社會保障與城市化論文

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一、城市化的背景

"農轉非"是我國二元社會結構下的一個特有名詞，是以往農村居民所追求的。而現在，另一意義上的"農轉非"卻不用他們追求而降臨到他們身上，那就是他們世代賴以生存的土地"農轉非"（農業用地轉為非農業用地或農村集體所有土地轉為國有土地）。

至1999年，與世界相比我國城市化水平偏低，我國城市化水平只有30.9%,低于世界47%平均水平，更低于發達國家平均的75%，也低于發展中國家的37%[1]。因此，對于中國的"城鎮化"建設，眾多學者研究后指出：中國必須加速"城鎮化"建設。

2000年6月13日中共中央、國務院近日出臺《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》并指出，發展小城鎮，可以加快農業富余勞動力的轉移......這對解決現階段農村一系列深層次矛盾，優化農業和農村經濟結構，增加農民收入，具有十分重要的作用。發展小城鎮，是實現中國農業現代化的必由之路。

二、城市化過程的問題

然而，與中央提出的發展"促進小城鎮健康發展"有所不同，各地掀起的是卻是"城市化"和"工業化"甚至是"經營城市"的浪潮，大量的農業用地轉為非農用途，同時產生了大量的失地農民。1999年，全國耕地面積減少650多萬畝，2000年減少近1500萬畝，到了2002年，這個數字已經變成2500多萬畝。國土資源部在今年2月通報2003年度全國土地利用變更調查結果顯示，全國耕地凈減少的數字已經是3806.61萬畝[2]。中國勞動保障部農村社會保險司副司長趙殿國在今年9月16日召開的國際社會保障協會第二十八屆全球大會上說，中國目前被征地農民有4000多萬，今后每年還將有200多萬農民被征地，目前大多數被征地農民已經成為最困難的社會群體。

目前眾多失地農民已經面臨"種田無地、上班無崗、低保無份"的艱難境地，失業、醫療和養老保障不能覆蓋到幾千萬失去土地耕作的農民，就算他們得到已屬偏低的土地補償費，但他們將來會如何？他們的子女后代又將如何呢？是否可以和非農居民一樣可以享受失業、醫療和養老保障？這才是今后要面對的問題。現在出現了許多"因病返貧"的現象，就已經向我們發出的警訊。

"促進小城鎮健康發展"變成了"城市化"和"工業化"甚至是"經營城市"，那么，出現幾千萬沒有了土地耕作的農民今后的出路將會如何？是否和他們的土地一樣全部"農轉非"？他們由誰來"經營"？！

據《福布斯》統計，《福布斯》全球富豪榜中，500位富豪中大約只有30人左右是地產商。但2002年度中國大陸100名富豪榜上竟有50%以上涉足房地產業，或者以房地產為主業。難道房地產真的成了催生富豪的聚寶盆嗎？其實不然。地產界多富豪的真正原因就在于地產是中國最佳的尋租場所。"慕馬案"中的主角慕綏新擔任沈陽市長時期，沈陽市土地開發商打著"高科技農業"的幌子，大行房地產開發之實，大量土地被以行政劃撥的名義圈走。從1997年至2000年間，行政劃撥供地占這個城市建設供地總量的七成左右。2000年，沈陽收回的土地出讓金僅為7000萬元人民幣，而附近一個批地量少于沈陽的中等城市同期土地出讓金卻達3億元；與此同時，一批批腐敗分子被造就，而天平的另一側，失地農民只能背井離鄉，在城市邊緣苦苦掙扎與抗爭[3]。

自1998年以來，我國城市化水平近幾年每年都保持了1.5至2.2個百分點的增長，截至2003年底，全國城鎮化率已達40.53%。與此同時，我國城市數量也從改革開放初期的193個增加到662個，其中超大、特大城市已達46個。城市已成為我國國民經濟發展的重要載體，城市經濟對我國GDP的貢獻率已超過70%[4]。然而，有學者人為，這不是不是人口的城市化，而是地名的城市化。城市數量增加了兩倍（現在是三倍多），城市人口卻只增加了10個百分點，而且主要是城市人口的自然增長[5]。

也就是說這樣的城市化仍然是拒農村居民于門外的城市化。所以，我們有理由不能引以為豪，因為這是以犧牲農村和農民利益的城市化；是出現幾千萬失去土地耕作又沒有社會保障的城市化；是再一次剝削農村和農民利益的城市化。農村和農民需要這樣的城市化嗎？

三、城市化要考慮農民的出路問題

對中國近代歷史稍有研究的人都知道，中國共產黨的革命是是從農村開始的，是"從農村包圍城市，最后奪取城市"。從井崗山的秋收起義到蘇維埃政權的建立；從第五次反"圍剿"以后只剩三萬多人的"長征"到在延安的重新崛起；從八年抗戰的根據地到解放戰爭浩浩蕩蕩的支前大軍，都有我們農民弟兄的默默身影。用小米加步槍三年時間打敗800萬國民黨軍隊也許是一頂片面的光環，實際上三大戰役（特別是后兩大戰役）的支前民工比前線士兵數量還多，連毛朱彭林鄧也承認，沒有農民民工的支前，我們絕對奪取不了勝利。而且，中國軍隊中也是以農民占絕大多數比例。可以說，農民為新中國的建立付出巨大的代價。

建國初期，為了打破以美國為首的西方國家的封鎖和制裁，國家實行加速實現工業化的策略。但是在當時的國際國內態勢下，只能通過政府高度介入工業化模式來實現，因此農業的剩余就必然成了資本積累的一個重要來源。在這種特定的環境下，我國采取的是以工農產品價格存在巨大"剪刀差"為手段，以集體化農業為制度支持的政策把資本從農業部門轉移到了工業部門和城市。

所以，農民為新中國的建立和建設付出了巨大的貢獻，而在建國五十多年來，國家回報給農村和農民又有多少呢？特別是這二十多年來，我們一直有近兩位數的平均經濟增長率，國家整體國力大大提升，并以此而引以為豪，甚至要研究中國人要有怎樣的大國公民的姿態和心態立足于世界之中了。但是否有考慮到占人口比例70%的九億數量的農民？他們失去了土地耕作、連醫療和養老還沒有保障的前提下，難道要他們和城市白領或中產階級那樣要學習貴族的風度？

目前在中國仍然沒有覆蓋農村的社會保障。所說的"農村養老保險制度"只不過是"按照''''個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持''''的原則，建立了個人賬戶積累式的養老保險"。至2003年底，只有5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農民領取養老金。原有的農村合作醫療制度已經幾乎不存在，于2002年開始建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，政府、集體、個人多方籌資。截至2004年6月，僅覆蓋9504萬農業人口，實際參加人數僅6899萬人；共籌集資金僅30.2億元，其中地方各級財政補助11.1億元，中央財政對中西部地區補助3.9億元[6]。但是我國卻有九億的農村居民、有近一億的進城"農民工"、有四千多萬失去土地耕作的農民啊！

而相對于覆蓋和支付對象幾乎全部是城鎮居民的全國基本養老保險，2003年，全國基本養老保險參保人數達15506萬人，其中參保職工11646萬人。而且基本養老保險基金因存在基金收不抵支問題而需要中央和各級財政補助，僅2003年，各級財政補助基本養老保險基金544億元，其中中央財政補助474億元[同6]。那么幾億農民、幾千萬失去土地的農民，他們之中需要養老保障又有誰來補助？

另外，2001年6月12日，國務院正式《減持國有股籌資社會保障資金管理暫行辦法》，國有股減持資金是用于彌補社保資金缺口。雖然此《辦法》因其它原因而叫停，但也應該要知道的是，這社保資金保障的對象絕大多數是城市居民，所減持的國有股這些國有資產既然是國家所有，難道所有者就不包括占中國大多數人口比例的農村居民？他們的保障為什么就沒有被考慮到？

從1979年到1997年，國家從農村征收了2億7千萬畝土地，用于城區擴容、修路、建工廠和開發區，這筆土地以極低的價格從農民手中買走，中間又被國家汲取了6-10萬億的"剪刀差"[7]。2001年-2003年建設占用耕地合計58。93萬公頃（884萬畝），按每畝收取土地資源占用費、復耕復墾費2萬元左右，則為1768億元[8]，如包括地方政府土地出讓差價收益，數額更大。國土資源部副部長贠小蘇說：近三年的土地收益約6000多億元（一說為9100億元），今年上半年就高達2044億元[9]。

這些巨額的資金，一直以來又有多少用于農村和農民身上呢？不少地區在"加快城鎮化"、"經營城市"等口號下，空前規模地侵奪強占農民的土地，所到之處，毀農民的莊稼，拆農民的老屋，強占農民的耕地，逼迫農民遷移；只按計劃經濟時期規定的標準給予極少的土地補償費。這種不平等不等價的交換，一方面使失地農民數以千萬計，另一方面有些地區的政府、官員、不法房地產商則從中漁利。這數萬億元資金，成了這些年不少地方政府的第二財政，并主要用于城市建設[10]。

一方面是農村土地被低價征用，變成了地方政府和官員及不法商人的尋租場所，另一方面是失去土地的農民沒有享受到社會保障，再一方面是政府只考慮城鎮居民的生活保障而置農村居民的生活保障不顧，這如此巨大的反差，"城市化"對于農民來說，又有什么意義呢？！

所以，土地"農轉非"后，國家應該是絕對可以用這些巨額的資金為失去土地的農民建立失業、醫療和養老保障，通過這些保障讓他們也能"農轉非"。

四、城市化的經驗借鑒

南方日報在今年3月16日就為此而作了題為《農民進城變貧民?珠三角加速城市化防三誤區》的專題報道，并指出要防范的三個誤區："城市化要看農民生活水平如何改變"、"讓農民進城成為貧民，決不是中國城市化的方向"、"要克服和減少城市病"。

深圳市在2004年開始已經全面城市化，成為全國第一個沒有農村的城市。其"城市化政策"中包括：農民轉為城市居民，他們的戶籍由農業戶口變更為城市居民戶口；村民變成了市民，他們的群眾性自治組織也要由村委會變為社區居委會；轉地，既然擁有土地所有權的農村集體經濟組織的全部成員都轉為城市居民，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，原屬于集體所有的土地應當一次性全部轉為國家所有；逐步享受與城市居民相同的社會保障，他們以股份合作公司為單位，參與基本養老保險，并有醫療保險和最低生活保障，將農村"城市化人員"納入養老保險體系。按照規定，養老保險繳費比例為14%，其中單位按照繳費基數的9%為"城市化人員"繳納，其余5%由個人繳納（實際全部都由村里繳納）。市區兩級財政拿出6.4億，為已經退休的和15年內將要退休而繳費不足15年的村民補繳社會養老保險。以后5年，還要從國土基金總收入中劃撥3%～5%補充養老基金不足，這兩項加在一起近15億[11]。

佛山市從2004年7月1日起，全市戶籍人口中的"農業戶口"統一登記為"居民戶口"后，全征土地農村居民基本養老保險費由區、鎮（街道）兩級財政及農村集體經濟組織負擔。區、鎮（街道）財政分別按10％～30％的比例補貼，村（居）、組集體經濟組織負擔40％～80％，所繳費用不要農民自掏腰包（全征土地農村居民指耕地被征用90%以上的村或集體土地被征用70%以上的村，年滿16周歲，未參加城鎮職工社會保險的農村集體經濟組織成員）。男年滿60周歲，女年滿55周歲，即可享受全征土地農村居民基本養老保險補貼待遇，每月可以得到120元至300元不等的補貼[12]。對于醫療保障方面，居民憑社會保障（市民）卡就可以免費支付一定的醫療費用。

然而，深圳和佛山有其特有的條件，就是當地的財政收入能保障城市化后的這些支出。以佛山市現在還沒有全部轉為城鎮戶口為例，佛山市的城市化水平2002年已達到58%，農村的富裕程度在全國是排在前列的，下屬的區（原來的縣級市）全部屬于全國"百強縣（市）"，順德、南海甚至連續幾年排在前三名，整體農村居民的收入大部分已并非是靠農業，區、鎮（街道）及農村集體經濟組織均有一定的經濟實力，實施城市化有一定的基礎，政府單從征地再出讓的小部分收入中已經足夠有能力支付。

而相對于不算富裕的地區，相對于全國來說，失業、醫療和養老保障是否能覆蓋到幾千萬失去土地耕作的農民呢？沒有這些保障，就算得到土地補償費，誰能保障他們今后的生活出路呢？

五、結束語

"工業化和城市化應該是同步推進的。迄今為止，還沒有哪一個國家能夠繞過城市化，走上工業化道路的。"在北京舉行的"中國城市化戰略及其途徑"報告會上，這幾乎成了與會中日專家們的共識。21世紀是城市經濟世紀，從國內外城市發展的經驗教訓看，中國的發展一樣離不開大城市圈的作用[13]。然而，我們必須清醒地認識到：在中國二元化社會的實際條件下，城市化更不能繞過農村和農民的出路問題。

國務院在今年10月21日頒發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中也要求"妥善安置被征地農民。......在城市規劃區內，當地人民政府應當將因征地而導致無地的農民，納入城鎮就業體系，并建立社會保障制度"。深圳和佛山在這方面已經先行一步，但實施過程和今后仍然要面對各種問題，希望其它地方能夠以此作為借鑒，在"城市化"過程中確保失地農民的就業和社會保障，這是政府在實施城市化過程中不能推卸的責任。

所以，土地"農轉非"和農村城市化后，政府應該可以用土地收益這些巨額的資金為失去土地的農民建立失業、醫療和養老保障，通過這些保障讓他們也能"農轉非"，并納入城鎮就業體系，這樣一來才能在"城市化"的過程中能保證社會的全面和諧地發展，這也才是城市化的必由之路。否則，農村和農民不需要這樣的城市化！

參考資料：

[1]、李京文吉昱華《中國城市化水平之國際比較》《新華文摘》2004年第16期，原載：《城市發展研究》2003年第3期

[2]、來源于國土資源部網站

[3]、記者趙小劍：《"土地新政"背后的政治經濟學》，《財經》雜志2004-11-1第21期(總119期)

[4]、新華網：/fortune/2004-10/09/content_2068588.htm）2004年10月09日

[5]、溫鐵軍：《中國的"城鎮化"道路與相關制度問題》

[6]、《中國的社會保障狀況和政策》白皮書2004年9月7日

[7]、中國農網：

[8]、國土資源部2001-2003年《土地資源狀況》

[9]、《21世紀經濟報道》2004-10-20

[10]、陸學藝：《統籌城鄉發展，破解"三農"難題》《半月談》2004年第4期

[11]、歐陽覓劍：《深圳模式："名義"背后的政治智慧》：《南風窗》2004.10下

[12]《佛山建立全征土地農村居民基本養老保險補貼制度的實施意見》《佛山日報》2004-06-25

[13]趙永平李同欣：《城市化道路如何走？》：《市場報》2000年12月29日第一版