加強(qiáng)對權(quán)力制約監(jiān)督研究

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摘要：本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，概括了當(dāng)前我省在對權(quán)力制約和監(jiān)督方面進(jìn)行的探索和取得的初步成效；分析了目前我省在對權(quán)力制約和監(jiān)督方面存在的突出問題及其原因；提出了當(dāng)前及今后一個時期加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督的對策思考。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力；制約；監(jiān)督；體制；機(jī)制

中圖分類號：D262．6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008－4088（2003）12－0066－06

根據(jù)省紀(jì)委“關(guān)于落實省重點(diǎn)課題‘強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督的研究’調(diào)研方案”的安排，我們課題組承擔(dān)了“加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督，對防止腐敗、促進(jìn)政治文明建設(shè)的作用意義”子課題。今年5月我們赴廈門、泉州、漳州、莆田、福州、南平等設(shè)區(qū)市及其轄區(qū)內(nèi)部分縣（市、區(qū)）機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，通過召開座談會、實地考察、走訪干部群眾，以及向上述地區(qū)黨政機(jī)關(guān)干部發(fā)放調(diào)查問卷（共發(fā)出1600份，收回有效問卷1560份，回收率為97．5％）等形式進(jìn)行調(diào)研。在此基礎(chǔ)上形成以下看法：

一、當(dāng)前我省在對權(quán)力制約和監(jiān)督方面的探索和成效

一是對權(quán)力的本質(zhì)和權(quán)力制約的必要性有了更加深刻的認(rèn)識。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，腐敗與私有制相伴而生，社會主義國家不存在權(quán)力腐敗問題。問卷調(diào)查表明，大多數(shù)干部群眾已經(jīng)不再盲目認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)，他們對權(quán)力的本質(zhì)和腐敗的根源，有了更加理性的思考和認(rèn)識。在問卷調(diào)查中有82．6％的人認(rèn)為產(chǎn)生腐敗的最主要的原因是掌握權(quán)力的人缺乏有效的制約和監(jiān)督。91．5％的人認(rèn)為防止腐敗最有效的手段是推進(jìn)民主化進(jìn)程，建立完善的監(jiān)督和制約機(jī)制，建立政務(wù)公開、運(yùn)作透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。同時，我們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部能夠從國家興亡和政治文明建設(shè)的高度來認(rèn)識權(quán)力制約問題，普遍認(rèn)為應(yīng)該加快政治體制改革步伐，從體制和機(jī)制上確保對權(quán)力的制約和監(jiān)督能夠正常有效地進(jìn)行。

二是推行政務(wù)公開，實施“陽光工程”，取得一定成效。福州市從2000年起，在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、城市資源開發(fā)、干部選拔、政府采購、市政建設(shè)等領(lǐng)域，貫徹公開、公平、公正原則，讓政府權(quán)力運(yùn)行處于“陽光”之下，接受人民群眾的監(jiān)督。各地還結(jié)合自身情況，利用多種載體，把政務(wù)公開作為廉政建設(shè)的一項重要內(nèi)容來抓。南靖縣和溪鎮(zhèn)的政務(wù)公開范圍廣、內(nèi)容實，舉凡重大決策、機(jī)構(gòu)人事、評優(yōu)評先、財稅征收、土地審批、救濟(jì)款發(fā)放、企業(yè)承包、征地拆遷、計劃生育、工程投標(biāo)等，一律上墻公布或舉行聽證會。同時，把政務(wù)公開和事前、事中、事后的全程監(jiān)督結(jié)合起來。安溪縣的政務(wù)公開貫穿于決策——結(jié)果的全過程，并首創(chuàng)了“點(diǎn)題公開”的做法，直面群眾提出的熱點(diǎn)問題。應(yīng)該肯定，“陽光工程”和政務(wù)公開通過構(gòu)建外部剛性約束機(jī)制，使行政權(quán)力的運(yùn)作得到了比較有效的監(jiān)督和制約，在現(xiàn)有體制下不啻為防范腐敗的有效途徑。

三是黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的廉政制度逐步完善。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“依靠制度反腐敗”已經(jīng)從一種思想認(rèn)識，變?yōu)楦骷夵h政機(jī)關(guān)的自覺行動。各地普遍建立了領(lǐng)導(dǎo)干部任前廉政勤政教育制度、廉政談話制度、廉政檔案制度、述職報告制度、誡勉談話制度和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度、重大事項報告制度等。在干部選任上，實行干部考察預(yù)告制度，干部民主推薦、民主測評、民主評議制度，干部任前公示制度、屆中屆末考察制度等。有些部門和單位，還實行了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)公示制度、財務(wù)收支責(zé)任連簽、互簽制度，規(guī)范了會議、慶典和公務(wù)接待制度。這些制度的建立和實施，較好地規(guī)范了權(quán)力的運(yùn)行和領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為。

四是深化財政資金管理體制改革，探索源頭治腐的新路子。在傳統(tǒng)的財政資金運(yùn)行模式下，部門各自為政，財政預(yù)算單位的財務(wù)行為缺乏有效的監(jiān)督制約，大量預(yù)算外資金沒有納入財政監(jiān)管范圍，國家財經(jīng)紀(jì)律難以執(zhí)行，“小金庫”屢禁不止，單位財務(wù)不同程度地存在“暗箱操作”現(xiàn)象，財政資金大量流失，成為腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的溫床。對此，不少地方加大財政改革力度，對黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實行全方位的財政監(jiān)管，以堵住腐敗的源頭。南平市從2000年9月起大力推行以會計集中核算為主的會計委派制、政府采購、非生產(chǎn)性國有資產(chǎn)管理、清理整頓行政事業(yè)單位銀行帳戶等改革。他們把分權(quán)制衡原則引入改革，如將政府采購部門分解為“政府采購辦”和“政府采購中心”，劃清各自的職能，改變了過去“裁判員”和“運(yùn)動員”往往一身二任的狀況；在預(yù)算編制改革中，實行預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離制度，形成了有效的制約機(jī)制。漳州市于2001年8月成立市級會計核算中心，實現(xiàn)了會計服務(wù)和會計監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。在中心運(yùn)轉(zhuǎn)的1年多時間里，就取消各部門、單位的銀行帳戶520個，減少會計人員50．6％（僅此一項每年可節(jié)省財政資金300多萬元）。廈門市推行黨政機(jī)關(guān)干部統(tǒng)一津貼制度，有效地減弱了公共權(quán)力部門化的傾向，遏止了各部門、單位變著法子搞“創(chuàng)收”，私設(shè)小金庫的現(xiàn)象。由于創(chuàng)新了財政資金管理制度，強(qiáng)化了財政監(jiān)管的功能，有效地預(yù)防和遏制了財務(wù)收支中的各種違法違紀(jì)行為，走出一條源頭治理腐敗的新路子。

二、目前我省在權(quán)力制約和監(jiān)督方面存在的突出問題及原因

（一）在權(quán)力制約和監(jiān)督上存在觀念障礙，導(dǎo)致對權(quán)力制約和監(jiān)督的認(rèn)識誤區(qū)

在這次問卷調(diào)查中，問到對“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”這個命題的看法時，55．3％的人認(rèn)為“不完全正確”，8．9％的人認(rèn)為“錯誤”，只有35．8％的人認(rèn)為“正確”。這表明多數(shù)被調(diào)查者對權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致腐敗這一規(guī)律存在著模糊的認(rèn)識。在調(diào)研座談中不少同志指出，對權(quán)力的雙重性，特別是權(quán)力所具有的擴(kuò)張性、腐蝕性的認(rèn)識還不到位，因此，在對權(quán)力制約和監(jiān)督上往往存在著重思想教育、輕制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)自律、忽視他律等問題。究其原因：

1、權(quán)力至上觀念的影響及法治觀念淡漠。在我國由于受幾千年封建傳統(tǒng)的影響，權(quán)力至上的觀念根深蒂固，思想文化上缺乏對權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的傳統(tǒng)。重人治、輕法治的觀念。至今在我國的政治和社會生活中依然存在，如官僚主義、家長制作風(fēng)、長官意志、特權(quán)思想和官本位觀念等等。在問卷調(diào)查中，當(dāng)問到“您認(rèn)為憲法和法律對黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部行使公共權(quán)力的制約作用如何”時，70．5％的被調(diào)查者認(rèn)為“有點(diǎn)作用但不起重要作用”，10．4％的人認(rèn)為“基本無用”。這從一個側(cè)面反映出，公共權(quán)力運(yùn)行中得不到法律法規(guī)有效制約，甚至大于法律的狀況。正是在權(quán)力至上觀念作用下，導(dǎo)致權(quán)力不受制約，一些掌權(quán)者用個人意志代替法律，以言代法；更有甚者，視權(quán)力為私有物，搞權(quán)錢交易等等，從而產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

2、對掌握公共權(quán)力者必須受制約和監(jiān)督還存在認(rèn)識不清的問題。在調(diào)研中許多同志指出，各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺接受監(jiān)督的意識薄弱，認(rèn)為監(jiān)督是出難題，挑毛病、找岔子。問卷調(diào)查也顯示，有54．6％的人對領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力中自覺接受監(jiān)督的情況表示不滿意。其實，政治社會的存在決定了公共權(quán)力是必要的，它可以提供公共安全和公共服務(wù)，可以提供一種可控的和有序的自由。然而公共權(quán)力是一把雙刃劍，絕對的權(quán)力會導(dǎo)致絕對的腐敗。恩格斯指出：“社會為了維護(hù)共同的利益，最初通過簡單的分工建立了一些特殊的機(jī)關(guān)。但是，隨著時間的推移，這些機(jī)關(guān)—為首的是國家政權(quán)—為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人。這樣的例子不但在世襲的君主國內(nèi)可以看到，而且在民主共和國內(nèi)也同樣可以看到。”1（P12）因此，只要國家還存在，社會公仆就有變成社會主人的可能性，無產(chǎn)階級奪取政權(quán)后相當(dāng)長的時間內(nèi)不能拋棄國家，工人階級自己的公仆也有官僚化為“主人”的可能。18世紀(jì)法國著名思想家孟德斯鳩有一句名言：“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”2（P154）因此，對掌握公共權(quán)力的人來說，阻止其濫用權(quán)力最重要的方式，就是建立能夠有效制約或監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的一系列制度。但在我國，儒家文化中的賢人政治，“人人皆堯舜”的思想導(dǎo)致人們對掌權(quán)者的人性、德性予以充分的信任，認(rèn)為各級官員都是國家道德的楷模。因而注重官員的道德自律與思想認(rèn)識提高，忽視對權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督這么一種旨在防止專斷集權(quán)、腐敗和越軌行為的制度設(shè)計。

3、對于共產(chǎn)黨掌握的公共權(quán)力也必須受制約和監(jiān)督的認(rèn)識還不到位。共產(chǎn)黨掌握公共權(quán)力必須為人民謀利益，這是我們黨的性質(zhì)和宗旨所決定的，但是黨的理論要求我們黨掌握了公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)為人民謀利益的這種應(yīng)然性，并不能等同于實踐中的實然性。從近幾年腐敗案件不斷發(fā)生，涉案人員的級別不斷升級，金額不斷攀升的情況就足以說明，共產(chǎn)黨執(zhí)掌了公共權(quán)力，同樣必須建立有效的制約監(jiān)督機(jī)制，否則照樣出問題。

（二）在權(quán)力制約和監(jiān)督中存在體制障礙，導(dǎo)致權(quán)力制約和監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)存在“特區(qū)”

在調(diào)研座談中，大家普遍認(rèn)為目前對權(quán)力運(yùn)作的制約和監(jiān)督仍然很難，特別是對“一把手”的制約和監(jiān)督更難。如對“一把手”監(jiān)督的問卷調(diào)查中，39％的人認(rèn)為“很難，根本無法監(jiān)督”；52．1％的人認(rèn)為“能監(jiān)督，但比較難”，共有91．1％的被調(diào)查者認(rèn)為“一把手”難以監(jiān)督，這表明在對“一把手”的監(jiān)督上存在“特區(qū)”。產(chǎn)生上述問題，我們認(rèn)為：

1、領(lǐng)導(dǎo)體制問題。這一問題突出表現(xiàn)為權(quán)力過分集中。正如鄧小平曾指出的：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”3P328－329。在調(diào)研座談中，許多同志認(rèn)為鄧小平當(dāng)年提出的權(quán)力過分集中的幾種表現(xiàn)，至今仍嚴(yán)重存在著。分析其原因，大家認(rèn)為，一是我國歷史上封建專制主義的影響仍根深蒂固；二是我們黨在戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的高度集權(quán)的傳統(tǒng)仍延續(xù)著；三是現(xiàn)行的“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三位一體，權(quán)力高度集中。

2、監(jiān)督體制問題。這方面的主要問題是監(jiān)督體制的設(shè)置不符合監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律。在調(diào)研座談中，不少同志認(rèn)為：現(xiàn)行監(jiān)督體制理不順，監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者，使監(jiān)督難以有效實施。從黨內(nèi)監(jiān)督體制來看，現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，是以橫向領(lǐng)導(dǎo)為主，縱向領(lǐng)導(dǎo)為輔。各級紀(jì)委既是同級黨委的被領(lǐng)導(dǎo)者，又是同級黨委的監(jiān)督者。這樣導(dǎo)致的直接后果是監(jiān)督權(quán)在行使過程中縱向上的失控和橫向上的失衡。正如有的同志指出：上對下監(jiān)督，情況不了解，無法監(jiān)督；下對上監(jiān)督，情況了解，不敢監(jiān)督。當(dāng)問“您認(rèn)為目前紀(jì)檢的領(lǐng)導(dǎo)體制（雙重領(lǐng)導(dǎo)體制）對同級黨委成員的監(jiān)督作用如何”時，認(rèn)為“有一定作用，但不起重要作用”的占64．7％，認(rèn)為“不能發(fā)揮作用”的占21．5％，二者相加為86．2％。由此可見，現(xiàn)行的監(jiān)督體制，在確保監(jiān)督權(quán)的行使與到位方面存在著根本的缺陷。

3、公共權(quán)力運(yùn)作中制衡機(jī)制缺乏問題。不少同志提出，目前既存在由于領(lǐng)導(dǎo)體制不合理導(dǎo)致權(quán)力過于集中的問題，同時還存在權(quán)力運(yùn)作過程中，因為缺乏有效的制衡機(jī)制而產(chǎn)生的權(quán)力腐敗問題。因此，要從制度安排上解決好權(quán)力的分解分化問題。在本次問卷調(diào)查中，對深圳市政府機(jī)關(guān)試行的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離相互制約的做法進(jìn)行評價時，認(rèn)為“很好可以推廣”的占39．3％，認(rèn)為“這是改革方向但要穩(wěn)妥推進(jìn)”的占47．8％，二者相加為87．1％，說明大多數(shù)被調(diào)查者對公共權(quán)力運(yùn)行過程中的適度分解，互相制約是贊同的。

（三）在權(quán)力制約和監(jiān)督上存在機(jī)制障礙，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行過程中社會監(jiān)督的盲區(qū)

問卷調(diào)查問到“你認(rèn)為群眾對公共權(quán)力的行使能起到監(jiān)督作用嗎”時，認(rèn)為“能起到一定作用，但很有限”的占67．7％，認(rèn)為“根本不能”的占23．1％，即90．8％的被調(diào)查者認(rèn)為群眾對公共權(quán)力的行使不能起到應(yīng)有的監(jiān)督作用；當(dāng)問“你認(rèn)為我國新聞媒體對權(quán)力的監(jiān)督作用如何”時，72．7％的人認(rèn)為“有點(diǎn)效果，但不大”，17．3％的人認(rèn)為“基本無效”。這表明公民權(quán)利對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督是很有限的。產(chǎn)生上述問題的原因在于權(quán)利對權(quán)力制約和監(jiān)督的機(jī)制存在障礙。

考察人類社會對權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，有以下幾種：（1）以權(quán)力制約權(quán)力，這屬于權(quán)力制約和監(jiān)督的體制安排；（2）以道德制約權(quán)力，這是通過掌權(quán)者的道德自覺而產(chǎn)生的自律對權(quán)力的約束；（3）以權(quán)利制約權(quán)力，這是屬于權(quán)力運(yùn)行過程中的社會監(jiān)督。這一監(jiān)督的實質(zhì)是民主的監(jiān)督，是公民作為監(jiān)督主體的根本性監(jiān)督。

調(diào)研中大家認(rèn)為，憲法和法律規(guī)定公民享有的權(quán)利，在現(xiàn)實中難以落到實處，關(guān)鍵在于實現(xiàn)上述權(quán)利缺乏相應(yīng)的機(jī)制而無法付諸實踐。

1、缺乏對政府機(jī)構(gòu)和官員進(jìn)行有效監(jiān)督的信息來源機(jī)制。在調(diào)研中，大家認(rèn)為，權(quán)力運(yùn)作的透明度不高，仍是普遍存在的問題，即便實行政務(wù)公開，也存在著公開的內(nèi)容不徹底，公開的范圍受限制，公開的程序不規(guī)范等問題。廣大群眾對政府權(quán)力運(yùn)作過程不知情、也難以有效參與和監(jiān)督。

2、缺乏自主性、公開化的群體利益表達(dá)機(jī)制和政治參與機(jī)制。當(dāng)前我國一元化、動員型的政治體系和參與結(jié)構(gòu)仍在延續(xù)，還不能允許各種利益主體以獨(dú)立自主的群團(tuán)方式對政府施加影響。為保持政府對社團(tuán)的直接控制，每個社團(tuán)都要掛靠在某一政府主管部門之下，這種狀況使各種群眾組織和團(tuán)體的自主性較差，不能有效地聚合和表達(dá)組織成員的利益。因此，公民所享有的結(jié)社權(quán)和參與權(quán)就無法轉(zhuǎn)化為制約和監(jiān)督公共權(quán)力的有效力量。

3、缺乏使公民的言論自由權(quán)轉(zhuǎn)化為制約監(jiān)督公共權(quán)力的有效力量的輿論監(jiān)督機(jī)制。目前，新聞媒體絕大多數(shù)是國家事業(yè)單位，主要的全國性和地方性的報紙都是中央和地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)報，作為黨和國家的“喉舌”，所有新聞媒體都在各級黨委宣傳部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下工作，這與新聞媒體應(yīng)當(dāng)充分履行對公共權(quán)力實施輿論監(jiān)督的職責(zé)存在一定的矛盾。

4、缺乏使公民通過選舉、撤換和罷免公共權(quán)力掌握者的權(quán)利，來實現(xiàn)對國家權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的機(jī)制。現(xiàn)在的干部體制仍是上級領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)決定干部的政治前途和命運(yùn)，而群眾對干部職務(wù)升降的參與決定權(quán)十分有限，難以形成有效的民意壓力。

由于上述在公共權(quán)力制約和監(jiān)督方面存在的問題和原因，我們認(rèn)為，加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督涉及到政治體制改革的諸多問題，必須提高對此問題的理論認(rèn)識，增強(qiáng)緊迫感和自覺性。

三、進(jìn)一步提高對權(quán)力制約和監(jiān)督重大意義的理論認(rèn)識

（一）加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督是政治文明建設(shè)的制度保障

權(quán)力制衡思想首先是近代資產(chǎn)階級思想家在反對封建專制主義的斗爭中提出來的，具有歷史的進(jìn)步意義，是人類政治文明的有益成果。因為權(quán)力是“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”4P170，它一開始就隱含了同公民意志和利益相脫離的可能性，它本質(zhì)上是一種支配他人的力量。權(quán)力的這種特性決定了它具有無限擴(kuò)張的傾向，一旦超出一定的界限和范圍，就會侵犯公共的利益和公民的權(quán)利。人類政治文明的發(fā)展歷程表明：權(quán)力制衡是防止權(quán)力被濫用和權(quán)力腐敗的鐵的規(guī)律，它不姓資也不姓社，是政治文明的制度之魂。權(quán)力制衡體制的構(gòu)建就是給權(quán)力這匹野馬上了制度之鞍，使掌權(quán)者能夠循著權(quán)力授予者的意愿行使手中的權(quán)力。因此，加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力制衡體制，是跳出歷代王朝“其興也勃、其亡也忽”周期率的制度之路，也是政治文明的制度保障。

（二）加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督是社會主義民主政治的必然要求

對權(quán)力的制約和監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治的核心問題。人類政治文明的歷史發(fā)展進(jìn)程證明了這樣一個事實：那就是在政治社會中，政治的核心問題是公共權(quán)力的構(gòu)成形式問題。長期以來，我們對權(quán)力問題的分析，往往只注意權(quán)力掌握在誰手里。一般認(rèn)為，權(quán)力掌握在好人手里就會做好事，掌握在壞人手里就會做壞事，對權(quán)力的雙重性認(rèn)識不足。從近年來黨內(nèi)出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象看，權(quán)力不論掌握在誰手里，如果得不到有效的制約和監(jiān)督，必將導(dǎo)致權(quán)力的濫用而產(chǎn)生腐敗。因此，只有將公共權(quán)力置于一個有效制約的體制下，才能正常合理的運(yùn)作，才不致于使掌權(quán)者因濫用權(quán)力而導(dǎo)致民主制度的破壞。在我國一切權(quán)力屬于人民，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力是人民賦予的，但權(quán)力的易腐性和擴(kuò)張性往往容易使掌權(quán)者違背權(quán)力授予者即人民的意愿行使手中的權(quán)力，這將導(dǎo)致掌權(quán)者個人意志代替人民的意志，嚴(yán)重破壞社會主義民主。因此，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督是社會主義民主政治的必然要求，也是我國政治文明的本質(zhì)所決定。

（三）加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督是依法治國的內(nèi)在要求

我國政治文明的標(biāo)志是依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、法律化、規(guī)范化、程序化。但治理國家不可能讓所有公民都掌握公共權(quán)力，只有把公共權(quán)力的管理職能委托給某些特定的人和機(jī)構(gòu)，讓他們依照法律規(guī)定代行管理國家的權(quán)力。因此，在我國要實現(xiàn)依法治國，首先就必須加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，使權(quán)力的運(yùn)行置于廣大人民的制約和監(jiān)督之下，以確保黨和政府及各級領(lǐng)導(dǎo)干部依照憲法和法律規(guī)定，履行人民賦予的權(quán)力，體現(xiàn)人民的意志。

（四）加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督是從嚴(yán)治黨，從源頭上治理腐敗的治本之策

我們黨的性質(zhì)以及黨在國家和社會生活中所處的地位，黨所肩負(fù)的歷史使命，要求我們治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。黨內(nèi)消極腐敗現(xiàn)象所以屢禁不止，一個關(guān)鍵問題是缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制，對權(quán)力監(jiān)督不力。從這幾年查處的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)案件看，大多數(shù)是群眾舉報或查辦其他案件時牽帶出來而獲得線索的，很大程度上反映出對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督軟弱乏力，對干部行使權(quán)力缺少制約。強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督是從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題的治本之策，要通過加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，確保各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力。

四、加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督的對策思考

在調(diào)研座談中，許多同志認(rèn)為，當(dāng)前公共權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的越軌和失范現(xiàn)象，最基本的原因是權(quán)力得不到有效的制約和監(jiān)督，這與調(diào)查問卷反映出的看法是相同的，有82．6％的人認(rèn)同“腐敗產(chǎn)生的最重要原因是權(quán)力缺乏有效的制約監(jiān)督”。與此相關(guān)聯(lián)，大多數(shù)同志認(rèn)為預(yù)防權(quán)力越軌，防止腐敗最有效的手段是“建立完善的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制”，問卷調(diào)查中有91．5％的人認(rèn)同此看法。根據(jù)這一判斷，我們認(rèn)為，當(dāng)前及今后一個時期里，必須著重在構(gòu)建有利于權(quán)力制衡的體制機(jī)制、健全完善有效的權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制上下功夫。

（一）構(gòu)建有利于權(quán)力互相制衡的體制和機(jī)制，制約權(quán)力運(yùn)行

正是由于權(quán)力具有雙重性，是一把“雙刃劍”，同時也因為長期以來我們在理念上對公共權(quán)力必須受制約這一規(guī)律的認(rèn)識存在誤區(qū)。因此，黨的十六大報告特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

首先，要完善權(quán)力的授予機(jī)制，強(qiáng)化對權(quán)力代行者產(chǎn)生方式的制約。在我國，權(quán)力所有者是全體人民，權(quán)力代行者是受托于人民的掌權(quán)者。當(dāng)前完善權(quán)力授予機(jī)制應(yīng)著重解決好兩個層面的問題。一是在權(quán)力授予關(guān)系上必須保障權(quán)力所有者對權(quán)力代行者的選擇權(quán)。為此，要完善黨和國家的選舉制度，改變目前不同程度存在著選舉形式化的傾向，要積極創(chuàng)造條件，逐步實行黨代表、人民代表的直接選舉，要進(jìn)一步擴(kuò)大各級黨代表、人民代表和領(lǐng)導(dǎo)人差額選舉的范圍和比例，要改革候選人提名方式，更加注重民意和公認(rèn)度，要引入候選人的競爭機(jī)制等等，真正體現(xiàn)出權(quán)力所有者與權(quán)力代行者之間的授權(quán)關(guān)系，切實體現(xiàn)大多數(shù)選舉人的意志，最大限度地把權(quán)力代行者的選擇權(quán)控制在權(quán)力所有者手中，從而形成最基本的權(quán)力制約。二是在“一把手”的權(quán)力授予上應(yīng)有明確的邊界和限制，以解決目前“一把手”權(quán)力過大，難以監(jiān)督的問題。要對“一把手”的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)配置，在此基礎(chǔ)上慎重地授權(quán)，不搞事事“一把手負(fù)總責(zé)”，使其權(quán)力無限擴(kuò)張，難以制約；要對“一把手”的權(quán)力范圍進(jìn)行科學(xué)界定，如對重大事項決定權(quán)和重大項目、大額度資金的審批權(quán)、重要人事任免權(quán)等作出明確具體的界定，并通過法規(guī)制度予以確立；要建立“一把手”權(quán)力與責(zé)任相配套的授權(quán)機(jī)制，權(quán)力越大，責(zé)任越重，一旦決策或權(quán)力運(yùn)作失誤，不僅要追究行使該項權(quán)力當(dāng)事人的直接責(zé)任，而且要追究“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

其次，要建立合理的分權(quán)機(jī)制，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行過程中的制約。在調(diào)研座談中，不少同志認(rèn)為在現(xiàn)行體制下，權(quán)力運(yùn)行中適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，形成相互的制衡很重要，如廈門市地稅局和海滄開發(fā)區(qū)的同志認(rèn)為，近幾年他們單位沒有發(fā)生一起領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力案件，關(guān)鍵在于他們對權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆纸夂洼^科學(xué)的配置，由此形成的權(quán)力制約機(jī)制，有效地防止了濫用權(quán)力。我們認(rèn)為，必須抓住政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)換和行政審批制度改革的契機(jī)，推進(jìn)合理分權(quán)機(jī)制的建立，使權(quán)力子系統(tǒng)之間相互獨(dú)立、且互相牽制，改變權(quán)力過于集中的狀況。在設(shè)置任何一項權(quán)力時，都應(yīng)配置相應(yīng)的權(quán)力制約措施，以防止濫用權(quán)力。通過權(quán)力的適當(dāng)分解和科學(xué)配置，使一個地方（部門、單位）的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離開來，形成互相制衡的機(jī)制；使一級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部職權(quán)有明確的邊界，將權(quán)力限制在一定范圍，防止個人專斷、大權(quán)獨(dú)攬。與分權(quán)機(jī)制相配套，還要建立嚴(yán)格的權(quán)力運(yùn)行程序，對權(quán)力運(yùn)行中涉及的各個環(huán)節(jié)，制定具體可操作的規(guī)范，如該集體研究的必須經(jīng)過集體研究才能決定，該用票決作出決策的必須進(jìn)行票決，該公示的必須公示，等等，有了明確具體的程序性規(guī)定，權(quán)力運(yùn)行才能規(guī)范，才不易越軌。

再次，要建立依法制權(quán)的機(jī)制，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行合法性及其后果的制約。憲法和法律是人民意志的根本體現(xiàn)，我國的一切政黨、組織和個人，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。因此，依法制權(quán)，就是要依據(jù)憲法和法律規(guī)定，授權(quán)做什么就只能做什么，一旦越權(quán)違規(guī)就要受到法律的制裁。在這次問卷調(diào)查中，認(rèn)為憲法和法律對黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部行使公共權(quán)力的制約“有點(diǎn)作用，但不起重要作用”的占70．5％，認(rèn)為“基本無用”的占10．4％。這一判斷折射出目前憲法和法律在權(quán)力制約方面所起的作用很有限，也反映出我國在規(guī)范公共權(quán)力如何運(yùn)作方面的立法滯后，這與依法治國和依法執(zhí)政的要求有較大的距離。為此，要在制定規(guī)范制約權(quán)力運(yùn)行的法律法規(guī)方面加快進(jìn)度，盡快制定和完善有關(guān)行政實體法和程序法等，明確規(guī)定權(quán)力的授予范圍、方式，權(quán)力運(yùn)行的程序和界限，確保權(quán)力的合法性、權(quán)威權(quán)、規(guī)范性；盡快出臺《監(jiān)督法》，明確規(guī)定監(jiān)督的主體、對象、權(quán)限、內(nèi)容和方法，保證監(jiān)督依法進(jìn)行；還要制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉政法》、《反貪法》等，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為，一旦權(quán)力在運(yùn)行中出現(xiàn)越軌濫用的異常狀況，能夠及時有效地依照相關(guān)法律法規(guī)予以糾正，將權(quán)力濫用的負(fù)效應(yīng)控制在最小范圍，同時依照法規(guī)予以嚴(yán)厲制裁，以產(chǎn)生警示和威懾作用。

（二）健全完善有效的權(quán)力監(jiān)督體制和機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作

監(jiān)督就是對權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)察和督查，它側(cè)重單向運(yùn)行，是監(jiān)督主體向監(jiān)督客體發(fā)出的行為，主要是通過一種外在的強(qiáng)制實現(xiàn)對掌權(quán)者的約束。因此，有效的監(jiān)督體系，要求監(jiān)督的空間范圍是全方位的，監(jiān)督的時間延續(xù)是全過程的，監(jiān)督的機(jī)構(gòu)是相對獨(dú)立的，監(jiān)督的形式是多樣且能形成合力的。

——創(chuàng)新監(jiān)督體制，強(qiáng)化專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性

一要理順黨內(nèi)監(jiān)督體制。建立與同級黨委平行的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，實行黨的各級紀(jì)委直接受上一級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，重點(diǎn)解決同級地方黨委及其班子成員的監(jiān)督問題。這次調(diào)查問卷問到“你認(rèn)為黨的紀(jì)律檢查體制是否可以實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制”？認(rèn)為“可以”的占50．0％，認(rèn)為“可以，但有一定條件”的占45．7％，二者相加為95．7％，這么高的認(rèn)同率反映出絕大多數(shù)黨政干部的看法，建議可先在一些省市進(jìn)行試點(diǎn)，以取得實踐經(jīng)驗。

二要建立隸屬于人大的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如在各級人大常委會設(shè)立監(jiān)察委員會或監(jiān)察專員，重點(diǎn)加強(qiáng)各級人大對“一府兩院”及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督。同時，要制定配套的監(jiān)督法規(guī)，明確監(jiān)督的具體權(quán)限、組織形式、程序和手段，明確質(zhì)詢、彈劾、調(diào)查、罷免等的實施方法和程序，使人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督法律化、程序化、規(guī)范化，以保障人大在國家權(quán)力制約和監(jiān)督中的最高地位。

三要推進(jìn)司法體制改革。打破法院按行政區(qū)劃設(shè)置的格局，以及法官的任免、財政開支、人員配備等一系列問題均受制于同級黨委和政府的狀況。按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使司法監(jiān)督職能。

——推進(jìn)“陽光體制”建立，強(qiáng)化社會公眾和輿論監(jiān)督的力度

建立“陽光體制”的核心在于政府公共權(quán)力運(yùn)行的透明化。政府作為國家行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作的人，能否代表公眾有效地履行管理國家的職能，必須受到委托人——公眾的監(jiān)督。由于委托人在國家行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作中是局外人，這種監(jiān)督能否有效實施，很大程度上取決于政府行使公共權(quán)力的透明度。因此，各級政府必須進(jìn)一步推進(jìn)和規(guī)范政務(wù)公開制度，建立確保公共權(quán)力運(yùn)行和官員狀況透明度的相關(guān)制度，除少數(shù)確需保密的部門、事項外，政府均應(yīng)向社會公眾公開各類辦事程序、各項重大決議及各項重大事件；應(yīng)制定《政府信息公開條例（或規(guī)定）》，建立政府信息網(wǎng)絡(luò)，將政府信息上網(wǎng)，使政府信息公開的范圍最大化，以確保公民的知情權(quán)，方便群眾了解政府的運(yùn)作，接受人民群眾的監(jiān)督；應(yīng)建立官員離任或退休前離崗普審制度，審計的內(nèi)容包括有無違法違紀(jì)行為，任期實績以及個人的財產(chǎn)狀況等，并將審計結(jié)果在一定的范圍公開。

在推進(jìn)“陽光體制”建立的同時，要強(qiáng)化社會公眾和輿論對政府監(jiān)督的力度。人民群眾以民主監(jiān)督和社會監(jiān)督的形式介入國家管理的政治參與過程，是具有根本意義的權(quán)力監(jiān)督。要擴(kuò)大人民群眾在公共事務(wù)中的參與程度，切實發(fā)揮人民代表大會、職工代表大會、村民大會等的作用，從制度上保證人民群眾的政治參與；要充分利用協(xié)商對話、舉報制度、民主評議等方式，要建立重大事項社會公示制度和社會聽證制度，為人民群眾參與監(jiān)督提供便捷的通道，真正發(fā)揮社會公眾監(jiān)督所具有的廣泛性、公開性和自覺性的作用；還要進(jìn)一步發(fā)揮派對公共權(quán)力的監(jiān)督作用。應(yīng)充分利用派社會聯(lián)系面廣、影響大的特點(diǎn)，創(chuàng)造更多的條件和機(jī)會，使派能夠更好地參政議政，能最大限度地對公共權(quán)力進(jìn)行多方位、多層次的監(jiān)督。

要充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用。新聞輿論監(jiān)督是一種自下而上的民主監(jiān)督，它在法律允許的范圍內(nèi)，以新聞媒介為載體，以反映公眾的呼聲、提供輿論信息為手段，對黨和國家機(jī)關(guān)及國家公職人員的行為進(jìn)行監(jiān)督。強(qiáng)化新聞輿論的監(jiān)督，既是人民群眾享有言論自由，出版自由的表現(xiàn)形式，又是人民群眾對黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員實施權(quán)力監(jiān)督的重要途徑。為此，要抓緊制定《新聞法》等有關(guān)輿論監(jiān)督的法規(guī)，明確規(guī)定新聞媒體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，充分保障新聞工作者的采訪權(quán)、報道權(quán)、批評權(quán)、評論權(quán)等，使新聞媒體能依法履行監(jiān)督職能；要加快新聞媒體社會化的進(jìn)程，根據(jù)法律來管理各類媒體，只要不違法，便允許其存在和發(fā)展，使新聞媒體真正成為“政府鏡鑒、人民喉舌”；要充分利用新聞輿論在監(jiān)督方面所具有的“低成本高效率”，“公開、及時、有效”的特點(diǎn)，切實發(fā)揮新聞輿論對被監(jiān)督者所形成的無形的巨大心理壓力和政治壓力的作用。使輿論監(jiān)督成為制約公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)作，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延，代表人民心聲的有力工具。

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