小議憲法監(jiān)督的缺失

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本文作者：吳延溢工作單位：南通師范學(xué)院法政系

一、問題的提出

關(guān)于憲法監(jiān)督的概念,法學(xué)界的說法頗多,而且往往與憲法保障、違憲審查、憲法訴訟、司法審查等概念交替使用,總結(jié)起來主要有以下幾種觀點(diǎn):1、把憲法監(jiān)督分為廣義和狹義兩種。廣義的憲法監(jiān)督是對(duì)有關(guān)憲法活動(dòng)實(shí)行全面的監(jiān)督,從監(jiān)督主體來說,包括專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)、其他國家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、群眾組織以及公民;從憲法監(jiān)督對(duì)象來看,既包括立法活動(dòng)、司法活動(dòng)、行政活動(dòng),也包括公民個(gè)人的活動(dòng)以及社會(huì)組織的活動(dòng)。狹義的憲法監(jiān)督一般指由國家專司憲法監(jiān)督的機(jī)關(guān)實(shí)行的監(jiān)督,在對(duì)象上偏重于對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)和行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。[1](P.7)2、認(rèn)為完整意義上的憲法監(jiān)督概念包括憲法監(jiān)督的性質(zhì)、主體和對(duì)象等內(nèi)容,并把憲法監(jiān)督分為制度意義上的監(jiān)督和一般意義上的監(jiān)督,前者是指由專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督,后者是指由專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)之外的其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、政黨和公民個(gè)人實(shí)施的憲法監(jiān)督。[2](P.4)3、認(rèn)為憲法監(jiān)督就是保障憲法實(shí)施各種措施和手段。甚至把司法機(jī)關(guān)通過審判活動(dòng)追究、制裁觸犯刑律的違憲行為也看作是憲法監(jiān)督的題中應(yīng)有之義。[3](P..371-373)4、將憲法監(jiān)督看作是違憲審查制度,即特定國家機(jī)關(guān)為保障憲法的實(shí)施,對(duì)國家的根本活動(dòng),主要是立法活動(dòng)是否合憲進(jìn)行審查,并對(duì)違憲行為給予糾正和必要制裁的專門活動(dòng)。[4](P..24)上述各種觀點(diǎn)在憲法監(jiān)督的目的和性質(zhì)等問題上是一致的,但在其他方面尤其是監(jiān)督對(duì)象上分歧較大,就其原因,是這些學(xué)者在他們的學(xué)理研究中都不經(jīng)意地忽略了一個(gè)極為重要的基礎(chǔ)性范疇)))憲法監(jiān)督的客體。這里所說的客體是憲法監(jiān)督所指向的目標(biāo),它不是具體的人或組織,也不是具體的活動(dòng)或行為,而是指抽象的權(quán)力。雖然客體和對(duì)象是緊密相聯(lián)的,但它們畢竟是兩個(gè)不同的概念。客體是監(jiān)督所指向目標(biāo)的最終和全部的內(nèi)涵,在憲法監(jiān)督法律關(guān)系中具有一般性和抽象性,反映了問題的實(shí)質(zhì);而對(duì)象則是這種客體的人格化的承擔(dān)者,具有具體性和特殊性,是實(shí)質(zhì)問題的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn),其形式有:國家機(jī)關(guān)、政黨、非政黨組織以及特定個(gè)人。在上述各種觀點(diǎn)中,都只提到了監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象,由于沒有把憲法監(jiān)督客體作為一個(gè)基本范疇來進(jìn)行考察,從而在討論憲法監(jiān)督對(duì)象時(shí)至少會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)問題:一是在確定憲法監(jiān)督對(duì)象時(shí)缺乏應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),從而導(dǎo)致在憲法監(jiān)督的對(duì)象上眾說紛紜(其中一個(gè)最具有爭議性的問題是公民能否成為憲法監(jiān)督的對(duì)象,不少人傾向于肯定之說,其實(shí)這種傾向已經(jīng)偏離了憲法制約權(quán)力和維護(hù)權(quán)利的雙重精神,而且把作為權(quán)利主體的公民也列入憲法監(jiān)督的對(duì)象,顯然已經(jīng)迷失了憲法監(jiān)督的客體,因?yàn)橹挥袡?quán)力才能成為憲法監(jiān)督的客體,而權(quán)利不能成為客體,關(guān)于這一點(diǎn)將在下文中進(jìn)一步闡述)。二是容易將客體和對(duì)象兩個(gè)概念混為一談,如李忠先生在討論公民能否成為憲法監(jiān)督對(duì)象時(shí),雖然觀點(diǎn)很精辟,但在表述時(shí)則將對(duì)象與客體二詞混同,未能進(jìn)行邏輯上的切換。[2](P.129-13)當(dāng)然,確立憲法監(jiān)督客體范疇的意義遠(yuǎn)不在于界定憲法監(jiān)督對(duì)象,而主要是在于:1、為構(gòu)造堅(jiān)實(shí)的憲法監(jiān)督理論提供一個(gè)邏輯起點(diǎn)。從客體范疇出發(fā),我們可以演繹出憲法監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容和主體等一系列憲法監(jiān)督的實(shí)體性范疇,如可以將憲法監(jiān)督內(nèi)容理解為憲法監(jiān)督客體的法務(wù)化的存在方式(這里使用法務(wù)一詞是要說明憲法監(jiān)督的內(nèi)容必須是權(quán)力主體的法律行為或法律性事務(wù),如規(guī)范性文件的制定、權(quán)力主體之間的權(quán)限爭議、特定個(gè)人依職權(quán)行使的法律行為、選舉爭訟、締結(jié)條約等,而不包括非法律性事務(wù),如資料整理、純技術(shù)活動(dòng)、內(nèi)部管理、道德性行為等);再如,根據(jù)權(quán)力與權(quán)力之間以及權(quán)力與權(quán)利之間的對(duì)抗性關(guān)系,我們還可對(duì)憲法監(jiān)督主體作出復(fù)合性或多元性考察,進(jìn)而在現(xiàn)有各種憲法監(jiān)督模式的比較中探索一套有中國特色的模式。2、在民主與憲政之間架構(gòu)內(nèi)在的理論關(guān)聯(lián)。關(guān)于民主與憲政的關(guān)系,歷來爭論不休,主要觀點(diǎn)徘徊于兩個(gè)極端之間,一是以憲法學(xué)家伊利和霍姆斯為代表,認(rèn)為民主與憲政密不可分,相互支持;另一是以盧梭、潘恩、杰弗遜等為代表,認(rèn)為這兩個(gè)概念完全背道而馳,互不相容。在現(xiàn)代憲政文明的社會(huì),人們似乎更多地傾向于前一種觀點(diǎn),因?yàn)閼椪木褚x已被理解為對(duì)權(quán)力的制約和對(duì)權(quán)利的維護(hù),而非建立統(tǒng)治秩序與特權(quán);民主的要義在于權(quán)力的來源與構(gòu)造,而非暴民的統(tǒng)治。可見,在憲政與民主之間存在著權(quán)力這個(gè)中間范疇。

二、對(duì)客體的進(jìn)一步考察

這里主要探討兩個(gè)問題,什么是憲法監(jiān)督的權(quán)力?為何權(quán)利不能作為憲法監(jiān)督的客體?作為憲法監(jiān)督客體的權(quán)力和一般意義上的權(quán)力在內(nèi)涵和外延上都是不同的。關(guān)于一般意義上的權(quán)力,有很多種說法,諸如支配力量說、行為能力說、意志能力說和控制關(guān)系說等。[5](P.16-18)它們孰優(yōu)孰劣,本文在此無意評(píng)說,也無意再下一個(gè)新的邏輯定義,因?yàn)檫@既不能雪中送炭也不能錦上添花,這里只是想通過對(duì)權(quán)力的層次性分析來進(jìn)一步圈定作為憲法監(jiān)督客體的權(quán)力。權(quán)力層次的區(qū)分按不同審視角度可有不同的劃分,從存在方式上看,權(quán)力概念可有三個(gè)層次:第一層次是最廣義的權(quán)力概念,我們不妨稱之為一般性權(quán)力。它是權(quán)力的最原始最直觀的形式,表現(xiàn)為人對(duì)人的社會(huì)支配,支配者對(duì)被支配者擁有權(quán)力,這種權(quán)力是某一主體利用某種資源對(duì)客體實(shí)行價(jià)值控制,以實(shí)現(xiàn)主體意志、目標(biāo)或利益的一種特殊社會(huì)力量。第二層次是以國家權(quán)力為核心的公共權(quán)力。公共權(quán)力反映了一定社會(huì)范圍內(nèi)全體成員的共同意志。在階級(jí)社會(huì)中,主要體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志。這種權(quán)力廣泛地存在于政治經(jīng)濟(jì)生活中,也反映在文化生活和其他社會(huì)生活之中。第三層次是職權(quán)。職權(quán)實(shí)質(zhì)上是公共權(quán)力人格化和事務(wù)化所采取的方式。隨著社會(huì)分工和社會(huì)交往的發(fā)展,社會(huì)組織日益復(fù)雜多樣,出現(xiàn)了比較規(guī)范、穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)和職位。這些機(jī)構(gòu)和職位往往被授予一定的權(quán)力,機(jī)構(gòu)、職位和權(quán)力的實(shí)際關(guān)系又是通過具體的個(gè)人體現(xiàn)出來的。公共權(quán)力的外延不僅包括國家權(quán)力,而且還包括政黨權(quán)力以及其他社會(huì)組織所擁有的公共權(quán)力,而且它們都需要接受監(jiān)督。我國現(xiàn)行憲法序言中明確指出:一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。同時(shí)規(guī)定:任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。就是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也要置于憲法監(jiān)督之下。鄧小平指出:我們要堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),當(dāng)然也要有監(jiān)督、有制約,[6](P.256)黨要受監(jiān)督。[7](P.27)也是從這種客體意義上看,我們會(huì)發(fā)現(xiàn),憲法監(jiān)督是與人大監(jiān)督不同的兩個(gè)概念。人大監(jiān)督的客體限于由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)的國家權(quán)力,對(duì)不是由它產(chǎn)生的各政黨和其他社會(huì)組織的公共權(quán)力不能進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)英國學(xué)者邁克#曼的觀點(diǎn),公共權(quán)力從其作用方式上看,又可分為兩個(gè)層面,其一是公共機(jī)構(gòu)的專制權(quán)力(despoticpower),即公共機(jī)構(gòu)(主要指國家)可以在不必與市民社會(huì)進(jìn)行例行化、契約化討價(jià)還價(jià)的前提下自主行動(dòng)的權(quán)力。其二是公共機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructuralpower),即公共機(jī)構(gòu)事實(shí)上滲透到市民社會(huì)中,有效貫徹其政治決策的能力。[8](P.18)邁克#曼的這種劃分的確閃爍著真知灼見,只是在用詞上似乎有欠精當(dāng),特別是專制權(quán)力這一提法更加不符合國人的文化語境,最好是將這種劃分表述為意志性權(quán)力與能力性權(quán)力。基于此,憲法所要監(jiān)督的客體范圍又可進(jìn)一步鎖定在前者,因?yàn)榍罢呔哂兄饔^意志性和外在強(qiáng)制性,存在濫用與腐敗的可能,并且其支配力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過市民社會(huì)中普通個(gè)體(公民、法人等)的抗御能力,確有必要進(jìn)行監(jiān)控,而后者是一種客觀能力,可以進(jìn)行評(píng)價(jià),但無須監(jiān)控。權(quán)利為什么不能成為憲法監(jiān)督的客體?理由有三:1、這是由憲法的宗旨決定的。立憲的基本內(nèi)容在于確立國家權(quán)力和公民的基本權(quán)利,確立國家權(quán)力是為了對(duì)其進(jìn)行制約,確立公民的憲法權(quán)利則是為了保障和維護(hù)它,是對(duì)人之為人的肯定和尊重。人的權(quán)利并非淵源于憲法,不是憲法創(chuàng)造了權(quán)利而是權(quán)利創(chuàng)造了憲法,憲法中對(duì)個(gè)人權(quán)利的羅列并不給予其任何權(quán)威,可能只是一種保障。換句話說,并不是因?yàn)閼椃ㄌ岬搅诉@些權(quán)利它們才是基本的;它們是基本權(quán)利,所以才寫進(jìn)憲法中。[9](P.13)相反,國家權(quán)力的邏輯起點(diǎn)在于立憲確認(rèn),但為保障公民基本權(quán)利免受公共權(quán)力的不正當(dāng)侵犯,也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行憲法監(jiān)督。2、這是由憲法作為根本法的地位和作用所決定的。從實(shí)體講,憲法所要監(jiān)督的內(nèi)容關(guān)系到國家生活的各主要方面,具有宏觀性和公共性,它所監(jiān)督的對(duì)象一般擁有強(qiáng)大的權(quán)力資源,這些對(duì)象所實(shí)施的違憲行為對(duì)國家和社會(huì)造成的危害程度比作為權(quán)利主體的公民個(gè)人要廣泛和嚴(yán)重得多。從程序上講,對(duì)于公民之間的權(quán)利(包括基本權(quán)利)糾紛與爭議,一般由普通法院管轄,如果將權(quán)利作為憲法監(jiān)督客體,把公民作為憲法監(jiān)督對(duì)象,勢必與普通法院的管轄發(fā)生沖突。3、按照國際慣例,當(dāng)個(gè)人成為憲法監(jiān)督對(duì)象時(shí),應(yīng)是指特定的個(gè)人,不是一般的公民,這種特殊性表現(xiàn)在:某些人之所以能成為憲法監(jiān)督對(duì)象,不是因?yàn)樗菣?quán)利主體,而是因?yàn)樗c特定的權(quán)力或職權(quán)相關(guān)聯(lián)。如日本憲法第99條規(guī)定,負(fù)有尊重和維護(hù)憲法義務(wù)的特定個(gè)人包括天皇或攝政、國務(wù)大臣、國會(huì)議員、法官以及其他公務(wù)員,但不包括普通公民。意大利憲法第134條規(guī)定,憲法法院的監(jiān)督對(duì)象只限于共和國總統(tǒng)和各部部長。

三、將公共權(quán)力置于憲法監(jiān)督之下的必要性和可行性

現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的權(quán)力具有工具意義。權(quán)力本身不是掌權(quán)者所追求的最終目的,而是掌權(quán)者為達(dá)到某種目標(biāo),實(shí)現(xiàn)某種價(jià)值,取得某種利益的手段。任何權(quán)力主體都有其一定的權(quán)力目的和權(quán)力動(dòng)機(jī),不同的權(quán)力主體有著不同的權(quán)力動(dòng)機(jī)。當(dāng)掌權(quán)者的權(quán)力動(dòng)機(jī)與人民的意志和利益相一致時(shí),權(quán)力運(yùn)行就會(huì)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,帶來國家繁榮;反之,則會(huì)造成種種社會(huì)不公正現(xiàn)象,帶來社會(huì)腐敗和紊亂。權(quán)力還具有自利性特點(diǎn),雖說它本身無所謂善與惡,但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程中,總是盡可能地維護(hù)自己支配他人的強(qiáng)勢地位。權(quán)利產(chǎn)生于社會(huì)又同社會(huì)相異化,并呈無限擴(kuò)張的趨勢。恩格斯指出,公共權(quán)力是從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量,[1](P.166)并且權(quán)力總要人格化,體現(xiàn)人的意志,官吏既然掌握著公共權(quán)力和征稅權(quán),他們就作為社會(huì)機(jī)關(guān)而駕于社會(huì)之上。[1](P.167-168)由于人都難免存在認(rèn)識(shí)和道德發(fā)展的局限性,就使得權(quán)力潛在的侵犯性和腐蝕性隨時(shí)都有可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。由于權(quán)力具有工具性和自利性的特點(diǎn),使得權(quán)力在現(xiàn)實(shí)運(yùn)動(dòng)過程中容易被不恰當(dāng)?shù)厥褂煤推x理性的軌道,如果不通過一個(gè)至上的權(quán)威進(jìn)行有效的控制和制約,公共權(quán)力就會(huì)象一匹沒有韁繩的烈馬橫沖直撞,不僅權(quán)力與權(quán)力之間分庭抗禮,而且公民個(gè)人的權(quán)利也會(huì)被踐踏得支離破碎。因而有必要憑借憲法的權(quán)威統(tǒng)領(lǐng)全局,對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。憲法監(jiān)督很難操作,這與憲法濃厚的政治性和宏觀的抽象性有關(guān),因而世界上許多國家紛紛確立起憲法的法律性原則,使得憲法監(jiān)督獲得可操作性。憲法的法律性原則首先由美國聯(lián)邦最高法院首席法官約翰#馬歇爾在馬伯里訴麥迪孫(MarburyvMadison)一案中確立,并為其他國家所仿效。憲法法律性原則的具體內(nèi)容包括:1、憲法和其他法律一樣,可由法院或?qū)ｉT機(jī)關(guān)適用;2、憲法可由法院或?qū)ｉT機(jī)關(guān)解釋;3、憲法是上位法(High-erLaw),當(dāng)普通法律與憲法發(fā)生沖突時(shí)適用憲法,與憲法抵觸的法律條文無效;4、憲法是約束一切政府機(jī)關(guān)的法律性文件,是一切政府機(jī)關(guān)權(quán)力的合法來源;5、普通法律是否違憲,由法院或特定的專門機(jī)關(guān)裁定,在法律違憲的情況下,法院或?qū)ｉT機(jī)關(guān)有義務(wù)宣布違憲條款無效。這些內(nèi)容集中到一點(diǎn)就是憲法規(guī)范的可適用性。如果沒有專門的適用機(jī)關(guān)予以保障,那么憲法將成為一張純粹的羊皮紙。在我國,雖然現(xiàn)行憲法第五條第三款規(guī)定要追究一切違憲行為,但憲法的其他規(guī)定沒有表明這種追究具有法律性。第一,監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力屬于全國人大及其常委會(huì),而不是司法機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān);第二,我國的立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)地位不平等,司法機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生并向其匯報(bào)工作,受其監(jiān)督和制約,司法機(jī)關(guān)沒有資格監(jiān)督人大;第三,缺乏具體的程序規(guī)定和可行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),憲法監(jiān)督工作實(shí)際上無法有效運(yùn)轉(zhuǎn);第四,從實(shí)踐來看,我國目前還沒有一個(gè)專門的機(jī)關(guān)來適用憲法,在法院的司法實(shí)踐中也不將憲法作為審理案件的適用依據(jù)。可見,我國憲法監(jiān)督的性質(zhì)是政治性的而非法律性的。因此,確立憲法的法律性原則,增強(qiáng)監(jiān)督的可行性,當(dāng)是我國憲法監(jiān)督制度改革的務(wù)實(shí)之舉。

四、對(duì)公共權(quán)力實(shí)施憲法監(jiān)督的價(jià)值意義

對(duì)公共權(quán)力實(shí)施憲法監(jiān)督,具有其他形式的監(jiān)督無法替代的意義:首先,對(duì)公共權(quán)力的憲法監(jiān)督集中體現(xiàn)了人民民主,提高了公共權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀作用效果。盡管人們理解民主的角度和立場各異,民主的模式亦千姿百態(tài),但民主作為一切權(quán)力合法性的根源是無可非議的,甚至在古羅馬就已經(jīng)根深蒂固。伯里克利曾說過:我們的政治制度之所以被稱為民主政治,是因?yàn)檎?quán)是在全國公民手中,而不是在少數(shù)人手中。[11](P.53)現(xiàn)代社會(huì),人民民主獲得憲法這一基本形式,通過憲法的制定及其保障、監(jiān)督,將社會(huì)生活中一切重要的結(jié)構(gòu)關(guān)系和基本實(shí)體關(guān)系按民主原則確立起來,從而減少了來自市民社會(huì)的抵觸和對(duì)抗,降低了公共權(quán)力實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)和成本。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,利益主體多元化發(fā)展,利益沖突也復(fù)雜化及連帶化。憲法是分配和維護(hù)各種利益的基本工具,是國家行使權(quán)力的邏輯起點(diǎn),而權(quán)力的運(yùn)作過程可能涉及各種主體利益的得失。在一定時(shí)空內(nèi),各種利益主體的利益又是對(duì)立統(tǒng)一和彼此消長的關(guān)系,從這個(gè)意義上看,權(quán)力運(yùn)作應(yīng)當(dāng)符合多元利益關(guān)系的需要,這個(gè)需要就是制衡與協(xié)調(diào)。通過憲法監(jiān)督機(jī)制,不僅可以平衡公共權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部矛盾,調(diào)和各種力量之間的張力,而且能避免權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的非理性干預(yù),保證宏觀經(jīng)濟(jì)按照其固有的規(guī)律高效運(yùn)行。其次,對(duì)公共權(quán)力的憲法監(jiān)督,最有力地保障人權(quán),是使公民權(quán)利免受公共權(quán)力侵襲的最高形式。對(duì)公共權(quán)力的制約、監(jiān)督和對(duì)公民基本權(quán)利的確認(rèn)、保護(hù),實(shí)際上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,它們統(tǒng)一于立憲的價(jià)值目標(biāo)之中。一方面,在成文憲法之下,由于所有國家機(jī)關(guān)的權(quán)力都由憲法設(shè)定,因而沒有一個(gè)機(jī)關(guān)或部門可以要求像英國議會(huì)那樣的全能(omnipotence)和主權(quán)(sovereign)。這就意味著,政府權(quán)力是有限的,任何政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力都受到限制和制約,[2](P.12)即使在英國這個(gè)典型的奉行議會(huì)至上原則的不成文憲法國家,議會(huì)雖然本身就是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),但這不意味著議會(huì)就可游離于監(jiān)督之外,它有一套自我制約和外在制約的機(jī)制。如憲法性法律案都由全院委員會(huì)負(fù)責(zé)審查,并且大都先經(jīng)兩黨聯(lián)席會(huì)議討論,還須經(jīng)類似公民投票的批準(zhǔn)程序。1971年英國在加入歐共體之前就是先舉行公民投票,然后才通過5歐洲共同體法6的。當(dāng)然,公共權(quán)力的存在并非公民權(quán)利的天然敵人,政府和人民的關(guān)系既不應(yīng)該是極端的對(duì)立,也不可能是全然和諧,而是建立在文化與共識(shí)上的平衡。[12](P.5)另一方面,無論是哪一種結(jié)構(gòu)形式的國家,權(quán)利法案或權(quán)利條款都是成文憲法不可或缺的組成部分,列舉公民的基本權(quán)利并由憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)予以保障,被普遍認(rèn)為是民主和自由最重要的防護(hù)。[13](P.531)在公共權(quán)力與公民權(quán)利之間,后者具有原發(fā)性,也是最終目的,我國憲法規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民,對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí),負(fù)責(zé)處理。最后,對(duì)公共權(quán)力的憲法監(jiān)督也是維護(hù)國家法律與制度的和諧統(tǒng)一,防止和糾正相關(guān)權(quán)力濫用的至上權(quán)威。凱爾森指出,國家作為人格化的法律秩序,不是一個(gè)相互對(duì)等的、在同一個(gè)平面上的諸法規(guī)的體現(xiàn),而是一個(gè)不同層次諸法規(guī)的等級(jí)體系。[14](P.141)具體模式為:一個(gè)規(guī)范(下位法)的創(chuàng)造為另一個(gè)規(guī)范(上位法)所決定,后者的創(chuàng)造又為一個(gè)更高的規(guī)范所決定,這一回歸(regress)必然以一個(gè)更高的規(guī)范即憲法為終點(diǎn)。因此憲法是一國法律體系乃至整個(gè)規(guī)范性制度體系的基礎(chǔ)和依據(jù)。根據(jù)我國憲法第7條和立法法第78條的精神,立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他一切政黨、團(tuán)體和組織憑借各自擁有的公共權(quán)力而制定出來的規(guī)范都必須與憲法一致,不得違憲,否則將歸于無效。總之,對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行憲法監(jiān)督,在協(xié)調(diào)各種社會(huì)力量、保障人權(quán)和維護(hù)法制統(tǒng)一等方面,具有無可替代的意義。但是,正如美國學(xué)者墨菲所言:約法本身不過是語言和呼吸,它沒有力量強(qiáng)迫、牽制、限制或者保護(hù)任何人,它的力量來自權(quán)力。[15](P.13)要使這種意義通過現(xiàn)實(shí)的權(quán)力體現(xiàn)出來,就需要建立專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)或者賦予司法機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力。這就涉及到憲法監(jiān)督的主體問題,本文不再贅述。