結(jié)論，與丹尼斯·朗的權(quán)力觀稍有悖離。至于行政權(quán)的支配性、執(zhí)行性、公共性和服務(wù)性則與權(quán)力的非對稱性、有意性及權(quán)力的效果分別對應(yīng)。

二、權(quán)力/行政權(quán)的動(dòng)員和組織。

丹尼斯·朗認(rèn)為，權(quán)力的基礎(chǔ)是資源：個(gè)人資源和集體資源。個(gè)人資源流動(dòng)性較大；而集體資源因?yàn)橛斜容^穩(wěn)定的集團(tuán)和組織來擁有和使用，不大可能流動(dòng)，顯著優(yōu)于個(gè)人資源，“不管資源多么豐富，個(gè)人權(quán)力明顯不能勝任的任務(wù)可以由組織的集團(tuán)來實(shí)施?！?因此，創(chuàng)造和保持集體資源是社會(huì)學(xué)的中心問題，遠(yuǎn)比個(gè)人資源的分配更為重要。一切集團(tuán)和組織是集聚的、綜合的集體資源的動(dòng)員，7而團(tuán)結(jié)和組織是基本的集體資源，是動(dòng)員其他一切的先決條件。在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，不同的社會(huì)團(tuán)體被動(dòng)員起來的可能性差異很大。比如農(nóng)民，為了維持基本生活而斗爭，且缺乏被集體動(dòng)員起來的技能和知識，加之地域上的分散性，是最不容易被動(dòng)員的資源。正如馬克思把農(nóng)民比喻為“一堆土豆”，只有用“麻袋”才能團(tuán)結(jié)起來那樣，追隨馬克思思想的共產(chǎn)黨人于是強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民天生不是領(lǐng)導(dǎo)階級，而必須通過另一個(gè)階級的政治動(dòng)員才能組織起來。

從政治權(quán)力組織方面看，在代儀制民主國家，人民通過他們和國家之間的調(diào)解組織——政黨和利益集團(tuán)明確表達(dá)他們的各種要求，故政黨和壓力集體是政治動(dòng)員的理想結(jié)果。丹尼斯·朗于是建構(gòu)了作為政體的一個(gè)輪廓模型——國家，政治組織和政治底層三位一體：國家由法律與憲法持續(xù)形成；政治組織為獲得或控制國家而競爭；政治底層由松散的政治支持者組成。其中，政治組織在達(dá)成國家與社會(huì)的調(diào)解功能方面起到關(guān)鍵性的聯(lián)結(jié)作用。接著，他將批判的矛頭直指對極權(quán)主義和無政府主義——極權(quán)主義，摧毀了“三位一體”權(quán)力動(dòng)員結(jié)構(gòu)的中間層政治組織的正常結(jié)構(gòu)的必要功能，使國家與政治底層直接聯(lián)系起來，摒棄代表性的調(diào)解組織，力圖直接統(tǒng)治臣民，或?qū)⑺鼈兾蘸透慕M成為黨或獨(dú)裁者的機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是建立自己的中間結(jié)構(gòu)來防止獨(dú)立群體的可能反抗，個(gè)人被統(tǒng)一在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，“意識形態(tài)是把黨，國家和人民視為一體”，黨總是黨國真正的權(quán)力中心；無政府主義，反對權(quán)力調(diào)解結(jié)構(gòu)的另一個(gè)極端，它的思想根源是民粹主義，民粹主義的特征是極其不信任一切調(diào)解組織，希望代之以“人民意志”的直接表達(dá)，它把社區(qū)視為能夠管理自己、必要時(shí)行使“整體委員會(huì)”功能的、無區(qū)別的政治結(jié)構(gòu)，摧毀國家、政治組織兩個(gè)上層。丹尼斯·朗關(guān)于政治權(quán)力的“三位一體”理論，對于政治學(xué)和憲政理論無疑具有重大指導(dǎo)意義。

《行政權(quán)研究》回避了丹尼斯·朗的宏大敘事，作者必須在中國一黨制的宏觀背景下解決中國的實(shí)際問題，但對行政權(quán)與政黨、利益集團(tuán)和社會(huì)組織的關(guān)系問題，同樣不能回避?，F(xiàn)代社會(huì)的行政權(quán)力，無論是否處于分權(quán)制衡的政治體制下，其行使既非完全的民主，亦非完全的專制，行政權(quán)在向社會(huì)領(lǐng)域滲透的同時(shí)，也受到社會(huì)力量的制約。行政決策不僅受執(zhí)政黨政策的直接影響，還受政黨制度的影響，作者以大量事例論證了競爭性的政黨下的斗爭和妥協(xié)對行政權(quán)的有效監(jiān)督作用，同時(shí)直陳“如果一個(gè)國家的政權(quán)長期為一個(gè)政黨所把持，則很可能出現(xiàn)黨政一體的現(xiàn)象”，“執(zhí)政黨權(quán)力不應(yīng)該表現(xiàn)為行政權(quán)力”，黨政必須分開。對于利益團(tuán)體，作者一反傳統(tǒng)觀念中嗤之以鼻的口吻，“利益集團(tuán)的普遍存在，是對政黨政治乃至整個(gè)民主政治的補(bǔ)充”，“利益集團(tuán)最興旺發(fā)達(dá)的國家，也是法制比較健全，民主政治比較有保障、物質(zhì)文化最繁榮昌盛的國家”。8作者極力呼吁完善行政程序，增加權(quán)力運(yùn)行透明度，擴(kuò)大公眾參與，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，最終還權(quán)于民，還政于社會(huì)，逐步實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力、公民權(quán)利之間的平衡。顯然，作者對行政權(quán)的微觀運(yùn)行分析，與丹尼斯·朗關(guān)于政治權(quán)力的“三位一體”理論不謀而合。遺憾的是

，作者沒有深入分析如何在行政法體制下如何培育利益集團(tuán)、社會(huì)組織及公民團(tuán)體的相關(guān)問題。

三、權(quán)力/行政權(quán)的監(jiān)督與制約。

《權(quán)力論》沒有明確提出權(quán)力的監(jiān)督與制約這一命題，而是從權(quán)力關(guān)系入手間接述及的。丹尼斯·朗認(rèn)為，從單個(gè)權(quán)力關(guān)系來看，是非對稱的，“如果人人平等就沒有政治，因?yàn)檎伪厝话舷录墶保?但從人們之間的全部關(guān)系來看，一個(gè)人或一個(gè)群體對其他人或其他群體的控制，由其他人或其他群體在不同領(lǐng)域的控制來取得平衡，由此區(qū)分了“分散權(quán)力”（以參與者之間權(quán)力的劃分與平衡為特征）和“完整權(quán)力”（以一方壟斷決策和發(fā)起行動(dòng)為特征），從而避免了完整權(quán)力引出的“誰統(tǒng)治統(tǒng)治者”、“誰警衛(wèi)警衛(wèi)員”、“誰監(jiān)督監(jiān)督員”的一系列權(quán)力悖論。在此基礎(chǔ)上，作者總結(jié)了權(quán)力對象反抗或抵制完整權(quán)力的四種方式：（一）對掌權(quán)者努力行使消極抵消權(quán)力；（二）對權(quán)力的廣延性、綜合性和強(qiáng)度上設(shè)置障礙；（三）摧毀掌權(quán)者的完整權(quán)力；（四）以及，讓權(quán)力對象獲取完整權(quán)力來取代他。在自由主義“要法治，不要人治”的政治口號的引領(lǐng)下，法治是摧毀完整權(quán)力的重要途徑，不過，他強(qiáng)調(diào)，法律必須是不僅捕捉國民也捕捉立法者的網(wǎng)，雖然法律對權(quán)力的限制是消極的，卻是必要的，正如紐曼所言——“它們限制不是引導(dǎo)各種活動(dòng)，這正是給予公民最起碼保護(hù)的法律特性”，10人的權(quán)利的正式法定保證，規(guī)定了權(quán)力綜合性和強(qiáng)度的極限。丹尼斯·朗還分析了權(quán)力關(guān)系的三大屬性：權(quán)力的廣延性（權(quán)力對象的數(shù)量多少）、綜合性（調(diào)動(dòng)權(quán)力對象活動(dòng)領(lǐng)域的數(shù)量）、強(qiáng)度（控制力程度）。三者之間處于此消彼長的辯證運(yùn)動(dòng)之中，廣延性越大，權(quán)力的綜合性與強(qiáng)度將受到一定的影響，反之，亦然。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?1面對不斷擴(kuò)張和異變的行政權(quán)力，作者被迫在國家主義和自由主義之間作出抉擇時(shí)，作者毫不猶豫的站在自由主義一邊。帶著對行政失范的憂慮和行政秩序的渴望，作者不僅反復(fù)闡明了“法外無權(quán)”、“越權(quán)無效”的行政法控權(quán)思想，還具體提出了行政權(quán)運(yùn)行的規(guī)則——效率規(guī)則、效益規(guī)則、合法性規(guī)則及合理性規(guī)則。針對行政權(quán)力的擴(kuò)張和公民權(quán)利的發(fā)展，作者倡導(dǎo)了二者的兼容之道：行政程序，是讓二者的良性互動(dòng)與達(dá)致平衡的保證。

不難看出，《權(quán)力論》是以美國民主政治模式為基本出發(fā)點(diǎn)的，具有鮮明的階級立場，甚至在研究范式上和法學(xué)也有顯著區(qū)別，力圖對權(quán)力這一社會(huì)現(xiàn)象作客觀中肯的描述，極力避免任何價(jià)值評判。而《行政權(quán)研究》作為一本行政法學(xué)專著，必須針對中國目前的政府職能轉(zhuǎn)變和行政機(jī)構(gòu)改革，在法學(xué)語境下探討探討法律對行政的控制，以及行政權(quán)與正義、效率等價(jià)值的關(guān)系。它們的共同點(diǎn)在于：字里行間滲透著對權(quán)力或行政權(quán)的疑慮和憂患意識及不信任態(tài)度，著眼于權(quán)力的分配、權(quán)力的組織和溝通等現(xiàn)實(shí)問題，竭力尋求和諧的權(quán)力關(guān)系，后者更是極力推崇行政法的控權(quán)和服務(wù)思想。在丹尼斯·朗眼中，權(quán)力有“行動(dòng)權(quán)”（Powerto）和“控制權(quán)”（Powerover）之別，“控制權(quán)”是“行動(dòng)權(quán)”的特例，僅僅表明一種社會(huì)關(guān)系。如果把前者融入后者，權(quán)力概念則獲得了專制主義特性，其結(jié)果呈“零和”狀態(tài)。但是，只要人們追求集體就離不開權(quán)力關(guān)系，“行動(dòng)權(quán)”作為實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的手段或工具，而不是個(gè)人的目的，其結(jié)果卻是“非零和”的，行政權(quán)乃至政府只是實(shí)現(xiàn)公共利益所必要的“惡”而已，《行政權(quán)研究》所追求的行政權(quán)公共性與服務(wù)性正好體現(xiàn)了權(quán)力的“非零和”結(jié)果。限制、規(guī)范并合理劃分權(quán)力，讓社會(huì)現(xiàn)象中的權(quán)力和行政法現(xiàn)象中的行政權(quán)，成為通往社會(huì)福利的橋梁，筆者認(rèn)為，正是兩本著作的要旨所在，社會(huì)學(xué)和法學(xué)于此殊途同歸。和諧的權(quán)力關(guān)系及規(guī)范的行政權(quán)運(yùn)作，離不開民主與憲政——惟有民主與憲政，是《權(quán)力論》和《行政權(quán)研究》這場來自不同學(xué)科領(lǐng)域、跨越東西方民主模式、超越意識形態(tài)和階級立場對話的基礎(chǔ)。

注：

1.[美]丹尼斯·朗：《權(quán)力論》，陸震綸鄭明哲譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001年1月第1版，第3頁。

2.[美]丹尼斯·朗：同①引書，第82頁。

3.BertrandRussell，Power：ANewSocialAnalysis，London：GeorgeAllenandUnwin，1938，p.52.

4.王學(xué)輝宋玉波等：《行政權(quán)研究》，中國檢察出版社，2002年10月第1版，第111頁。

5.王學(xué)輝宋玉波等：同⑥引書，第168頁。

6.“動(dòng)員”一詞來源于軍事，它是指“為追求集體目標(biāo)而形成人群、集團(tuán)、社團(tuán)和組織的過程”。AnthonyOberschall，SocialConflictandSocialMovements（EnglewoodCliffs，N.J.：Prentice-Hall，1973），P.102.

7.王學(xué)輝宋玉波等：同⑥引書，第66、67頁。

8.HansGerthandC，WrightMills，CharacterandSocialStructure（NewYork：Harourt，Brace，1953），P.193.

9.FranzNeumann，TheDemocraticandtheAuthoritarianState（Glencoe，Ill，：TheFreePress，1957），P.17.

10.[法]孟德斯鳩著：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。

譬如，傳統(tǒng)行政法理論把強(qiáng)制性視為行政權(quán)的本質(zhì)特征，拒絕把行政指導(dǎo)作為行政權(quán)的具體形式，在解決行政指導(dǎo)的國家賠償是往往難以自圓其說。在丹尼斯·朗的權(quán)力觀中，行政指導(dǎo)無疑屬于說服或誘導(dǎo)式權(quán)威，不過是行政權(quán)的另一種運(yùn)用形式而已。據(jù)此，行政指導(dǎo)的國家賠償理論問題可以迎刃而解。