城市管理體制改革論文

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摘要：城市管理體制關系著城市管理效能的發揮，目前我國的城市管理體制出現了一些問題，對其進行改革已是共識。在四種改革選擇的方案中，重構后的“兩級政府、兩級管理”的體制更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的發揮。

關鍵詞：街道辦事處城市管理體制改革

城市管理體制，是由城市管理機構、管理權限、管理方式、管理隊伍及管理約束機制諸多要素組合構成的相對穩定的體系，是整個國家管理體制的不可分割的重要組成部分。它需要通過城市政府行為進行統一領導、分工負責、分級管理、以塊為主、條塊結合、整體聯動，建立起集指揮、協調、管理于一體的超越部門利益的綜合管理體制和運作機制。城市管理本身是一個復雜的系統工程，其管理體制亦是一個復雜的體系。這個體系的機制是否健全、機構之間是否協調和其運作狀態的優劣，將直接影響著城市的管理水平，關系著城市管理的效能和城市功能的發揮。因此，科學地建立城市管理體制也就成了各級城市政府的重大任務。

就我國而言，談城市管理體制就不能不提到街道辦事處，二者之間存在著緊密的聯系。為此，本文將以街道辦事處為切入點和焦點來分析時下我國城市管理體制的現狀、問題，接著著力分析幾種城市管理體制改革的方案，進而提出自己的改革進言。

一、對街道辦事處的分析

（一）法律規范分析

目前，我國關于街道辦事處的法律有三部。1954年12月31日第一屆全國人大常委會第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》第一條規定：為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系，市轄區、不設區的市的人民委員會可以按照工作需要設立街道辦事處，作為它的派出機關。第四條規定：街道辦事處的任務如下：（一）辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項；（二）指導居民委員會的工作；（三）反映居民的意見和要求。當時建立街道辦事處的出發點是鞏固政權，主旨是為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系，而不是為了讓街道辦事處直接從事更多的城市管理事務，這可以從條例對街道辦任務的規定得知。其他條款還簡要規定了街道辦事處的設立、管轄區域、組織人事和辦公費用的解決問題。總體而言，該條例由于處于特定的時期，所以篇幅簡短、內容簡單，總共只有七條。由于條例的規定十分簡單,使得街道辦事處的職能和在制度實踐層面都還有很多的不確定性。但就目前為止，不能否認它依然是我國有關街道辦事處的專門的法律規范。因為我國《憲法》里面沒有關于街道辦事處的條款，而1979年的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和1989年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》也都只是簡略地提及街道辦事處。前者第68條規定“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”后者第2條則概要地規定了街道辦事處與居民委員會的關系為指導與被指導、協助與被協助的關系。倘若將其與相對完整的居委會組織法體系相比，應該承認街道辦事處組織法體系明顯缺乏作為組織法基石的憲法依據，也缺少作為“基本法”的街道辦事處組織法。

（二）歷史與現實的運行狀況

在建國初期，街道辦事處承擔的任務還基本符合組織條例規定的那幾項。然而，隨著社會經濟的發展，城市居民結構的變化以及城市化過程中必然出現的社會問題的增加，街道辦事處所承擔的工作任務已不僅僅停留在居民工作這一塊上了。

1956年生產資料的社會主義改造完成之后,它承擔的任務日益增多,有上級政府下達的大量工作,還有自身所做的很多與居民聯系很密切的工作。而在和化運動期間，被改為城市的街道的機構和職能大大增加,成為承擔大量政府職能的行政性機構,甚至是一種“準政府”的組織。而在“”中,變成了革命委員會的街道辦事處工作范圍進一步擴大,不僅行使政府職能,甚至行使政權職能,儼然一級基層政權。[1]改革開放以來,我國的政治、社會環境發生了翻天覆地的變化，在這種背景之下，作為城市基層政府派出機關的街道辦事處所處的社會歷史條件也發生了巨大變化,城市社會公共事務劇增。由于政府對這些方面的宏觀管理機制尚不完善,而且政府職能也面臨轉換,這些新增事務尚無相應的機制來承擔,于是問題自然而然向城市的基層社會沉淀,并且最終回落到最為基層的政府機構街道辦事處身上。基層政府職能大量地被推向了街道辦事處，致使其行政事務越來越多，街道辦事處的行政職能也日趨龐大，職能機構也越來越成規模,實際上已經具有一級政府的規模，實際上在發揮著一級政府的作用了。由此導致很多城市的街道辦事處都出現了名不符實的狀況，即街道辦事處法律名義上不是一級政府，卻在實際上承擔著一級政府的職能，逐漸形成了“準政府”的角色地位，甚至在一些地方街道辦所行使的職權都超過了一級政府的職權。這一點，業內人士并不諱言。目前，街道辦事處在實踐中承擔著城市管理、社區服務、發展經濟、優撫救濟、社會治安、文教衛生、計劃生育、司法調解、群眾生活等數十大類的任務。根據一項調查資料顯示：北京市石景山區八寶街道辦事處目前承擔各類工作達168項，其中黨群工作和人大街工委工作計49項，街道內部事務性工作23項，行政管理和居民服務類工作96項。[2]其他地方街道辦事處的工作任務也大都相仿地拓展到了很多方面。難怪有人形象地說街道辦事處“上管天（環保）、下管地（環境衛生）、既管老（老齡工作）、又管小（托幼）、管生（計劃生育）、管死（殯葬改革）、管救濟，還管教育和安置”。另外，街道辦事處的人員編制也早已大大超出了1954年條例的規定，其組織機構也已經“科室化”。

由此可見，街道辦可以說是個“大管家”，所做的工作呈現多、雜、小的特點，而且由于處于城市的基層，由此就難免與城市基層自治組織居民委員會發生十分密切的關系。《中華人民共和國憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉產生。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。”從法律規定我們可以看出居民委員會作為基層群眾性自治組織，并不是街道辦事處領導的下屬機構。然而，一如前述，改革開放以來街道辦事處的各項管理工作大幅度增加，但是由于其人力有限和其他緣由，便把這些工作中的大部分事務性工作下派給了居民委員會，并進行全程式的督促和與居委會干部個人利益相關的考評，這使得居民委員會在完成這些下達的任務時不敢懈怠，形成了“上面千條線，下面一根針，條條線線都往里穿”的局面，即政府的大多管理職能都延伸到居民委員會，像千條線一樣，居民委員會則像一根針似的，把這些行政職能穿起來了。長期以來形成的這種城市基層管理體制直接造成了作為群眾性自治組織的居民委員會功能的退化和萎縮，居民委員會的自我管理、自我教育、自我服務的自治功能日益退化，基本上與法律規定的性質絲毫不沾邊。其本來應發揮的功能在很大程度上被街道辦事處和其他組織所覆蓋。盡管居民委員會按法律規定是居民自治組織，但在實際生活中卻受街道辦事處領導，成為在城市中行政管理的終端延伸，二者之間的關系也嚴重背離了法律規范。如今，現實中的居民委員會無論是在工作內容上，還是工作方式上都帶有十分濃厚的行政化色彩。“街道辦是政府的腿，居委會是街道辦的腿，居委會干的活主要是學舌跑腿”，這是居民們常用來形容城市基層管理狀況的一句話。

對照《街道辦事處組織條例》對街道辦任務的規定可以很明顯地看出，現實中的街道辦承擔的任務與工作和其充當的角色已經大大地超越了法律規定的范圍，因此在法律上難以找到依據。造成這種情形的原因很多，既有外部原因，同時也有內部原因。[3]看看現實中街道辦在如許多的任務下的運轉狀況，再聯系我國時下建設社會主義法治國家的大背景就可以知道，城市管理體制改革已是“劍在弦上，不可不發”了。實際上，各地在20世紀90年代就已經對此進行了改革，采取了一些相關的措施。最有影響的應該數上海市率先嘗試的“兩級政府、三級管理”的社區管理體制，下面就讓我們來看看該種體制的情形。

（三）“兩級政府、三級管理”的管理體制

1995年上海市開始“兩級政府，三級管理”的試點，其特點是將權力重心下移至街道，強化街道辦事處的權限和職能，旨在充實、強化街道辦事處的管理職能，減輕市、區級政府的城市管理任務。當時探索建立該種體制的客觀背景是經濟體制改革所帶來的各種社會性問題下移與城市管理體制不協調之間的矛盾愈來愈突出。此后，街道辦事處被授予部分城區規劃的參與權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權等四項權限，并采取了清理‘條’‘塊’關系、建立綜合執法隊、擴充街道和居委會編制、完善財力機制等一系列措施，對這些權限進行落實。所謂兩級政府是指市級政府和區級政府，街道辦事處是區級政府的派出機關，內含于“兩級政府”之中，它既是政府各項政策的具體執行者，又是調節社區政治、經濟、文化等活動的中樞；三級管理是指市級政府、區級政府、街道辦事處三者自上而下的管理模式。街道辦事處管理著居委會，并通過它來處理大部分具體的社區事務。該種體制自實施以來有比較大的收效，產生了重大影響，全國各地有很多大、中城市紛紛效仿，爭建這種管理體制。

但是，這種管理體制并非沒有法律上的難點和操作層面的缺點。[4]首先，容易導向與我國根本政治制度——全國人民代表大會制度不符。根據人民代表大會制度的原理，人民代表大會是國家權力機關，行使或委托其他機關（如行政機關、司法機關）行使國家的權力，所有的權力均自其身出。任何一級政府都必須由同級人大依據法定程序產生（同時即意味著從同級人大那里獲得了有關國家行政權力的委托）。而且，各級政府必須執行同級人大的決議，對同級人大負責，受同級人大監督。只有認真貫徹這一制度，才能切實保證各級政府的權力來自人民、服務人民，鞏固我國的根本政治制度。然而，對我國相關的法律規范進行分析后卻發現，在人大對行政機關、審判機關、檢察機及其派出機關的直接監督序列中，人大對街道辦處等的監督卻是一個“斷層”。因為依照法律，縣級以上人民代表大會常務委員會監督同級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作；依照地方性法規，省、自治區人大常委會監督地區行政公署、地區中級法院、地區檢察分院的工作。所以從法律層面來說，人大是不能直接監督街道辦事處的。由于派出機關（含行政公署、街道辦事處和區公所）按照法律規定均不是一級政府，故無須由人大產生，從而也就無須向人大負責，而只需由派出它的那級政府所任命的人員組成，對派出它的那級政府負責。既然是派出機關，其權限就必須嚴格限定在明顯小于一級政府權限的范圍內。而現實中的很多街道辦事處已然在充當著一級政府的角色，于是就難以逃避這樣的質問：它的權力從哪里而來？是人大授予還是上級政府的委托？如何根據我國人大制度原理來監督、控制它的權力？如果說街道辦事處是政府的一級管理，區級人大理應履行起監督的責任，可以規定街道辦事處的負責人由區長提名、區級人大任命和罷免，街道辦事處對區人民政府和區人民代表大會負責，受區人民政府和區人民代表大會監督，這也是我國人民代表大會制度的當然之義。

其次，與現行法律的有關規定不符。1954年《街道辦事處組織條例》和1979年的《地方組織法》都明文規定了街道辦事處是派出機關，而非一級政府。“二級政府、三級管理”乍一看似乎沒有突破相關法律規范，然而，稍加分析便不難發現，其在客觀上已隱含著“街道辦事處是一級政府”的涵義在其中了。在邏輯上，能夠行使國家一級管理權能的主體，只能是一級政府，這也就意味著派出機關是不能行使一級管理權能的。而既然各地實踐中明目張膽地將街道辦事處作為一級管理權能的承擔者來對待，則必定意味著街道辦事處是作為國家一級政府而存在的，故“三級管理”必然蘊涵著“三級政府”的含義在里面。而在實踐中，各地在爭相效仿這種體制的時候，有很多都是將街道辦事處作為一級政府管理的實體加以強化的。看一下現實中街道辦事處所承擔的工作有任務可知，其甚至已經完全超出了國家一級管理政府所承擔的工作。

第三，不利于居民委員會自治功能的發揮。該種體制的重心在于加強街道辦事處的管理職權與地位，實現政府管理的重心下移。而居民自治的培育與發展則要求減少街道辦的干預，為居民自治留下一個適宜的空間，因此二者間毫無疑問就存在著一種張力。加強街道辦事處的權能，則必定要損害居民委員會自治的空間。現實中間的街道辦事處與基層自治組織（含村民委員會）的關系嚴重背離法律規范，自然與此難以脫離干系。按照這種體制，基層自治組織的自我管理、自我教育、自我服務的自治功能終將不復存在。

第四，這種體制具有結構性缺陷，在實踐中的運作弊端非常突出，基層政府的職能和角色錯位嚴重：一方面，傳統的行政全能主義色彩十分嚴重，社會職能有限的政府仍在扮演無限政府的角色，越位包攬了許多不該管也難以管好的事務；而從反面來說，政府職能的缺位現象卻也十分突出，如本該由政府直接承擔的征兵、計劃生育、社會治安等職能卻又不見基層政府的身影。這就使得政府在社區事務中同時扮演著政策的制定者、組織服務項目的提供者和問題的裁判者等多重相互矛盾的角色。[5]

可見，“二級政府、三級管理”的體制嚴格說來是逾越了法律規范的界限、違背我國政治建設的原理的，因此大力提倡與宣傳并不適宜。

二、改革選擇方案及可行性分析

（一）幾種改革方案

正如前面所述，城市管理體制已經到了必須改革的地步。從各種改革方案的主張及其實踐可以看出，其基本上是圍繞著街道辦事處的“實”與“虛”兩個維度展開。“實街”主張的是要健全街道對轄區的綜合管理權，加強街道的獨立管理職能，使街道成為城市行政體系的一級實體；“虛街”主張的則是強調城市第三部門建設和基層社會自治組織發育，加強基層社會自治，使之逐步置換街道的行政權力。如果按照從“實”到“虛”的“光譜”排列，那么具有代表性的觀點大致可以概括如下：[6]

一是變現有的管理體制為“三級政府、三級管理”體制。[7]即由國家權力機關依法定程序修改《憲法》和《地方組織法》的有關條文，規定設立街道權力機關（街道人大），由其產生街道政府，從而改變街道辦事處的法律地位，使之成為市、區政府下轄的一級政府。

二是重構后的“兩級政府、兩級管理”的體制。[8]在不改變我國城市兩級政府設置的前提下，考慮到作為城市基層政府的區政府與廣大居民“距離”比較遠，行政幅度也過大，致使其聯系不夠緊密，為此對現有兩級管理體制予以重構，即將現有的街道適當合并，擴大區域后設立一級政府，適當擴大其行政職能；而將現有的區政府改為市政府的派出機關，代表市政府負責指導、聯系、監督各街道政府，適當減少其行政職能，即實行“虛區實街”的管理體制。

三是取消街道辦事處，直接由區政府和城市基層打交道，同時積極營造第三部門發展所需的環境，促使基層自治組織的自治功能的正常發揮。

[9]把屬于社會性、群眾性的——政府不該管、也管不了的——工作，按照“費隨事轉，權隨責走”的原則，轉交給有關的社會組織操作，政府該退出的領域就必須退出。

四是主張對于城市管理體制不能一刀切，要根據各個城市的具體情形而采取具體的的管理方式，允許多元化的管理體制存在。

（二）對幾種方案的可行性分析

對于第一種方案，增加設立街道辦事處為一級政府從而建立“三級政府、三級管理”的建議實際上早在上個世紀90年代就已出現，但也一直是個爭議較大的話題。持反對立場的理由大致如下：城區管理的特點決定了行政權力不宜過于分散，市政府可以向區政府下放的權力就是有限的，如果區下面再設立一級政權，由于其轄境更窄，將會有更多的事務不能由其來承擔；街道所轄人口一般相當于一個小城市，但面積太小，一般僅2、3平方公里，在這樣小的面積上，建立一級政權，是難以承擔應盡的職責的。[10]而且2002年的黨的《十六大報告》明確要求繼續推進政府機構改革，切實解決（縱向）機構層次過多的問題。綜觀世界上比較有代表性的城市，大都設置兩級政府，有些大城市甚至只有一級政府也照樣管理得井井有條。目前，減少政府層次基本上是主流的觀點，但是對于如何減少則認識并不統一。

對于第二種方案，從國際上大城市的治理模式與經驗來看，符合國際治理的趨勢。國際上的特大城市一般都是設立二級政府——如巴黎和倫敦就是市與行政區（倫敦稱都市自治區）兩級政府管理模式——以減少管理層次，提高行政效率。而日本東京自1979年以來開展的五次行政改革的一個主要特點“從機構設置和職能劃分的改革趨勢來看，就是機構設置扁平化，治理層級簡約化，職能配置整合化”，[11]其目前也是實行都、區兩級政府管理體制。東京都區制度的精煉且專業化的機構設置，清晰明確的職能分工等方面的經驗對于我國城市管理問題的解決，無疑具有重要的參考意義。中國行政管理體制改革的一個重要內容就是要切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題，因此簡化并整合現行城市政府的結構設置和職能劃分，通過改革來盤活城市管理體制，是提高我國城市管理效率和效益的重要途徑。該種方案操作起來首先需要在法律規范的層面予以修改：規定區級政府為市級政府的派出機關，街道辦事處為市級政府直接下轄的一級政府，同時考慮將街道辦事處的轄區重新劃分，適當地增加區域面積。當然，在修改法律之后，還是有比較多的后續工作要做，在組織建設上，要設立街道政府一級的權力機關，將原來的區級人大予以撤消或者并入街道一級人大。同時要大力培育社會中介組織等第三部門，將眾多可以交由社會去完成的工作放開，以期形成南京市白下區淮海路街道的那種“小政府、大社會”之管理體制和運行機制。從整體上看，國外城市兩級政府的管理職能均較為有限,相當一部分事務被推向市場與社會,轉由第三部門承擔。而作為第三部門的典型代表之一的NPO（非營利組織）目前在部分沿海城市社區較成功的運作——如上海浦東羅山市民會館和廣州文昌地區慈善會——表明：在適宜的制度環境下，社會力量應該能夠參與城市公共事務的管理，彌補政府自上而下調控的不足，國家行政系統不可能也不應該全面包辦基層的事務。當然要注意的是，從縱向行政來看，白下區是索性撤消了街道辦事處，上面只有市、區級政府在行使管理職能，從而減少了行政層次。但是這與筆者主張的“虛區實街”制也并非完全對立，在控制甚或減少行政層次方面是基本一致的，只是筆者沒有白下區的實踐走的那么遠而已。另外，還要著力促使居民委員會的自治功能的發揮，為其營造良好的發展環境。當然，應該承認該種方案雖然依舊保持了我國原有的城市“二級政府”的管理體制，但是在管理體制的內部則是“顛覆性”地重構了法律規定的政府體制，動作多少還是有些過大。因此倘若按此方案予以改革，在操作過程當中尚須謹慎慢行，可以考慮先在個別較為成熟的地方試點，然后再漸次推開，以免出現震蕩局面。

第三種方案表面上看起來與第二種方案具有較強的“家族相似”性（借用維特根斯坦的概念）——都主張減少行政層次以期提高行政效率，似乎比較可行。但實際上，由于我國長期的計劃管理體制遺風的影響——甚至直到今天我們也沒有完全脫離該種體制，還依然處于改革的“深水區”，造成我國的民間社會組織生存環境狹小，先天不足，而且在后來的發展中又缺少完善的制度保障，故其能否很好地承擔撤消街道辦事處后而結余下來的工作，還須打個問號。因此，將街道辦事處直接撤消后的真空由誰來填補的問題則還需要認真對待。這種方案與第二種方案存在著旨趣之別：后者還是由街道辦事處在行使著城市基層的權能，而且一如前述，各地街道辦事處實際上很多已經事實上在充當著一級政府的角色，因此將其升級為一級政府后的工作職能的承接（甚至很多根本就不用承接，因為其已經是在承擔著那些行政事務）應該會是比較穩妥的，一般不會出現大的城市管理的空白地帶；而前者則需面對直接撤消街道辦事處后的管理“空虛”問題——區政府如何能夠及時有效地承接原來街道辦事處的在規范層面的工作，第三部門又如何能夠及時有效地接過本來不應由街道辦所從事的非規范層面的工作？這些問題都是需要認真對待的，否則，“我等到花兒也謝了”的局面也并非不可能發生。

第四種改革方案，鑒于一個國家的管理一般要求整齊、有序與劃一，這樣利于整個國家從宏觀上對各地進行管理，更便于國內各城市之間各項工作的聯合開展。倘若各個城市的機關設置、管理權限、管理方式、管理隊伍及管理約束機制等呈現“百家爭鳴、百花齊放”的局面，似乎總不那么符合一個管理有序的國家的形象。從世界范圍內來看，各國的城市管理也基本上都沒有采用那種比較嘈雜混亂的管理體制。

三、結語

我國的城市管理體制改革究竟選擇哪種方案，很可能是個見仁見智的問題，也正因為此，才會有眾多的改革主張。依筆者陋見，重構后的“兩級政府、兩級管理”的體制——也即“虛區實街”體制——似乎更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的發揮。當然，即便是在這種體制下，依然要十分注意上級政府與街道政府之間的權限、職能的劃分，街道政府與居民委員會的權限范圍的劃分，同時還要理順條與塊之間的關系，要使城市管理體制能做到統而不死、活而不亂。倘能如此，則善莫大焉。

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2.北京市石景山區社區辦.對街道現行體制的一個調查[J].社區,2004,（10）

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