土地征用問題嚴重論文

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現行土地征用制度在開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地方面起到了積極的作用。然而，這一制度很大程度上是計劃經濟時代做法的延續。隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，其弊端日益凸顯，引發了大量社會矛盾，已經成為影響經濟社會協調發展和穩定的重大障礙，應當引起高度重視。

一、當前土地征用中存在的突出問題

（一）土地征用過多、過濫，失地問題嚴峻

按照《全國土地利用總體規劃綱要》，1997年至2010年全國非農業建設占用耕地控制指標2950萬畝。然而，僅1997年至2001年就已占用了1351萬畝，占45.8％。按照這一速度，這個指標到2005年就要用完。國土資源部的《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》指出，在嚴格控制的前提下，2000年至2030年的30年間全國占用耕地將超過5450萬畝。而且，上述用地數據都是合法審批征用前提下的用地數量，還不包括違法征地的情形。據衛星遙感資料，前些年違法用地數量一般占用地總量的20—30％以上，有些地方甚至達到80％。失地問題已相當嚴峻。

（二）征而不用現象普遍，土地大量閑置

與土地征用數量增長過快和違法征地現象嚴重緊密相連的是，絕大多數被征用土地遠未被有效利用，而是被大量閑置、撂荒，失地農民意見很大。全國開發區規劃面積已達3.5萬平方公里，圈占耕地43％閑置。浙江省農調隊對455戶失地農戶調查資料顯示，“征而未用”的土地共有190畝，占被征地總數的20.4％。

（三）開發用地獲得困難，成本過高

由于所有集體土地要由政府征用之后才能轉為建設用地，征與不征完全由政府說了算，加之程序繁瑣、周期漫長、黑箱操作，各種搭車收費高昂以及腐敗等原因，導致用地成本畸高，真正的投資者獲得土地非常困難。這種土地供給普遍不足、地價過高的現象在大城市表現得尤為突出。由政府壟斷土地在很大程度上是對香港做法的借鑒，但是我們的稅率卻又比香港高出一倍，而且制度不健全所造成的其他潛在用地成本更是香港所沒有的。這必然使相當一部分投資者卻步，而且地價過高必然造成房價畸高，進而使很多老百姓只能望房興嘆。

（四）補償標準偏低，農民損失嚴重

我國當前土地征用立法對土地征用補償標準，有的規定了固定的標準，如土地管理法。有的僅含糊規定給予“適當補償”或“補償”。具體的補償標準主要是由行政機關裁量，非常容易造成任意降低補償標準的現象。就土地管理法而言，征用耕地的土地補償費一般情況下為該土地征用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4至6倍。這一補償標準將補償限于直接損失，間接損失的補償則根本就不予考慮。而且，即使是對直接損失的補償標準也過低，按土地農業產值來計算補償標準根本沒有顧及到近幾年農產品價格不斷下降的現實情況。土地明明已是價比黃金，而向農民征用時卻以糧食的價格來計算補償。這實際上無異于巧取豪奪，根本不足以填補農民所遭受的損失，也根本不足以制約任意征地行為。

以浙江省為例，由于經濟相對發達，其對失地農民的補償標準與全國平均水平相比還略高。但是，據浙江省農調隊調查，只有6.8％的農戶對此表示滿意，有22％的農戶認為補償標準嚴重偏低，53.2％的農戶認為偏低。浙江省上虞市百官鎮梁家山村的土地，政府拍賣時價格上升到100多萬元一畝，而農戶的征地補償安置費只有2.5萬元一畝。另據國土資源部調查，襄荊高速公路荊州段征地中給農民的安置補助費是500元／畝，僅為法定最低標準的一成。

（五）補償方式單一，難以解決農民的長遠生計

與國外相比，我國農民未能享受到有效的社會保障，所以在補償問題上國家和農民都希望建立長期穩定的社會保障。但現有的補償方式卻是“買斷式”一次性給付，不少農民稱之為“一腳踢”。由于農民本身的理財能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空，更何況當前土地征用補償標準嚴重偏低。農民的近憂遠慮更激化了征地中的矛盾。

（六）補償金發放監管不力，克扣、貪污現象嚴重

由于對農村土地補償款分配和使用的監管不到位，導致補償金的發放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現象不斷發生。

例如，浙江省富陽市后周村從1990年至今出讓土地得到補償款的總額高達1935萬元。由于對農民的補償只是有限的“青苗費”和“口糧補償金”，這筆錢絕大部分留在村集體經濟組織手中。1935萬元的土地補償款中至少有1200萬元被后周村委用于興辦企業和各種經營性實體。而這些眾多的實體無一能為集體經濟增收，用于投資的巨額土地補償款基本上全打了水漂。村民認為，不是后周村辦的企業不賺錢，而是賺的錢甚至連同企業本身都進了少數村干部的腰包。

（七）腐敗現象嚴重、社會各界反映強烈

由于征地的決定權高度集中在政府手中，加之土地審批權重利大，極易滋生腐敗，土地審批領域已經成為腐敗的重災區。在相當一些地方，沒關系、沒錢不批地，有錢有關系亂批地現象相當普遍，從而助長了貪污腐敗之風，導致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手，已經引起社會各界的強烈不滿。

二、解決土地征用中存在的問題已刻不容緩

（一）極大損害農民的合法權益

目前土地征用中存在的種種問題，不僅犧牲了農民的當前利益，而且還損害著農民的長遠生計。據國土資源部資料顯示，改革開放以來，政府利用低價征地高價出讓的方式，從農民手中拿走的資金約為2萬億元。當前，在征地過程中所采取的只給失地農民發一點安置補助費的做法，造成大批“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”游民。特別是一些年齡偏大、文化程度不高、缺乏勞動技能的純農業戶，成了打工沒人要，經營無門路，辦廠缺本錢，生活無保障的赤貧戶。農民的貧困不僅使農民喪失購買力，不能成為真正的市場主體，反而成了被救濟的對象。

勿庸諱言，我國的工業化進程長期以來是建立在工農剪刀差的基礎之上的。當前正是對農業進行反哺的時候了。而且，增加農民收入、縮小城鄉收入的差距也正是當前解決三農問題，擺脫經濟疲軟的關鍵所在。然而，當前征地補償的做法卻是在讓農民繼續承擔經濟發展的成本，繼續拉大城鄉收入差距。況且，土地是農民的命根子，土地補償款是農民失去土地后的替代“土地保障”的“貨幣保障”，不僅是農民失去土地后從事其他產業的資金基礎，還是失地農民生活保障的惟一資本。然而，當前的土地升值本身對農民不僅毫無意義可言，甚至因此落入了無依無靠的尷尬境地。

（二）嚴重影響耕地保護

我國耕地少而且還在減少，人口多而且還在增加。如果不對耕地進行嚴格保護，我國人口與資源的矛盾將更加尖銳。而且，耕地的持續減少必然威脅到國家的糧食安全。我國正處于工業化、城鎮化加快發展時期，從國外的經驗教訓來看，正是耕地減少最快的時期。現在農地征用中的問題總體來講不是征地不夠影響經濟社會發展，而是占地過多、過濫以及使用不合理的問題。

>（三）阻礙了市場經濟的健康發展

首先，農民貧困影響經濟的健康發展。沒有農村的現代化就沒有中國的現代化。如果說農民的貧困成了經濟發展的包袱的話，那么，農業的落后拖了中國工業化的后腿，農村的落后拖了中國城市化的后腿。

其次，政府利用土地征用低征高賣，與農民爭利，壟斷財富，危害極大。即使在封建的小農經濟時代也要讓農民休養生息，藏富于民。市場經濟時代更應如此。土地增值完全由國家壟斷，不僅不利用市場配置資源，調節分配，而且極大地影響了農民增收，最終也必然會影響到經濟的持續健康發展。

再者，土地供給普遍不足，地價過高制約經濟發展。如前所述，在大城市目前由于行政控制的不合理、不規范，土地供給普遍不足。結果地價過高，嚴重的阻礙著房地產市場的發展。

（四）嚴重危及社會穩定

濫征耕地現象早已引起了農民的不滿，近幾年則愈發嚴重，尤其是在一些地方，以極低補償從農民手中征走的土地卻被政府轉手牟利，或者被企業荒蕪閑置乃至倒賣土地牟取暴利、貪污腐敗等現象，更是引起老百姓的憤慨，傷害了黨和政府與人民群眾的關系。近幾年，因征地引起的信訪案件和訴訟案件激增，引發大量群體性上訪事件甚至惡性事件。

特別不容忽視的是，大量征地造成了大量的流民。據專家分析，按照目前城市化和基礎設施建設的速度，我國今后每年建設用地需要250萬畝到300萬畝。如果按照城郊農民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬到300萬的農民失去土地。而這些失地農民中，今后生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分，大量游民的產生便不可避免。中外歷史都表明，流民的大量增加乃是社會穩定乃至政治穩定的第一大忌。

三、原因分析

（一）思想意識方面的原因

1、一些地方的領導干部缺乏尊重公民財產權的意識

土地權利是農民最為基本的權利，是其生存的保障。然而，相當一些地方的領導干部以犧牲農民權益為代價發展經濟的觀念仍然沒有得到根本轉變。

2、畸形的政績觀在作怪

部分領導干部缺乏立黨為公、執政為民的政績觀念，急于把眼前的形象工程搞起來。特別是為了招商引資，搞所謂“四通一平”，利用職權把地征過來，把補償標準降下來。至于失地農民的權益是否受到損害，會不會鬧，對社會穩定有什么影響，則無心考慮。

3、低征高賣的利益驅動

在不少地方，土地的收益已經成為地方的“第二財政收入”。政府在土地征用中既是管理者，又是經營者，更是最大的受益者。事實上，政府可以通過征收適量土地增值稅的方式參與土地增值的再分配，而不應當將土地的增值全部拿走。

4、缺乏市場經濟體制下土地管理的正確理念

現行制度的初衷不外乎由國家控制土地流轉，以方便經濟建設用地，壟斷土地增值。一些人對改革的疑慮也恰在于此。不可否認，如果在商業用地領域剝奪政府對土地的控制權，必然會產生一些農民漫天要價、開發商獲取土地困難，進而影響城市建設和發展。但這些都是局部的、暫時的。特別是經過20多年經濟的高速發展之后，更應當看到協調發展的重要性，更應當看到現行制度的成本更高、危害更大。

當前，所有建設用地一概通過政府征用的做法脫胎于計劃經濟時代。隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，公有制經濟一統天下，所有的經濟活動都是國家的經濟活動的時代背景已不復存在，非公有制經濟快速增長，政府征用土地的范圍也應與時俱進，及時作出調整。

在市場經濟條件下，政府的職責在于著力營造公平競爭的市場環境，提供市場解決不了的公共物品和公共服務，為經濟發展營造公平的制度環境，做到不越位、不失位、不錯位、不吃拿卡要。發展經濟是基本國策和各級政府的政治任務，但這并不意味著政府直接去做運動員。

因此，國家不應能再把持對農地的最終處置權。國家對土地的征用應限于特別情形，即用于公共用途。而且，即使為了公共用途，如果能通過租賃等市場途徑解決，也不宜動用征用權，應盡量通過正常的交易方式解決。政府在土地管理上的主要職能在于做好土地規劃和用途管制，而不是直接對土地市場的壟斷。

（二）制度方面的原因

1、土地征用制度存在嚴重缺陷

當前造成土地征用中種種問題的最根本原因是，政府征地的權力受不到有效的制約，可以隨意決定是否征地、如何征地、是否給予或給予多少補償：

（1）土地征用的范圍過寬

現行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級市場，享有對農村集體土地的最終處置權。無論公益用地還是商業經營用地都一概沿用計劃經濟時代強制征地的老辦法。這不但與市場經濟國家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國憲法關于土地征用必須是為了公共利益需要的規定。當前土地征用中的種種問題幾乎都根源于此。

（2）土地征用程序不健全

首先，現行土地征用程序基本上是內部程序。已有的征地與補償安置公告、補償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發言權，征與不征、補與不補、補多少，完全由政府說了算。在國外，土地征用的程序非常嚴格、公正。例如補償金的確定要么是由雙方協商，協商不成再由法院裁決（美國）；要么是由中立的估價機構來實施（如德國）。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內說了算。這必然會造成農民得不到應有的補償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實。這既導致相關權利人沒有參與、申辯的機會，也使社會輿論無從監督。

其次，現行土地征用立法中對裁決征地糾紛的規定過于原則，往往導致糾紛無法解決，失地農民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當權權益也很難得到維護。

再次，征地審批環節過多，周期過長，效率太低，導致必需的建設用地難以得到滿足。

（3）征地補償制度滯后

第一、憲法對補償未作明確規定

補償是私人財產權保障的核心內容，西方國家憲法中普遍規定了補償條款。在美國，憲法的補償條款是作為公民請求補償的直接法律依據。德國基本法規定凡法律對私人財產權進行剝奪與限制時必須規定補償，否則該法律即為違憲。我國憲法則只有征用沒有補償的規定。

第二、補償立法漏洞較多

由于沒有憲法的明確規定和違憲審查機制，也沒有其他的統一立法，導致許多應當予以補償的情形沒有相應立法規定，使私人所遭受的重大損失有時根本得不到任何補償。同時，補償立法在指導思想上存在偏差，往往只重視賦予權力，而忽視對權力的限制；只重視行政機關管理的方便而忽視公民權益的保障。

第三、補償立法層次繁雜

補償關系著私人財產權的保障，根據法律保留原則，應由憲法和法律來規范。從國外的情況來看，補償的設定都是始于憲法，終于法律。但當前我國的補償領域，各層級的規范文件都可以設定補償，這往往導致公民的補償權利被虛置。以土地權利補償為例，既有土地管理法，也有行政法規，還有各種各樣的規章、地方法規及其他更低層級的規范性文件。嚴格來講，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。

第四、政府單方定價導致補償標準不合理

土地征用的實質是一種強制購買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權人喪失的只是是否售出土地的決定權，但土地自身的價值不應因此降低。既然是購賣，就應當按照市場價格公平交易，而不應由政府單方定價。可以說，政府單方定價是導致補償標準偏低、農民損失嚴重的根本原因。

第五、補償金發放程序存在缺陷

現行補償金發放程序環節過多，時限不明確。而且，土地補償費發給村級組織，給被征地農民的只是安置補助費。這是補償金被克扣、貪污及濫用的直接根源。

2、土地產權不明晰

現行法律規定的土地集體產權實際上是個籠統的概念。它主要是對生產經營方式的一種改變，與“三級所有、隊為基礎”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”。承包經營權只是一種債權，而非獨立的物權，土地使用權不應僅僅體現為承包經營權。這與十六屆三中全會提出的明晰產權的要求不盡一致。應進一步深化集體土地產權改革，通過立法明確農民享有完整的土地使用權，確保農民的土地權益在征地中得到有效的體現和保障。

3、行政法制監督制度不健全

這是個老問題，也是個大問題。由于監督制度不健全，即使在法律有規定的情況下，有些地方在征用與補償時也不依法辦事。在征地中越權審批、該補的不補、任意降低補償標準和克扣補償金等現象早已屢見不鮮。其中最關鍵的是缺乏公正的司法監督與救濟。

4、基層民主制度不完善

由于種種原因，村級民主自身發育還遠不夠成熟。同時，受上級干預過多，尤其是農村實行稅費改革后，村級組織的行政化傾向、政府對村級組織的控制力實際上是加強了。在這種情況下，村干部又如何能在土地轉讓這樣的重大利益問題上代表農民說話？村民對補償金的分配和使用又如何有效的進行監督？

5、干部考核機制不合理

當前，以經濟指標為主的干部政績考核機制在客觀上不利于調動各級干部維護農民權益和保護耕地的積極性。對市縣以下政府領導的政績考核主要是看經濟增長速度、城市發展狀況、招商引資成果，而在保護耕地、保護農民權益方面缺乏相應的考核內容和指標。這就難免造成地方干部重經濟發展，輕耕地保護；重為政府創收，輕農民權益；重自身升遷，輕農民的生計。

6、土地稅費制度不適當

按照當前國家的有關規定，土地收益大部分留給地方，就使地方政府和有關部門對收費具有很高的積極性。當前征地中，政府要課征的稅費主要包括耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、新菜地開發建設基金、征地管理費、森林植被恢復費、水利建設基金、教育附加費等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時又擠占了應付給農民的補償金。

四、對策性建議

要解決土地征用中存在的突出問題，必須認真領會并全面貫徹十六大報告，特別是十六屆三中全會的精神，認真落實全會關于完善農村土地制度的決定。具體而言，應從如下幾個方面著手：

（一）轉變觀念

增強公民財產權保障意識，轉變以犧牲農民利益為代價發展經濟的陳舊觀念；重新審視市場經濟條件下政府職能的準確定位，轉變行政管理方式和政府汲取財富的方式；樹立正確的政績觀和科學的發展觀，辯證地看待公平、效率之間的關系，既不應片面強調效率而忽視公平，也不能片面追求發展而忽視個人利益和社會穩定；要切實做到協調發展，平衡各方利益。

（二）改革制度

1、盡快修改《土地管理法》，改革和完善土地征用補償制度

（1）限定土地征用范圍，嚴格區分公益用地和經營性用地

○1國家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經營性用地動用征用權，不得通過征地牟利。土地征用主要應限于下列公益事項：

國家投資的各類重點建設項目以及直接滿足公共需要并列入國家計劃的集資建設項目（例如水利建設項目）；公共能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業和其他市政建設項目；國防事業；公共教育、文化、衛生、體育、環境保護、城市建設等社會公益事業；各級國家機關建筑用地。

○2對于商業用地，應利用市場機制解決。同時，國家可以通過征收土地流轉稅的方式適當參與土地增值的再分配。

（2）完善征用與補償的程序

樹立正當程序觀念，按照公正、公開與效率的原則，完善征用及補償的程序：

○1完善行政內部民主，征地項目必需通過決定征地機關正式的會議程序通過；

○2土地規劃方案、征用土地的用途以及補償金的確定程序應增加透明度，必須通過事前公告、聽證等方式保障利害關系人知情權和參與權，并接受社會監督；

○3完善村級民主制度，凡涉及處置集體土地所有權的管理事項，必須經村民大會或村民代表大會討論決定；對于土地征用協議以及土地征用補償安置方案必須經村民大會三分之二以上村民或村民代表大會三分之二以上村民代表同意。

（3）確定合理的補償標準

要在確認農民集體土地財產權利的基礎上，依照市場價格來確定補償金。補償金除了要考慮土地征用前的價值外，還要考慮土地的區位、土地的預期收益、供求狀況、當地經濟發展狀況等因素。（這是當前農地征用中最為關鍵、最亟待解決的問題。）

（4）豐富補償方式

對公益性用地，國家可以采用征用補償方式，也可以采用其他方式。國家鼓勵通過租賃等方式滿足公益用地的需要，避免因征用導致農民失地和社會保障問題。

征用土地除采用一次性金錢補償方式外，被征用土地的農民也可以選擇其他補償方式。對土地征用后用于公路等有收益的公益項目，可以以土地做股，使失地農民長期分享土地的增殖收益。

對采用一次性金錢補償的，應使失地農民享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。

（5）改革補償金發放方式

土地征用的補償金應在法定期限內全部、直接發放給被征用土地的農民，任何組織與個人不得截留、克扣。（這樣才能體現對農民土地使用權的保障，有效地防止村級組織濫用、克扣和貪污補償金的現象，也解決了同一集體組織土地部分征用情況下利益公平分配的問題）

2、改革現行的地方稅費制度

政府除征收適當的土地增值稅以外，不得直接在土地征用中通過收取其他各種名義的費用來獲取收益。

3、改革和完善地方領導干部的政績考核制度

將保護耕地、維護農民權益納入考核領導干部政績的指標，防止因片面追求經濟增長、搞形象工程亂占耕地，侵害農民權益。

4、完善對土地征用的監督機制

完善監察、審計以及上級機關的監督機制。加強黨委、人大、司法機關的監督。重點保障司法機關對征地糾紛解決的公正性和最終性。

5、完善憲法公民財產權保障制度

在憲法有關財產權保障條款中明確規定公民享有獲得補償的權利；建立、健全憲法直接適用制度與違憲審查制度。

五、解決步驟

土地征用是一個錯綜復雜的問題，要徹底解決需要一個相當長的過程，應當隨著改革的不斷深化逐步解決：

（一）近期目標：

由國務院盡快提請全國人大修改《土地管理法》；通過此次修憲，在公民財產權保障條款中明確規定公民享有獲得補償的權利，明確憲法的直接適用效力。

（二）中期目標：

借鑒國外經驗，制定一部獨立的《土地征用補償法》。

（三）遠期目標：

按城鄉一體化的原則，建立統一的社會保障體系。完善違憲審查制度。