國外憲法監(jiān)督的現(xiàn)狀與發(fā)展

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本文作者：劉景欣工作單位：北京司法部

現(xiàn)代西方國家往往自稱為法治國0,即以法治為其治國的目標(biāo)和模式。而其法治的核心是依憲治國,將紙上的憲法0通暢地實施于社會的全部,成為現(xiàn)實的憲法0。實現(xiàn)這一環(huán)節(jié)需要諸多法律制度予以支持,其中不可或缺的基本制度就是憲法監(jiān)督制度。西方國家憲法監(jiān)督制度起源早,發(fā)展快,相對發(fā)達(dá),基本完備,已是西方國家法治的支柱制度之一。本文通過對西方國家憲法監(jiān)督制度的綜合考證,力圖為建設(shè)具有我國特色的憲法監(jiān)督制度提供模式參考。西方國家憲法監(jiān)督制度出現(xiàn)于資本主義國家憲法產(chǎn)生之后,而非與憲法同生俱來。在西方國家中,法律適用過程是復(fù)雜而相互矛盾的,規(guī)范性文件汗牛充棟,所謂憲法至上的原則受到侵襲和破壞,不常符合憲法、法律的相互抵觸的法院判決為數(shù)甚多,這一切都迫使統(tǒng)治階級不得不設(shè)立權(quán)威的監(jiān)督機關(guān)對憲法實施進(jìn)行經(jīng)常性的審查,確保資產(chǎn)階級的民主秩序。如是觀,憲法監(jiān)督是在有了憲法事實之后應(yīng)運而生的。而憲法監(jiān)督制度和方式在不同的國家之間也并非產(chǎn)生于同一時期。盡管其經(jīng)濟性質(zhì)和階級本質(zhì)相同,但每個國家憲法監(jiān)督制度的確立和發(fā)展都有各自的思想觀念,現(xiàn)實的需要,歷史習(xí)慣,傳統(tǒng)的衍化,以及外來因素的影響等。因而,西方國家憲法監(jiān)督制度也就形形色色,不是單一的模式,其淵源與發(fā)展也不盡相同。憲法監(jiān)督制度的產(chǎn)生和發(fā)展歷經(jīng)兩個運行階段。第一個時期是十八、十九世紀(jì),為違憲審查的初生和發(fā)展,已形成了立法審查和司法審查制度(后者被稱為分權(quán)式,即美國模式)。第二個時期是二十世紀(jì),特別是第二次世界大戰(zhàn)以來,是憲法監(jiān)督的確立和完備階段,又新建了專門機關(guān)審查制(亦稱為集權(quán)式,奧地利式,凱爾森式)。至此,當(dāng)代西方國家的三種憲法監(jiān)督模式得以確定下來。此外,西方有的學(xué)者認(rèn)為一些歐洲國家(如瑞士)采納了混合制0,這種制度不僅把憲法監(jiān)督權(quán)賦予專門法院,而且允許普通法院漠視與憲法相沖突的法律。這恐怕不足為證,根據(jù)瑞士聯(lián)邦憲法規(guī)定,參議院、聯(lián)邦議院共同管轄各州憲法與領(lǐng)土的保障,執(zhí)行聯(lián)邦憲法、保障各州憲法,執(zhí)行聯(lián)邦義務(wù)的措施,對聯(lián)邦行政及聯(lián)邦司法的最高監(jiān)督,關(guān)于聯(lián)邦各機關(guān)之間職權(quán)的爭議,等(第八十五條)。所以,瑞士更應(yīng)歸屬于立法機構(gòu)監(jiān)督制。憲法監(jiān)督制度經(jīng)過數(shù)百年的演變,已是西方國家政治制度不可或缺的非常重要的構(gòu)成,其地位愈加突出和顯要,且具有強化的趨勢。從其產(chǎn)生、發(fā)展及現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度加以考證,可以歸納總結(jié)出普遍表現(xiàn)的共性和各具風(fēng)格的特性。

一、憲法監(jiān)督機構(gòu)的特定化

在第二次世界大戰(zhàn)之前,各西方國家大都采用最高國家立法機關(guān)或最高國家權(quán)力機關(guān)作審查違憲、監(jiān)督憲法實施的機構(gòu),他們認(rèn)為這是國家最高立法機關(guān)的天然特權(quán),其理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)論,議會代表人民,其立法權(quán)是至高無上的,它能指定和解釋憲法并監(jiān)督憲法的實施,只有立法機關(guān)獨占這一權(quán)力,行政機關(guān)和司法機關(guān)則只能望其項背,不能分享使用。英國為其代表者。部分國家采用司法審查制,由全體司法機關(guān)進(jìn)行違憲審查,其理論是司法機關(guān)是適用、解釋法律的機關(guān),擁有的只是審查違憲的權(quán)力,并非擁有立法權(quán)。如果立法機關(guān)表現(xiàn)在法律上的意志和人民代表表現(xiàn)在憲法上的意志相抵觸,法官只能遵守人民的意志而不受議會意志的約束。因此,司法機關(guān)當(dāng)然可以解釋法律和憲法,審查違憲的法律、法規(guī)和命令。以美國最具典型。少數(shù)國家采用憲法法院監(jiān)督制,將憲法監(jiān)督權(quán)保留給一個專門的機關(guān)。這是一種政治代表機關(guān),有人另稱之為準(zhǔn)法院監(jiān)督。西方國家憲法學(xué)者認(rèn)為,必須設(shè)置特別的機關(guān)以判斷和決定違反憲法的法律和其他行為無效,這是由區(qū)別憲法制定權(quán)和普通立法權(quán)所產(chǎn)生的當(dāng)然的結(jié)果。而可以擔(dān)當(dāng)此任的機關(guān)不是法院,而必須為政治代表機關(guān)。二次世界大戰(zhàn)之后,一些資本主義國家改立法機關(guān)監(jiān)督制為司法審查或憲法法院監(jiān)督制,特別是憲法監(jiān)督機構(gòu)專門化,得到了令人矚目的發(fā)展,而且,有繼續(xù)演進(jìn)的趨勢,除已有的奧地利、德國、法國、意大利等國外,結(jié)束了延續(xù)達(dá)300多年殖民統(tǒng)治和種族隔離制度的南非,設(shè)立了憲法法院;九十年代分化的國家,如俄羅斯,根據(jù)1993年12月12日全民公決通過的俄羅斯聯(lián)邦憲法,也設(shè)立了憲法法院。不管采用的方式如何,憲法規(guī)定或由憲法慣例創(chuàng)制,賦予或建立特定機構(gòu)監(jiān)督憲法實施是共同的。

二、憲法監(jiān)督機構(gòu)地位和權(quán)威的獨特性

基于憲法為國家最高法的認(rèn)同,西方國家確認(rèn)憲法監(jiān)督機構(gòu)具有高度的權(quán)威性。在采用立法機關(guān)監(jiān)督制的國家里,立法機關(guān)是西方國家的代議機關(guān),大都由人民選舉產(chǎn)生,擁有廣泛的立法權(quán)、財政權(quán)和對政府的監(jiān)督權(quán)。如英國沒有成文憲法,沒有5人權(quán)宣言6,也沒有司法部和最高法院,上議院本身就是英國的最高司法機構(gòu),有權(quán)重審高等法院審理過的各種案件。盡管當(dāng)今西方國家政府的行政權(quán)在不斷擴大,導(dǎo)致立法權(quán)削弱,地位有所下降,但在理論上立法機關(guān)仍是最高的國家機關(guān),并在實踐中具有較高的權(quán)威和地位。采用司法機關(guān)審查制的國家,大都采用立法、行政、司法三權(quán)分立或類似的制度,被描述為最少危險的部門0的司法權(quán)是國家權(quán)力的組成部分之一,法院應(yīng)當(dāng)獨立行使審判權(quán),不受國家行政機關(guān)的干涉,因此,法院也具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威。當(dāng)然,西方也有學(xué)者認(rèn)為,授予法院司法審查權(quán)將會使他們隨心所欲地拼組任何形式的政府,對于司法權(quán)沒有明確劃分的界限,似乎這一權(quán)力象無邊無際的大海一樣。事實上,在美國,最高法院在其二百年的歷史中,的確取得了無可爭議的國家獨立仲裁人的聲譽,它實際上是國家的第四種權(quán)力0。專設(shè)憲法監(jiān)督機構(gòu),如憲法法院、憲法委員會、憲法法庭、仲裁法院等,是現(xiàn)代西方國家強化憲法監(jiān)督的產(chǎn)物,它作為與議會、政府、法院近似并列的獨立機構(gòu),占據(jù)十分突出的地位。法國憲法委員會曾被稱為不過是行政特權(quán)的看家犬0,但在最近幾十年中日益表現(xiàn)出更大的積極性,在執(zhí)政的多數(shù)派和反對派之間起了調(diào)停的作用,并在議會和政府間保持平衡。在德國,根據(jù)憲法法院本身的裁決,憲法法院限制其他憲法機關(guān)的權(quán)力并分配權(quán)力給它們,,憲法法院是具有權(quán)能的,合法的-憲法保衛(wèi)者.0。(5聯(lián)邦德國政府與政治6第85頁)憲法監(jiān)督機關(guān)的高度權(quán)威直接體現(xiàn)在它的違憲裁決的效力。被宣布為違憲的法律,便失去效力,不再適用;關(guān)于國家機關(guān)權(quán)限、中央與地方權(quán)限等等爭議的裁決,都應(yīng)予以執(zhí)行。在美國,憲法判決原則上只對有關(guān)案件有效,但由于美國是實行判例法的國家,法律經(jīng)法院宣告違憲無效,對其它的以及后來的法院具有遵循先例的約束力,所以,最高法院宣布某項法律違憲,等于是行使絕對否決權(quán)。意大利,憲法法院宣布法律或具有法律效力的法令的某項規(guī)定為違反憲法時,則該項規(guī)定從判決公布的第二天起即失效。法國被宣布為違反憲法的條款不得公布,也不得執(zhí)行,有關(guān)法律事實上就成為死法。

三、憲法監(jiān)督機構(gòu)人員構(gòu)成的高標(biāo)準(zhǔn)和任命的嚴(yán)格化

西方國家對憲法監(jiān)督機構(gòu)組成人員都有很高的條件要求,并有嚴(yán)格的任命程序,如資歷、產(chǎn)生程序、人數(shù)、任職期限等。立法機關(guān)監(jiān)督制,其組成人員大都由公民普選的議員組成議會;司法機關(guān)監(jiān)督制,則由國家元首或政府首腦任命的法官組成法院,除非有失職行為遭到國會的彈劾,否則,一般都終身任職。可見其產(chǎn)生十分嚴(yán)格,地位比較突出。憲法法院則各國不一,在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和人員名額、法官任命程序、有資格接受任命的人員、任職期限等都不盡相同。憲法法院的法官組成屬于政治性任命,法官不是終身制,這與美國的聯(lián)邦法院也有重大區(qū)別。意大利的憲法法院由法官15人組成,其中總統(tǒng)任命五人,議會任命五人,最高法院及最高行政法院任命五人,任期9年,不得連選連任。這些法官的人選必須是最高法院、最高行政法院的法官、大學(xué)法學(xué)教授和具有20年辯護(hù)齡的律師。法國憲法委員會由9人組成,總統(tǒng)任命3人,國民議會議長任命3人,參議院議長任命3人,委員任期9年,不得連任,每三年更換13,此外,歷屆前總統(tǒng)為當(dāng)然終身成員,不過,1962年以來已沒有哪位前任總統(tǒng)在該委員會內(nèi)任職。憲法委員會主席由總統(tǒng)任命。奧地利憲法法院由14名法官、6名副法官構(gòu)成,總統(tǒng)根據(jù)政府提名8人,國民議會推薦3人,聯(lián)邦議會推薦3人任命,成員必須是法官、高級官員、法學(xué)與政治學(xué)教授。憲法監(jiān)督機構(gòu)的組成人員必須具有豐富的政治經(jīng)驗和深厚的法學(xué)理論知識。有的國家實行任職限期制,或者是只任一屆,不得連選連任,或者是具有任職的年齡極限,如奧地利,比利時均為70歲,德國為68歲。有的國家還有法官入選的年齡起限,如德國憲法法院的法官,比利時仲裁法院的法官須年滿40歲。為了保證法官的公正和獨立,各國基本都規(guī)定了不相容的原則,即憲法法院法官不得兼任部長和議員等職務(wù)。可見,要求他們的資歷頗高,條件非常嚴(yán)格。當(dāng)然,只有那些最富于統(tǒng)治經(jīng)驗、極端忠于統(tǒng)治階級利益的人才能充任。如美國最高法院法官中曾有一位前總統(tǒng)(塔夫脫)。法國憲法委員會中有一位后來當(dāng)了政府總理和總統(tǒng)(蓬皮杜)。以嚴(yán)格、復(fù)雜的方式產(chǎn)生的憲法法院不僅能夠在政治體制中保持其崇高地位,而且在一定程度上也是制作權(quán)威的和客觀的判決的保障。

四、憲法監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)利行使方式多樣化

立法機關(guān)監(jiān)督制,其職權(quán)不僅可以解釋憲法的含義和內(nèi)容,而且有審查法律是否合憲的權(quán)力,如英國、瑞士及二戰(zhàn)前的法國,基本上采取事先審查和事后審查并用,即抽象性審查或原則審查的方式。司法機關(guān)監(jiān)督制,其職權(quán)為通過審理訴訟案件審查法律是否合憲,同時也是所謂寓解釋于審判之中,而且有依照它所解釋的憲法來審查立法、行政和其他國家機關(guān)的行為,以及下級法院的判決是否有效的權(quán)力,可以對上述的行為作出是否符合憲法的裁決。采用附帶性審查,又稱具體性審查,即只有在初審或上訴審的案件中,當(dāng)事人就某項法律、法令的合憲性問題提出異議,法院才能在具體判決中對有關(guān)法律、法令的違憲問題作出裁決。在美國,從1789年到1980年所通過的85,000件法律文件中,被宣布為違憲的聯(lián)邦和各州的文件達(dá)1077件,其中聯(lián)邦法律127件,各州法律950件。戰(zhàn)后時期,由于行政機關(guān)施加壓力的結(jié)果,盡管這個時期的立法活動有了很大的加強,但最高法院的棱角0鈍化了,也有所順從。不過,從1943年到1980年被宣布違憲的法律也有45件。專門機關(guān)監(jiān)督制的,其職權(quán)主要是審查法律、法規(guī)和某些行為的合憲性,如法國、意大利等,多采用預(yù)防性審查和憲法控訴方式審查。法國,從1974年到1981年,經(jīng)憲法委員會審查的法律占全部法律的28%,而1981年到1986年間經(jīng)憲法委員會審查的法律則占全部法律的50%。聯(lián)邦德國憲法法院從1951年建立至1990年底,宣布同期由聯(lián)邦議院通過的4298件法案中的198項聯(lián)邦法律無效或違憲,因此,聯(lián)邦憲法法院已使所有聯(lián)邦法律的4.6%變?yōu)闊o效。意大利憲法法院在其30年(1956年起)作出了大約3000起裁決,其中有600起是關(guān)于廢除有爭議的法規(guī)的。也有對制定的新憲法進(jìn)行審查,如南非,1994年,南非舉行了包括所有種族的全民大選之后,南非各政黨制定了一部臨時憲法,同時選舉產(chǎn)生了制憲議會,以制定一部新憲法。制憲會議于1996年5月8日通過新的永久性憲法,同時終止實施臨時憲法。9月5日,憲法法院以該憲法在地方政府的權(quán)力和勞資關(guān)系等八個方面存在缺陷為由駁回了這部永久性憲法。在隨后的一個月里,執(zhí)政的非洲人國民大會與各反對黨派就修改新憲法進(jìn)行了廣泛的協(xié)商,終于在10月8日通過了修改后的國家永久性憲法。不過,西方各國憲法監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督范圍盡管很廣,但對公共權(quán)力之間的沖突或政治活動的干預(yù)都小心翼翼,極少涉足。

五、憲法監(jiān)督運行的程序化

立法機構(gòu)監(jiān)督制采用立法程序進(jìn)行違憲審查;司法機關(guān)監(jiān)督制主要通過司法程序予以憲法監(jiān)督,如美國的最高法院本來就是美國的最高司法機構(gòu),沒有對應(yīng)的制約機構(gòu)和憲政監(jiān)督機構(gòu),凡是下級法院或其他司法機構(gòu)解決不了的案件,包括對違背憲法的指控,均可以提交最高法院,由它來斷定是否有必要親自審理。專門機構(gòu)監(jiān)督制則著重從政治角度監(jiān)督或政治監(jiān)督和司法監(jiān)督相結(jié)合對憲法行為加以審查。¹從訴訟主體看,法國的憲法委員會受理兩院議長、共和國總統(tǒng)、政府總理及60名國民議會議員或60名參議院議員(此項是1974年10月29日公布的904號憲法性法律生效的),主要由議會提出,1974年至1981年,憲法委員會收到67份投訴案件,其中63份來自議會,1981年到1986年收到101件,其中99件來自議會。奧地利憲法訴訟主體有普通法院、聯(lián)邦政府、州政府、鎮(zhèn)或聯(lián)合鄉(xiāng)、任何公民等。º審理期限,法國憲法委員會裁決的時間是8天到1個月。»訴訟時效,在德國,公民可以直接控告一項法律(在公布之后一年以內(nèi)),也可控告根據(jù)這項法律作出的行政決定或司法決定(在決定下達(dá)一個月之內(nèi))。¼違憲裁決的公布,奧地利,如果憲法法院作出裁決,某項法律因違憲全部或部分的應(yīng)由聯(lián)邦總理或有關(guān)州長立即公布廢止令。意大利,憲法法院的判決應(yīng)予刊登,并通告兩院和有關(guān)的區(qū)議會。½違憲裁決效力,基本上是終審裁決,不得上訴。如法國憲法規(guī)定,對憲法委員會的裁決,不得進(jìn)行任何上告。意大利,對憲法法院的裁決,不允許任何上訴。由于憲法訴訟案件甚多,專門憲法監(jiān)督機構(gòu)難堪重負(fù),于是,成立專門委員會,進(jìn)行預(yù)先審查,因此,許多憲法訴訟便被扼殺于胎腹之中。如德國,由憲法法院三名法官組成預(yù)審委員會,受理憲法訴訟案件,如果委員會認(rèn)為控告人不能提供以作出肯定裁決的充分理由,便可以駁回控告,德國年平均憲法控告案為5千件,預(yù)審委員會不予受理的占90%以上,截至1990年所提出的78449項憲法申訴,成功的申訴數(shù)目僅有2.25%。縱觀西方國家憲法監(jiān)督制度,監(jiān)督憲法實施的法律規(guī)范具體化、多樣化,憲法監(jiān)督機構(gòu)專門化已成為憲法監(jiān)督的基本行為趨向。憲法監(jiān)督機構(gòu)的制度得以普遍確立,相對穩(wěn)定,并在消除內(nèi)在矛盾、加強與各項法律協(xié)調(diào)統(tǒng)一中已非常成熟和完備,為其政權(quán)的強固、民主的保障釋放著相當(dāng)?shù)哪芰?發(fā)揮著重大的、不可小覷的支撐作用。依法治國,建設(shè)社會主義法治國家0已規(guī)范為我國的憲法原則,作為治國的基本方略和目標(biāo)。實現(xiàn)這一方略需要立法、司法、執(zhí)法和監(jiān)督的合力共進(jìn)。憲法監(jiān)督制度的完善和實施是我國法律監(jiān)督制度的必然和首要要求。我國目前憲法監(jiān)督制度尚處于弱勢0狀態(tài),無力保障和促進(jìn)憲法的切實實施,如果要轉(zhuǎn)化為強勢0,就必須建立科學(xué)、成熟的憲法監(jiān)督制度,這已是依法治國0目標(biāo)實現(xiàn)的當(dāng)務(wù)之急。西方國家在憲法監(jiān)督制度的建設(shè)方面具備許多成功的經(jīng)驗,可資我們學(xué)習(xí)、借鑒和移植,比如,在我國應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的憲法監(jiān)督機構(gòu)、確立憲法監(jiān)督機構(gòu)特定地位、賦予憲法監(jiān)督機構(gòu)特定職權(quán)、規(guī)范憲法監(jiān)督機構(gòu)組成人員的資歷條件、制定憲法監(jiān)督程序法等等。只有建立、健全了憲法監(jiān)督制度并真正運行,依法治國首先要依憲治國的方略和民主、富強、文明、法治的目標(biāo)才能得以實現(xiàn)。