農民制度性政治參與論文

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內容摘要：農民是中國社會最為龐大的弱勢群體，也是中國社會最為危險的階層，重視對農民權利的維護，從根本上說就是在維護良好的社會秩序和國家的長治久安。文章在“三農”問題備受關注、農村治理危機凸現以及“人權保障”寫入憲法的歷史背景下剖析現階段農民政治參與的非制度性的現狀和其復雜且互相影響的成因，嘗試集中探討法律制度層面的解決，也就是如何藉由法律制度設計，以引導農民“有序的、制度性的政治參與”作為保護中國農民權益的一項重要手段，并且作為保障中國農村穩定、協調中國國家與農村、農民社會關系的一個穩固基礎，給予農民平等的法律關懷。

關鍵詞：成因與依據，主要體現，必要性，立法建議

一、農民政治參與的成因及依據

自二十世紀八十年代以來，中國進行了偉大的經濟體制改革，廣大的農民在經濟體制改革中取得了巨大的成果，伴隨著改革步伐的加快，一系列政治體制改革措施全面的開展，為農村擴大農民的參政議政提供了更為廣闊的舞臺和不斷擴大的自由度。農民政治參與是指作為社會主義民主政治主體之一的廣大農民群眾通過投票選舉、上訪、訴訟等形式參與政治生活，表達自己的愿望，保護自己的切身利益，并試圖影響各級部門決策的行為。

另外，筆者認為，農民政治參與的產生除上述歷史原因外，最主要還有以下兩個原因：

（一）現實條件

1、農民政治參與是建設我國民主政治的重要組成部分。人們一般認為，現代民主政治發展的過程就是政治參與不斷擴大的過程，一個國家公民的政治參與程度和水平越高，這個國家的民主程度和政治發展程度就越高，農民人口在我國占絕大多數，他們政治參與的程度和水平幾乎決定著我國整個國家政治參與的程度和水平，很大程度上影響著我國物質文明、政治文明和精神文明協調發展的目標的實現①。

2、農民政治參與是農民合法利益的重要保護手段。中國三農問題的不穩定，最主要的

表現之一，就是農民權益的受損②。眾所周知，近年來國家通過立法、行政和經濟等手段加大力氣促進農民收入的增加，取得了顯著的效果，同時，伴隨著農民增收，農民對政治參與的意識也在逐步增強，他們要求在一定程度上要通過參與政治決策來影響決策者的意志，并且透過法律制度的管道進行自我保護，最終真正能夠保障合法經濟利益。

（二）法理依據

1、法的價值理論。法的價值是指法作為客體對于主體的滿足以及相對于主體的絕對指向，農民問題的實質是人權問題，農民制度性政治參與的終極目標就是要保障人權，人權是一切人滿足自身需求、享有人身自由、并對自身以外任何事物發生不同聯系的資格和能力的總和，是社會的人的權利和人的社會的權力相互關系不斷發展的統一體③。而人權又是法的基本價值之一，法就是要通過其特有的功能保障社會群體在一定時期內享有生存和發展所必需的條件，實現法的價值，加之我國治理國家的基本方略是依法治國。所以，實現法的人權價值必然要求法律賦予農民政治參與權。

2、憲法精神。近代意義上的憲法產生于自從資產階級革命爆發后，在資本主義商品經濟占據主導地位、資產階級掌握國家政權和啟蒙思想廣泛傳播的歷史條件之下，資本主義憲法倡導的天賦人權、自由平等和權力制約理論為各國憲法所響應。我國憲法以人民主權為原則以根本法的形式賦予公民廣泛的政治權利和自由，農民政治參與的過程就是在行使憲法賦予的神圣權利。

二、農民政治參與的主要體現

中國農民的處境困難的根本性和結構性的根源，就是，伴隨著農村利益格局多元化和農村社會的階層分化，小農經濟格局以及人口相對于土地的資源緊張性。如果在有限的土地上，農民以小農經濟型態維持一種可以滿足溫飽，但是卻沒有商業利益的小農農業經濟，農民所面臨的經濟問題就有兩個：缺乏參政和工作機會、以及缺乏現金收入④。而且，農民在政治上基本上處于無權地位，加之長期以來受封建思想的影響，心理結構具有二元性（即崇拜又畏懼權力、既逆來順受又暴力對抗、既有平均思想又有特權觀念），基于上述原因而言，農民政治參與主要體現在以下幾個方面：

（一）農民政治參與的目的方面

廣大的農民還是愿意用參政議政的方式來表達自己的意愿的，影響政策的制定和執行，改革開放以來，農民一直關注自身經濟的發展，利用國家的各種開放政策發展農村的經濟，致富奔小康。在反映的情況中，公共事務問題（如選舉、教育、交通設施、土地分配、公共設施、村福利等）占到首位，經濟問題占到第二位，這說明一方面中國農民的經濟得到了很大的發展，村民把眼光放在了村里公共事務的建設上來，經濟意識和經濟頭腦增強。另一方面也反映了農民依然把參與政治作為大事來做。

（二）農民政治參與的動機方面

農民政治參與的動機，乃驅動農民進行政治參與的心理力量。對此學者并無定論，但最主要的是經濟動機和非經濟動機，而且經濟動機是最基本的。在經濟發展過程中，農民、集體、國家之間存在經常性的利益沖突，農民為了保護自己的利益，必然要過多地參與政治，這就說明農民經濟主體地位已經確立并且需求經濟利益的保護機制。

（三）農民政治參與的形式方面

農民通過多種參與政治的形式來影響政策的制定和執行，但是農民利用的這種形式卻反映出農民的參政水平。農民從自身的利益出發，還是從公眾的利益出發，關注整個社會和國家的利益，都是影響政府政策的實際結果的行為，個人的政治參與水平也體現了一個國家的民主化程度。筆者認為，農民的政治參與形式最主要的可分為制度性參與和非制度性參與，所謂制度性參與是農民依據國家憲法、法律、行政法規、行政規章以及一些其他的規范性法律文件規定的制度、方式和程序向國家機關、自治組織及其工作人員提出意見和建議，或者通過國家司法機關主張訴訟權利，參與公共事務和國家事務的行為。而非制度性參與是指不符合國家憲法、法律、行政法規、行政規章以及一些其他的規范性法律文件規定的制度、方式和程序而進行的影響政治決策過程的活動。而中國農民的制度性參與并不順暢，其權益受損時通常保持沉默是一個選擇，但是，“愈來愈多的農民開始自己組織起來，不是設法走進制度性參與，而是走向暴力性的非制度性參與。⑤”由此，法律治理化終于發展到了沒有法律的治理化，發展到了無法的治理，這種治理恰恰是以普遍存在的法為依據的，這個普遍存在的法就是原始的懲罰和原始的暴力。其實，大部分的農民并不會選擇走上與政府作對的路，農民如果有辦法自我組織起來，往往采取的第一步是“上訪”。但由于農民的組織一方面仍然沒有與外界“鏈接”，仍屬孤立，另一方面他們在正式的政府內部沒有代表或人，因此無法挑戰容易勾結的官僚體系，其結果經常是上訪無效，或者更不幸的是上訪者慘遭逮捕或者打壓。面對這種體制內參與幾乎是完全不通的情形，農民在其權益被壓迫、侵犯忍無可忍之下，組織起來沖擊地方政府的情形便經常發生，“打著‘減負代表’的

農民領袖已經非常具有組織力和號召力，可以很有組織地將農民組織起來，其與政府的對抗已經逐漸有升高趨勢，甚至出現暴力傾向。⑥”

（四）農民政治參與的其他方面

農民政治參與還存在如下問題：參與的主動性和自覺程度低，參與的高指向性，參與要求與能力之間的反差大；農民掌握政治知識的整體水平仍然很低，農民政治參與態度也較低調，對政治的評價傾向于消極，農村社會分層、經濟和社會地位、宗族和新聞媒體影響著政治參與，在中國農村宗族仍然是左右決策的主要力量；政治參與熱情有待進一步提高，看客心理、熱衷實利、忽視政治是主要表現，政治參與的質量較低，主要表現在從眾性參與較多、參與僅限于社區性參與或問題性參與，政治參與的有效性較低，質量不高；農村婦女在政治參與中有較強的依賴性，處于政治邊緣化狀態；農民工政治參與率較低，政治參與受到各種限制。

三、構建農民制度性政治參與法律制度的必要性

中國農民的非制度性參與具有以下特點：首先，這些非制度性參與已經不是獨立偶然的事件，而是愈來愈頻繁且趨向有組織的；其次，這些行為往往是因為基層政府或干部的腐敗或濫權，且農民經由正式管道無法伸張和保護其受損的權益；第三，這些行為本身并無法真正改變既存的正式政治制度向良性轉變，也無法形成一種穩定經常的有效參與，亦不利于形成一種“善治”，更對“發展”起不了太大的幫助；第四，農民的非制度參與有可能慢慢產生跨域的聯系，但是這種聯系并沒有進入合法公開的參與渠道，且其與政府的對抗性會加強。

簡言之，農民在制度性的政治參與管道受阻，其有內聚性、地方性的有利于公共對話和民主參與并能促進公共利益的政治參與機制沒有被開發的情況下，結果形成了另一種具有破壞性的政治參與，這不僅是農民的損失，更是對整體政治秩序和民主政治的損失。因此：

（一）農民制度性政治參與是實現法治、憲政的基本途徑

黨的十五大把依法治國確立為治國方略，并寫入《中華人民共和國憲法》，明確規定要“依法治國，建設社會主義法治國家”。要實現社會主義法治，必須具備法律條件和制度條件，健全的法律制度和民主參與政治的體制是制度條件的重要內容，另外，普遍認為，憲法是靜態的憲政，憲政是動態的憲法，要實現憲政，就必須以憲法為前提，以民主為核心，以法制為基礎，以保障人權為目的，而這一切對于中國來說，都要依靠農民制度性政治參與的解決，否則，法律條款、民主、農民人權在農村就是缺失的，法治、憲政也就成為了空談。

（二）農民制度性政治參與是維護社會秩序穩定、化解社會矛盾的有效手段

如前所述，農民往往在通過正常渠道進行政治參與很難湊效的情況下，進行非制度性政治參與，導致一系列惡性事件、抗議和暴力對抗活動的發生，甚至違法犯罪，當然這些行為都反映出農民政治參與意識的增強，但都將對農民個人、家庭、社會和國家產生不利影響，對我國農村地區民主法制建設進程帶來嚴重的破壞，而且，會在農民和自治組織、人民政府之間產生一些比較復雜的矛盾。所以，通過具有公開性的法律制度安排，引導農民走上制度性參與的軌道，將有利于農村社會的治理和維護穩定的社會秩序。

（三）農民制度性政治參與為農民提供了一種有效的政治參與社會化方式

政治社會化是農民獲得政治傾向和行為模式的成長過程，是人終其一生的持續活動⑦。通過政治社會化，要把一定的政治文化、態度、觀念和政治規范通過各種途徑不斷滲透于個體，使其由一個自然人成為政治人。為了建設高度民主的國家，使個人充分了解民主價值、掌握民主程序，具備民主操作能力，積極參與政治，主張自己的權利，農民制度性政治參與應當成為當代農民政治社會化的重要內容，也是最直接，最有說服力的政治社會化途徑。

綜上所述，構建農民制度性政治參與體制是完全有必要的，是有充分理由的，農民制度性政治參與體系要發揮他應有的功能，更需要一套程序和規則體系，而國家法律是最具強制力的規則組合，借法律之強制力為農民制度性政治參與的實踐提供保障，是符合制度性政治參與實質和發展規律的。

四、構建農民制度性政治參與的法律制度的立法建議

法律本身并不能看作是靜態的規章，如何使用法律，并以法律作為一個操作的工具和平臺，才是法律的精髓所在。中國農民作為一個弱勢團體，只有當農民變成了公民，并且透過制度的管道實現自我保護時，才能最終真正保障其權益。如果從這樣一個角度來看，為農民制度性政治參與體制奠定一個長久可行的基礎才是當務之急，而不僅是停止對農民權利的侵害。可以說，法律在奠定工程中正發揮著至關重要的作用。而現代法精神與農民的社會生存狀況和文化觀念不相適應，由此導致了法律在執行過程中的困難和緊張，而克服這種困難和緊張，徹底改變鄉村社會治理，改變鄉村經濟、政治、文化和風俗習慣，實現對鄉村的全面治理，只能做一個長遠的計劃和藍圖，在這種狀況下，成本最小的方法或者說最易實現的有效辦法就是改變法律，讓法律來適應農民社會生存的具體情況。筆者就農民制度性政治參與體制構建提出以下立法建議：

（一）修改現行《選舉法》，完善人民代表大會制度，實現公民公平享有政治權利

如前所述，現階段我國農民進行政治參與的目的主要仍然是公共事務問題，善于利用并改革地方人大之選舉制度，作為誘發農民合法結社之社會動員機制，提升中國農民的公民權力的意識與能力，讓他們積極地參與進來，選出他們自己的代表并進入國家權力機關表達自己的意志，保證憲法賦予公民政治權利的公平享有。按照《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的規定，農村人口選出人大代表的比例是城市人口選出人大代表比例的四分之一，也就是說，在人大代表的選舉上，農村人口的公民權是城市人口的四分之一。這是一種法定的不平等。當然，這種配置是有立法當初的國情，但是這種國情一方面已經有所變化，另外一方面也不能忽視此種制度性扭曲所形成的潛在歧視效果，應該修改法律，切斷不平等的源頭。毫無疑問，這對于我國的根本政治制度也是一種改良。

（二）修改現行的《戶口登記條例》，保障農民的遷徙自由權和擇業自由權

用“三個世界”的理論來表述他的國際觀，作一個簡單的類比，在中國內部，也存在著“三個世界”：大城市是第一世界，那里集中了主要的政治、經濟和科技資源，左右中國命運的精英人物在那里聚集、從全國搜集的大量的財富也在那里聚集，中小城市是第二世界，廣大農村則是第三世界⑧。作為中國之第三世界人的農村農民基本處于政治上無權、經濟上弱勢、文化上落后，其對城市的功用被定位為提供原材料和供應廉價勞動力。在社會主義中國，農民不是一種職業，甚至也不單是一種身份。職業可以改變，身份也可以調換，但現行《戶口登記條例》以法律的形式，剛性地限制農民的遷徙自由和擇業自由，洛克強調的人身權，中國農民并沒有充分享受。農民的遷徙和擇業自由是基本的政治權和人身權，卻被剝奪。農民的政治參與權何談

行使。現在雖然有所松動，但在戶口等級背后是重大的利益差別，比如就業、子女上學、住公房、吃補貼、使用公用設施等都大不一樣。在這種戶口利益分配機制的作用下，人們都企圖實現戶口等級的垂直方向躍遷。總之，現行的戶口制度對農民是極為不利的，把他們限制在狹小的地塊上，一代一代繁衍下去，與日益發展的現代文明始終隔著一段距離。從立憲角度看，在美國、德國和歐盟，憲法要求存在全國性的共同市場，其內部應該維持四大自由流通，即人員、商品、服務和資本的自由流通，如果中國憲法當中寫入這一條，其他法規包括地方保護性規定就要以憲法為準繩加以修改更正，社會各階層、社會成員之間的平等和公平地參與政治就指日可待了。

（三）改革現有的村民自治制度，通過立法賦予農民更加寬闊的結社權行使渠道

村民自治是指農村社區的居民自己組織起來，以實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容，從而進行自我管理、自我教育、自我服務的一種民主組織形式。隨著村民自治的不斷推進，我國農民的政治參與意識不斷增強，政治參與能力不斷提高，但自治模式仍然單一，目前法律規定只能選擇一種村委會模式。《憲法》第35條明確規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”依據法條，農民完全可以成立各種專業協會完成各種職能，使農村治理結構多樣化，這實際上意味著政府職能的轉變，由農民協會來代表農民的利益與政府對話，較之與農民“非制度性政治參與”更為安全可控，從而更符合政府的偏好。因此，政府可以通過建立各種秩序框架允許農民協會的建立和存在。另外，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第29條規定，“選民或者代表，10人以上聯名，也可以推薦代表候選人。”這條規定給農民以及農民團體提出自己候選人給予了一個合法的機會。雖然選民提出的候選人根據該法第三十條還要經過選民小組醞釀、討論、協商而產生正式候選人名單，但是至少農民和農民團體根據法律是可以提出他們認為能真正代表自己利益的候選人。在此種可能的條件下，如果農民能有自己的組織和團體，那么組織或團體的代表在選民小組協商時也應該參與協商，這樣才能真正確保其候選人不會被剔除到正式候選人名單之外，保證政治參與質量的優化。

（四）完善社會主義社會保障立法，加快農民社會保障制度的建立

《中華人民共和國憲法》第45條第1款規定：“中華人民共和國公民在年老，疾病，或者喪失勞動能力的情況下有從國家或者社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險，社會救濟和醫療衛生事業。”但是在現實生活中，農民卻遠離了社會保障制度。從意識形態角度說，對所有社會成員都實行平等的社會保障，這是西方發達國家普遍實行的福利政策。我國是社會主義國家，更應該強調人與人之間的平等性，理應在社會保障方面做得更好，可十分遺憾的事，我國現行的社會保障僅限于城鎮職工，廣大農民卻與社會保障無緣。制度排斥使得弱勢群體無法達到起碼的制度公正和保護，制度公正是保證社會各個領域的起點公正，程序公正和結果公正的底線，如果將主要社會群體排斥出了制度公正的視野，這至少意味著社會公正的底線出現了裂縫⑨。城鎮職工工作了幾十年，到了退休年齡享受退休金等社會福利保障，但農民卻沒有任何保障，難道農民每年上交的稅費中就沒有包括自己年老時的保障福利金？正因為這種忽視農民的社會保障制度，所以對廣大農民來說，既不存在退休的問題，也不存在工作的問題，農民從小就得開始勞動，直到年邁躺到床上不能動彈為止，這種終生勞動制度是中國農民特有的現象。也正是這種有中國特色的制度缺憾造成中國農民的對政治參與興趣的淡化和對國家的不信任，也為他們進行非政治性制度參與提供了溫床。

（五）立法規范新聞媒體的輿論監督行為，為農民提供政治參與的對話平臺

近年來，我國新聞媒體的輿論在國家法律監督體系下作出不可磨滅的貢獻，成為一支重要力量，被譽為“第四種權力”。與此同時，學者們也提出了許多提高農民政治參與意識和政治參與質量的設想，都普遍認為大眾傳媒作為一條渠道在當前中國農民的政治參與中正扮演著一個不可或缺的角色，并通過對大眾傳媒雙重功能的分析提出要大力發展和推進大眾傳媒在農民政治參與中發揮越來越大的作用。筆者認為，媒體作為一種輿論工具是“射程最遠的大炮”，農民可以借助媒介來表達自身利益要求，實現和維護自身利益，農民可以借助媒體，來表達自身利益要求，利用輿論工具進行的政治參與活動，這是一種間接性的政治參與。伴隨著我國農業文化水平的提高和我國社會民主進程的發展，農民運用新聞媒體的力量來表達利益、反映意見將會更加普遍，因為這種參與政治的形式具有其天然的優越性，就是成本低，見效快。最主要的是國家應該把農民來信、來訪、來電，向新聞媒體反映不合理現象和問題的程序和方法通過立法規范化，并出臺《新聞媒體接受農民來信、來訪、來電處理辦法》，促使新聞媒體認真對待這些來信、來訪、來電，分類處理。一些典型的和重大題的來信、來訪、來電，選登出來，以引起社會輿論和有關部門的重視，為農民制度性政治參與打開途徑。

五、結束語

由于農民沒有掌握政治資源、經濟資源和文化資源，他們的弱勢地位是不可避免的，問題是一個現代文明社會，筆者認為，應該為農民創造一個公平公正的法律環境，關鍵是要給農民以構建一個憲法、法律和法規保障下的制度性政治參與的制度體系，賦予農民一切平等的政治參與權利，并增進對農民的人道關懷，使農民能夠積極主動地通過一系列“有序的、制度性”政治參與活動得到基本的生存保障和自由。這是中國農民走出幾千年來“興亡百姓苦”的歷史性怪圈的必然選擇。

注釋：

[①][⑦]參見袁金輝著《村民自治與農民政治素質提高》，載，2004年12月15日。

[③]參見杜金韋主編《新編警察倫理學》，中國人民公安大學出版社2002年版，第101頁。

[②][④][⑤][⑥]參見徐斯儉著《“有序參與”與中國農民權益保障》載《中國經濟時報》，2004年3月4日。

[⑧]參見楊光著《“三農”問題再解析》載，2004年1月18日。

[⑨]參見曾群、魏雁濱：《關于失業與社會排斥的分析框架和原理》，參見《失業與社會排斥：一個分析框架》載《社會學研究》2004年第3期。

參考文獻：

1、陳吉元、陳家驥、楊勛主編：《中國農村社會經濟變遷（1949—1989）》，山西經濟出版社，1993年版。

2、陸學藝：《當代中國農村與當代中國農民》，知識出版社，1991年版。

3、李學舉、王振耀、湯晉蘇：《鄉鎮政權的現實和改革》，中國社會出版社，1994年版。

4、徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社，1997年版。

5、袁金輝：《當前中國農民政治參與研究綜述》載《中國農村觀察》2004年第4期。

6、張英紅：《從梁漱溟到李昌平：欲說農民好困惑》載《宏觀中國》2002年第4期。

7、李昌平：《防止三農問題轉化成革命問題》載中國農村網。

8、王永慈：《社會排除：貧窮概念的再詮釋》載《社區發展季刊》2001年第95期。