國有土地使用權行政補償研究

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摘要:我國對于國有土地行政補償時序沒有具體的規定，實踐中運用及時補償原則解決實踐問題困難重重，難以切實保護公民的私權利。相互協商下的事先補償原則與立法、理論、實踐相契合，能夠有效的避免實踐爭議的發生，指引行政機關與司法機關高效的解決實踐問題，同時有利于保護處于弱勢地位的私人利益。因此，在進行國有土地使用權征收時，應當保障被征收人的協商權，由被征收人與行政機關就行政補償時序進行協商，協商不一致時，宜對被征收人予以補償之后再收被征收人的國有土地使用權。

關鍵詞:國有土地使用權;相互協商;及時補償;事先補償

一、問題與法律規范梳理

行政征收補償對公民的合法權益有重要影響，而整個補償程序中對被征收人實質權利影響最大的就是補償時限問題，補償落實的早晚會影響到當事人權利、司法資源等諸多方面，我國憲法第13條“有征收必有補償”的籠統規定并不能適應復雜多變的實踐情況。下文將通過一起公報案例分析提前收回國有土地使用權行政補償時序存在的問題。在某某公司訴某某政府收回國有土地使用權決定案①中，行政機關在未給予被征收人補償的情況下，要求被征收人自征收通告之日起15日內辦理土地使用權注銷手續，逾期不交回將予以注銷。被征收人某公司對此不服提起訴訟，一審、二審法院認為依法收回的國有土地，可直接辦理注銷登記，未支持行政相對人的主張。最高院認為，征收補償應當遵循及時補償原則，補償問題未依法定程序解決前，被征收人有權拒絕交出房屋和土地。行政機關在未給予行政相對人任何行政補償之前是否有權收回國有土地使用權?對于此問題，一、二審法院與最高院呈不同的觀點。有征收必有補償是毋庸置疑的，但是存在行政補償落實時間過晚而損害行政相對人的合法權益的問題，本案中就因行政機關未落實相應的補償即要求注銷被征收人的國有土地使用權而損害了行政相對人的利益。因此，須明確國有土地使用權行政補償時序，為實踐問題提供合理有效的指引。我國規定了有關征收補償的法律規范《行政許可法》、《土地管理法》、《物權法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等都是僅規定行政機關在因公共利益需要等情況下可以征收公民的土地、房屋等私有財產，且必須依法進行補償，但是均未對補償程序進行明確具體的規定，也未能從相關條款中發現明顯的關于征收補償時序的原則規定。11年公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征補條例》)的12條、25條、27條對國有土地上房屋的征收補償作了明確具體的規定，突破了上述法律規范的缺陷，明確規定了被征收人與行政機關可以就支付期限等進行協商及征收應當先補償后拆遷，此規定給予國有土地上房屋征收明確的指引，能夠明確指導因落實補償引起的實踐問題。但是此項規定僅僅是規范國有土地上房屋征收與補償，而對于收回國有土地使用權等土地征收問題卻不能予以一概適用。《土地管理法實施條例》第25條規定“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”但是其僅適用于征用農用地的情形，卻不能適用于國有土地使用權征收。除此之外，《上海市土地使用權出讓辦法》31條規定了與此相一致的國有土地使用權征收程序，土地使用權的收回不因補償爭議而影響，當然，其適用范圍必然有限。由上述分析可見，征收國有土地使用權應當對土地使用者進行補償，但我國相關法律法規對收回國有土地使用權的規定過于原則，雖有《征補條例》與《土地管理法實施條例》規定了相對具體的國有土地房屋征收與農用地征收時序，卻恰好使得國有土地使用權征收補償時序處于尷尬的“無法可依”境地。基于此窘迫情形，筆者從學理和實踐的雙重角度對國有土地使用權征收時序進行分析，以期尋找適當的規則指引實踐問題的解決。

二、理論分析與實證觀察

(一)理論分析。從國外立法來看，在對相對人損害進行補償的時限上，事先補償的原則幾乎為各國憲法所確認。在法國，只有在行政機關與相對人雙方就補償協商一致或者不能協商一致而由法院裁決后，才能夠在落實補償的前提下對行政相對人的土地進行實際征收。其他如德國、日本等地區，都是規定只有在補償金確定之后才能夠實際征收行政相對人的土地。我國行政補償相關立法相對薄弱，我國憲法和相關立法并未規定行政補償程序性基本原則，學界對行政征收補償時序的專門研究也相對匱乏，但仍可從各學者對于行政征收程序的論述中分析一二。概括而言，學者們在談到行政征收補償時，多數都主張保障被征收人的權益，限制行政機關的征收權，保障行政相對人在征收過程中的參與權，促進行政機關與被征收人的協商。在此基礎上，針對征收補償的時序，主要有事先補償和及時補償兩種觀點。筆者據此梳理出以下三種情形:情形之一，未明確提出征收補償的先后順序，但主張保障被征收人在征收過程中的參與權，促進行政機關與被征收人的平等協商。王太高學者認為“當前土地征收程序強制性過濃，應當改變政府主導型的補償制度。”②其雖未具體指出土地征收補償的順序，但其更加傾向于遏制行政機關的權力，保障行政相對人在行政征收程序中的話語權。章劍生學者認為應當加強集體土地征收的聽證程序，保護被征收人維護自己財產權的權益。③情形之二，主張事先補償原則，且認為應當保障被征收人在征收過程中的參與權。薛剛凌學者認為“未將補償作為征收的前置程序極易損害被征收人的權益”，主張應當先補償后征收，且強調行政機關與被征收人的協商，認為被征收人的參與不足。④李增剛學者認為在補償問題未解決之前不可進行土地征收，主張保障被征收方的參與權。⑤王克穩學者提出應當將補償爭議交由法院進行裁決，并在此基礎上提出防止補償爭議延緩公益征收效率的解決方法———引進加速程序。⑥表現其更加傾向于先補償后征收，且其主張“應當以征收機關和被征收人為主體重構征收程序”，強調被征收人在征收程序中的參與權。⑦情形之三，主張及時補償原則，且應當促進行政機關與被征收人的平等協商。蒲曉媛學者認為平等協商有利于實現公私利益平衡，行政機關應當及時充分的給予行政相對人補償。⑧域外的做法原則未必完全適用于本土的現有機制，面對淺嘗輒止的學者觀點和立法的“窘迫境地”，司法實踐又是如何回應的呢?在前文公報案例中，最高院引用了“及時補償原則”，但是及時補償原則能否準確指引審判機關解決實踐問題、保障被征收人的合法權益呢?筆者將在下文結合案例進行具體分析。(二)實證觀察。雖然學者們多次強調被征收人的參與權、協商權，但并未將之具體的與國有土地使用權征補順序相聯系，而對此的理論研究無非就是事先補償與及時補償，而實踐中相關爭議的解決是否也是圍繞這兩種方式展開?哪一種方式能夠更加良好的解決實踐爭議呢?為此，筆者通過在北大法寶案例數據庫收集到5份有代表性的案例為樣本，對實踐中針對具體爭議審判機關的觀點進行簡約分類與分析。1．相互協商。審判機關認為征收補償的時序可以由當事人協商確定，具體表現為在行政機關與被征收人已簽訂了行政協議且協議內容包含了對征收補償時序的約定時，審判機關按照行政協議表達的意愿進行裁判。案例1“趙某某等與某某縣人民政府收回國有土地使用權通告糾紛上訴案”與案例2“高某某等訴某某人民政府等收回國有土地使用權糾紛案”均是此種情形。案例1中法院認為“上訴人與拆遷人已簽訂并履行了房屋拆遷補償安置協議，因此，被上訴人行為沒有侵害上訴人合法權益。”⑨案例2中法院認為“涉土地使用權人為本案第三人，第三人與行政機關《國有土地使用權收購合同》的方式明確了補償的額度和支付期限，這種以協議解決補償問題的方式符合法律規定。”⑩行政協議是在作出征收決定后，在行政相對人與行政機關的合意下簽訂的，其能夠代表協議雙方的真實意愿。通過當事人約定征收補償程序的方式進行征收補償既能夠保障行政協議的執行，提高行政征收補償效率，又能夠維護行政相對人的合法權益，在存在行政協議的基礎上，征收補償時序應當按照行政機關與被征收人約定的方式進行。2．事先補償。法院認為在行政機關作出征收決定后，在未對行政相對人進行補償前，不得實際損害行政相對人的相關權利。案例3“某某政府與某某公司收回國有土地使用權上訴案”和案例4“某某公司訴某某國土資源局收回土地使用權案”即為此種情形，案例3中法院認為“只有完成對土地及地上物的補償后，收回土地行為才完結，應當認定行政行為違法。”○11案例4中法院認為“回土地使用權而未給予補償，使土地使用權人在失去權利之時無法得到法律規定的適當補償，違反了憲法保障的財產權。”○12國有土地使用權的提前收回是政府行使其公權力的一種表現，在公權力與私權利的博弈之間，毫無疑問公民所有的私權利是處于弱勢地位的○13。而關于征收補償等相關立法的意圖也是為了保護行政相對人的私人利益不被隨意剝奪，事先補償能夠防止行政機關在征收行政相對人的土地使用權之后不適當補償或者延遲補償，從而避免使行政相對人陷入無期限的請求給予補償、索賠境地，有利于保護行政相對人的私人權利，提高執法效率。3．及時補償。審判機關認為補償應當及時落實，不能遲遲不予補償。案例5“某某有限公司與某某土地管理局收回國有土地使用權決定上訴案”即是此種情形，案例5中法院認為“根據《上海市土地使用權出讓辦法》第31條，補償問題可以在土地使用權收回決定作出后通過協商等方式解決，被上訴人收回土地使用權決定并未忽略上訴人的補償權利。”○14但是《上海市土地使用權出讓辦法》的規定及案例5的運用并非意味著運用及時補償原則能夠良好的解決實踐問題。首先，《上海市土地使用權出讓辦法》31條的規定本就不甚明確，其規定受讓人對補償金額有異議時，土地使用權扔應當按期收回。此條款的規定并不意味著在土地使用權收回前不予進行補償，當受讓人對補償金額沒有異議時，補償可能在土地使用權收回之前已經落實。這點也顯示出了及時補償原則本身定義太過模糊的弊端，目前我國及時補償原則的厘定并沒有非常明確，“及時”本身就是一個相當模糊的詞匯，補償有可能在征收后落實，也有可能在征收前落實，那么，在征收土地使用權后到實際補償落實的一段時間是否要進行額外補償?結合案例5，從被征收人起訴到上訴到判決的時間內，被征收人顯然是未得到補償的。從國有土地使用權實際收回到給予行政相對人補償的拖延時間必然會損害行政相對人的合法利益，即使該段時間予以計算在補償費用之內，又會因補償對象的個體差異和征收到補償之間的時間差異而產生不同的補償費用，勢必會影響行政效率。受讓人通過劃撥或者出讓等方式取得的國有土地使用權本就有期限限制，如果該段時間對于行政相對人的影響不計算在補償費用之內必然會損害行政相對人的合法利益，這必然與立法保護處于弱勢的公民的私權利的初衷相違背。其次，當補償在征收行為之后的多久沒有落實時才可謂“不及時”?結合案例5，法院在判決時認為行政機關并未忽略被征收人的補償權利，顯然法院認為在判決時點被征收人未得到補償不屬于“不及時”，那么在經過較長一段時間行政機關仍未進行補償時，被征收人是否還有權就補償事宜再次上訴尚不能確定，且即使被征收人再次就補償事宜進行訴訟也必然是對私人利益和司法資源的浪費，必然與行政效率原則、司法效率原則相違背，更非對公民私權利的保護。由此可見，地方法院對及時補償原則的理解和運用非常有限，“及時補償原則”并不能準確指引復雜多變的實踐問題。

三、相互協商下的事先補償原則

(一)尊重和保障雙方協商。學者觀點與審判實踐體現出尊重雙方協商的一致性。在針對行政補償程序方面，學者多數都強調要保障被征收人的參與權、協商權，要保護處于劣勢的行政相對人的權利，要限制行政機關的權力。且根據上述對樣本案例的分析和整理，在行政機關與被征收人在進行協商并達成協議的前提下，審判機關會更加傾向于尊重當事人之間的協商結果。而將學者們的觀點與法院的審判實踐統一起來即為尊重和保障行政機關與被征收人的協商。采用相互協商方式確定征收補償程序能夠保護行政相對人的利益，促進行政機關合法、合理行政。根據德國學者尤爾根•哈貝馬斯的觀點，只有在所有受影響的主體的同意之下，政府決策才具有合法性。在行政機關作出行政征收決定后，應當采用相互協商的方式確定行政補償程序，給予行政機關和被征收人對于征收補償時序的協商空間，在行政機關與被征收人協商一致的前提下，尊重和保護行政機關與被征收人的協商結果。相互協商能夠體現協議雙方的真實意愿，保護了土地使用者的個人利益，體現了對私人財產權利的充分尊重，同時能夠促進和監督行政機關合法、合理行政，保障了政府決策的合法性。因此，國有土地使用權征收補償程序應當首先尊重行政機關與被征收人的協商結果，依據行政機關與被征收人的協商內容確定征收補償時序。(二)事先補償具有合理性。事先補償與現有立法精神、立法內容相一致。根據上文所述，《征補條例》規定了征收補償的時序，規定行政機關與被征收人可以協議確定補償的支付時限，其體現了保護私人利益的立法精神，是我國行政征收制度發展的一大進步，實行事先補償能夠與《征補條例》相一致，同時也使土地征收與房屋征收遵循的原則規范一致。事先補償有利于保護公民的個人利益不受侵犯。公民多是通過有償出讓方式取得國有土地使用權的，物權法也明確了國有土地使用權為用益物權，屬于物權的一種，是公民的合法財產權益，是公民的一項私人權利。在征收公民合法的私有財產時，只有通過事先的補償，才能避免使公民的合法權利處于空白期，才能使公民的私人財產權得到真正保障。事先補償有利于平衡公私權益，提高行政效率。土地使用權是公民的一項重要資產，對公民有著舉足輕重的影響，事后補償行為容易引起公權力不合理擴大，引起行政機關在行政過程中不作為，因而使公民權利遭受損害，增加實踐沖突，違背維護公共利益的初衷。且相對于及時補償原則，事先補償原則于實踐提供了更加明確的指引，能夠更加合理的指引審判機關解決實踐問題。如上述案例5中如果采用事先補償的方式給予行政相對人進行補償，行政相對人便不會因補償未落實而與行政機關產生爭議。同時公民亦更容易接受征收決定，配合行政機關完成征收行為，提高行政效率。

四、結語

我國對國有土地使用權行政補償時序問題并沒有具體的立法規定，及時補償原則并不能準確指引實踐問題的解決，學界理論與實踐一致的體現了尊重當事人協商的原則。相互協商下的事先補償原則是與立法、理論、實踐相契合的原則，有利于保護私權利，是解決實踐問題的“良方”。因此，在進行國有土地使用權征收時，應當保障被征收人的協商權，由被征收人與行政機關就行政補償時序進行協商，協商不一致時，宜對被征收人予以補償之后，再征收行政相對人的國有土地使用權。

作者:王琳 單位:桂林電子科技大學法學院