法治政府理念與目標分析論文

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20世紀80年代以來，中國即開始了構建法治政府的嶄新歷程，從82年憲法的頒布實施到四次重大修改，標志著古老的中國在走向現代、文明、法治、富強過程中價值取向和制度建構的重大變革與進步。《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等重要法律的相繼出臺，從具體制度構建上凸現了人權、民主和法治的價值與地位，標志著中國法治進程的逐漸成熟與縱深發展。2004年3月16日，國務院常務會議通過的《全面推進依法行政實施綱要》更是將建設法治政府的時代使命提到具體日程。

法治政府的理念與目標

《綱要》明確提出全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現法治政府的目標，這個目標可以從宏觀和微觀兩個角度理解和定位。

從宏觀角度看，法治政府應具有有限政府、透明政府、誠信政府和高效政府的基本理念和目標。

1、有限政府。一是政府權力有限。其權力來自人民通過法律的授予，法律授權的同時也規定了權力界限，政府只有在法律的權限內才能獲得行為的合法性。二是政府責任有限。政府只能根據明確的法律規定承當相應責任，在某種意義上也意味著對政府不該承擔責任的排除。法律責任是依據法律產生的可預測的透明責任，法律是確定責任的唯一和最高依據，這就要求正確處理法律與道德、政策等其他社會規范的關系，防止依據其他規范確定政府及其工作人員的法律責任的非法治現象。三是政府職責與職權統一。行政違法或者行政不當應依法承擔法律責任，實現權力與責任的統一，做到執法有依據、有權必有責、用權受監督、違法必追究、侵權須賠償。

2、透明政府。法治政府應該是透明政府，政府行為依據具有明確性和可預測性的法律作出，并暴露在“陽光”下。政府信息除涉及國家秘密和依法受保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，并注意聽取相對人意見，公布信息應全面、準確、真實和及時；政府應嚴格遵循法定程序，依法保障行政相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權，把公開作為監督政府行為、杜絕腐敗和保障公民權益的利器。

3、誠信政府。政府執政為民，須以誠信取信于民。應遵循公平、公正原則和正當程序，平等對待行政相對人，不偏私、不歧視；行使自由裁量權應符合法律目的，排除不相關因素的干擾；行政目的可采用多種方式實現，盡量避免采用損害當事人權益的方式。即使在必須采取的情況下，其措施和手段也應以必要和適當為限度；非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政相對人因此受到的損失依法予以補償；行政機關工作人員履行職責，與行政相對人存在利害關系時應回避。

4、高效政府。“效率是行政的生命”，法律的公平須建立在基本的行政效率基礎之上。行政應積極履行法定職責，遵守法定時限，，提高辦事效率，提供優質服務，方便相對人，把執政為民體現在行政活動各個環節。

從微觀角度看，《綱要》明確提出建設法治政府的具體目標：

（1）政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能基本到位。

（2）各種形式法律規范的制定、修改和廢除等制度建設符合憲法和法律規定的權限和程序，充分反映客觀規律和最廣大人民的根本利益，為社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展提供制度保障。

（3）法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一，政令暢通，公民、法人和其他組織的合法權益得到切實保護，違法行為得到及時糾正、制裁，經濟社會秩序得到有效維護。

（4）科學化、民主化、規范化的行政決策機制和制度基本形成，人民群眾的要求、意愿得到及時反映。

（5）高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本形成，社會矛盾得到有效防范和化解。

（6）行政權力與責任緊密掛鉤、與行政權力主體利益徹底脫鉤。行政監督制度和機制基本完善，政府的層級監督和專門監督明顯加強，行政監督效能顯著提高。

（7）行政機關工作人員特別是各級領導干部依法行政的意識和素質明顯提高，善于運用法律手段管理經濟、文化和社會事務，能夠依法妥善處理各種社會矛盾。

依法行政的含義與要求

依法行政即行政主體行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定，法律是行政主體據以活動和人們評判行政活動的標準。這是依法治國的重要組成，也是社會主義政治文明建設的重要目標。具體包括：

1、職權法定。行政職權須由法律規定，行政主體須在法律規定的職權范圍內活動，非經法律授權，不能具有并行使某項職權。《綱要》明確要求行政管理應依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響相對人合法權益或者增加相對人義務的決定。

2、法律優位。行政權及其行政規范不得超越法律，不得與法律抵觸。“不抵觸”既包括不與法律的具體規定相抵，也包括在法律沒有具體明確規定情況下不與憲法、法律的精神抵觸。

3、法律保留。凡屬憲法和法律規定須由法律規定的事項，只能由法律規定，或只有在法律明確授權情況下，行政主體才能在其制定的行政規范中作出規定。我國《立法法》第8條就明確規定了法律保留事項，如對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；對非國有財產的征收；民事基本制度；訴訟和仲裁制度等。

4、依法行為。行政行為須依據法律作出。行政行為既包括行政機關的抽象行政行為，也包括具體行政行為，尤其是影響公民基本權利和義務的具體行政行為或不利行政行為須有明確法律依據。

5、正當程序。“正義不但要得以實現，而且要以看得見的方式實現”，行政行為實體的正當須借助于正當程序實現。一是政府行政實行公開原則，注意聽取相對人意見；二是嚴格遵循法定程序，依法保障相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。三是行政人員履行職責，與相對人存在利害關系時應回避。

6、權責統一。權力與責任的設定應當平衡，行政違法或者不當應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。

《綱要》對依法行政提出六個方面的具體要求，即合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。

構建法治政府的具體途徑

圍繞法治政府的目標和依法行政的要求，《綱要》提出實現目標的途徑：

1、轉變政府職能，深化行政管理體制改革。首先是明確政府職權和職能范圍，從“萬能政府”束縛下解放出來，依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。其次是把主要精力放在宏觀規劃、調控、服務和引導等方面，“有所不為方能有所為”。再次是改革行政管理方式，減少行政干預特別是行政許可項目，充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同和市場規律自身作用。

2、建立健全科學民主決策機制。科學、合理界定行政決策權，完善政府內部決策規則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，實行依法決策、科學決策、民主決策。涉及全國或地區經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，應事先組織專家進行必要性和可行性論證。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，應向社會公布，或通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證。建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度，定期對決策的執行情況進行跟蹤與反饋，并適時調整和完善有關決策。

3、提高制度建設質量。法律規范的創制等制度建設注重提高質量和法律程序，發揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性和創造性，為在經濟發展基礎上實現社會全面發展，促進人的全面發展，促進經濟、社會和生態環境的協調發展，提供法律保障，確保法律、法規、規章和規范性文件內容的具體、準確、規范、嚴謹、簡潔和可操作性，并能切實解決問題，積極探索政府立法項目的成本效益分析制度，建立和完善行政法規、規章修改、廢止的工作制度和規范性文件的定期清理制度。

4、理順行政執法體制，加快行政程序建設，規范行政執法行為。嚴格按照法定程序行使權力、履行職責，保障相對和利害關系人的程序權利，健全行政執法案卷評查制度；建立健全行政執法主體資格制度；行政執法由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關的合法委托，不得行使行政執法權；清理、確認并向社會公告行政執法主體；實行行政執法人員資格制度，推行行政執法責任制等。

5、積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制。

探索預防和解決社會矛盾的新路子，建立健全相應的制度。對矛盾糾紛要依法妥善解決；對依法應由行政機關調處的民事糾紛，行政機關應依照法定權限和程序，遵循公開、公平、公正的原則及時予以處理；充分發揮調解在解決社會矛盾中的作用；切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題，完善信訪制度，及時辦理信訪事項，切實保障信訪人、舉報人的權利和人身安全。

6、完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督。各級政府應自覺接受同級人大及其常委會的監督，向其報告工作、接受質詢，依法向人大常委會備案行政法規、規章；自覺接受政協的民主監督，虛心聽取其對政府工作的意見和建議；接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督；加強對規章等規范性文件的監督；認真貫徹行政復議法，加強行政復議工作，完善并嚴格執行行政賠償和補償制度；創新層級監督新機制，強化上級行政機關對下級行政機關的監督；加強專門監督，各級行政機關要積極配合監察、審計等專門監督機關的工作，自覺接受監察、審計等專門監督機關的監督決定；強化社會監督，依法保護公民、法人和其他組織對行政行為實施監督的權利，拓寬監督渠道，完善監督機制，完善群眾舉報違法行為的制度；高度重視新聞輿論監督，對新聞媒體反映的問題要認真調查、核實，并依法及時作出處理。

7、不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力。不斷增強法律意識和素養，提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理各個環節，列入各級政府經濟社會發展的考核內容。

8、提高認識，明確責任，切實加強對推進依法行政工作的領導。從“立黨為公、執政為民”的高度，充分認識全面推進依法行政的必要性和緊迫性，真正從制度層面落實依法行政的任務和要求，明確責任，嚴肅紀律。