社會防洪減災體制管理論文

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水的災害從來不能單純歸因于自然水的危害，不能簡單稱之為自然災害。其實水是一切生物必須的生命保障，人類社會的發展既離不開水的養育，又難于避開大水的侵害。也就是說，如果自然水沒有侵害到人類的生命財產，就不成其為災害，古今中外均同此理。那么，社會要發展，就要加強對自然水的調控和管理，這是與人類社會俱來的生產活動。然而當人口繁育和土地開發相當普及以后，與水爭地又勢不可免，人們利用堤防約束甚至侵占河道和湖泊。調控洪水以減輕災害，古往今來一直是人們治水的主流。

與此同時，人們也意識到水災是自然與社會相互作用的統一結果，要達到有效減輕水災的目的，在防范洪水的同時，也必須注意調整國土開發以適應自然。也就是兩千年前賈讓三策開篇的第一句話：“古者，立國居民，疆理土地，必遺（留出）川澤之分，度水勢所不及”，強調在改造河川的同時必須注意適應洪水的自然性情。類似的認識層出不窮，都是在單純運用工程措施幾乎走投無路的情況下的提出的，似乎是無奈之舉。這是前人治水的非主流認識。

自從工業化以來，治河手段迅速提高，對洪水的調控能力顯著增長，曾一度助長人們戰勝一切洪水“人定勝天”的信心。但是當美國所興建的水庫庫容相當其多年平均年逕流總量的60％的時候，水災損失卻依舊在不斷增長。反思之后人們開始認識到“人類必須努力適應自然，因為人類已經認識到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通過調整自己的行為使損失減少到最低限度”（《美國防洪減災總報告》，1980年）。如今這一認識又轉而成為世界治水的主流派，被各國普遍接受。當然各國之間自然地理條件不同，社會狀況也差異較大，在具體實施方面，又有各不相同的辦法。

怎樣理解治水理念轉變的重大意義？我們可以從回顧人類治水歷程中得到啟示。

一、人類治水的三個階段

人類社會伊始就離不開自己賴以生存的外界自然。如今，當環境和災害成為社會可持續發展的重要因素的時候，我們應該如何評價自然環境對社會的影響，以及人與自然的關系？讓我們首先回顧人類在不同歷史時期對自然界認識的變化以及所采取的相應的治水方略。從人與水的關系角度講，人類治水歷程，大體經歷了如下三個階段：

第一階段是以解決人類生存安全和基本生活需求為主要目標的原始水利階段，在原始階段人們瀕水而居，但為躲避洪水的危害，不得不“擇丘陵而處之”，住在洪水一般淹不到的高處。這一時期人類生產力低下，對水旱災害的控制能力較低，把水旱災害看作人力無法抗拒的天的意志，不得不乞求上蒼的保佑。例如，洪水的發生有季節的規律性，但具體日期又有偶然性，可怕而帶有若干神秘色彩。殷商時代甲骨卜辭中常有預測水災的內容。著名的夏禹治水和西門豹治水的故事，集中體現了唯心主義的迷信和唯物主義的防治水災之間的激烈沖突。相傳商代開國之初連續大旱七年，洛水為之枯竭。商湯王命人將自己的頭發剪光后反綁起來，作為祭天的犧牲，祈福于天，也就是用自己的身體作為貢品，來補償工作的過失。至尊的國王如此無奈，可見災害對于國計民生影響之大。

洪水是一種自然現象。防洪減災是人們發展水利，制約水害，恰當處理人與自然關系的一種努力。因此，在防洪減災中應該注意處理好人與自然的關系。在人類發展過程中，人和洪水的關系也隨之發展。

在這個階段里，人與水的關系以人主動適應水或自覺地服從自然為主要特征，也可以稱之為人類被動適應自然的階段其間長達幾十萬年。

第二階段是以建設工程來改造河川，調蓄洪水，制止洪水為害的傳統治水階段。以中國的情況而言。戰國時期自然科學有了很大的進步，人們利用和改造自然的能力有所提高，對治水防災也有了新的認識，其中荀子是代表人物之一。荀子旗幟鮮明地反對迷信天命鬼神，一針見血地揭穿用雩禮祭祀求雨的虛偽，直截了當地指出：“雩而雨，何也？無何也，猶不雩而雨也?！币簿褪钦f，舉行雩禮祭祀而得雨是什么道理？沒什么道理，就像不祭祀也同樣會下雨一樣。既然求雨無益，為什么還要行此大禮呢？他解釋說，統治者熱衷求雨是將過失強加給超自然的天神，以欺騙老百姓和掩蓋自己的過失。他進一步從理論上闡述人與自然的相互關系。在著名的《天論》中，他說，天上的日月星辰、風雨雷電，和地上的江河萬物都是客觀的存在，不以人的意志為轉移；人們不能禁止它們出現，也不能讓它們按人的意愿消失。最后，荀子歸納出“制天命而用之”的著名唯物主義命題。主張發揮人的主觀努力去控制和利用自然。在當時生產力水平較低、人們普遍對大自然懷有敬畏之情的時候，荀子的認識是難能可貴的。這一時期堤防成為防洪的主要技術手段，人類和洪水的關系進了一步，可以“水來土掩”，限制水的泛濫。

但是，在人們控制洪水手段提高以后，新的問題又產生了。例如，黃河下游在戰國年間修成了兩岸連貫的防洪大堤，改善了黃河泛濫橫流的局面。但只經過了一二百年，黃河兩岸堤防因圍墾逐步縮窄，河床又顯著淤積抬升，自漢武帝開始，黃河重又頻繁決溢，成為朝野關心的國家大事。大臣們陸續提出許多治黃方案，大約在公元前6年，賈讓提出了著名的治河三策。這是流傳下來的最早的黃河防洪減災的規劃方案，并以其停

止人類侵奪必要的滯蓄洪水的空間以減輕水災的主張獨樹一幟，對后世有重要影響。

賈讓治河三策中開篇的第一句話是“古者立國居民，疆理土地，必遺川澤之分，度水勢所不及……”意思是治河必須適合洪水的客觀規律，留足泄洪斷面。人們的生產和生活也應避讓洪水，在滿足泄洪以外的地方（“度水勢所不及”）去進行，而不能過分地侵占河灘，壓迫洪水。“必遺川澤之分，度水勢所不及”，是他從黃河治理的歷史經驗中得出的結論。近明了混凝土，人們可以修建高壩大庫滯蓄洪水，調節河流天然徑流。在自然面前，人們又取得了多一些的主動。但是，有了許多新手段、新技術以后，人們是否就可以對洪水戰而勝之，達到自由的境界呢？這曾經是一段時間的理想。但不曾想到澇洪問題是如此復雜，一個時期萌生的“人定勝天”的理想，卻未能如愿以償。這一階段是以改造自然的能力提高和無度地向自然索取為主要特征；

第三階段，以“人與自然相和諧”為主要特征的現代治水階段。當主要依靠工程技術措施治水出現困境時，迫使人們轉換思路，開始思考其中的原因和解決途徑。在美國，1928年首先由社會學家提出社會發展存在導致災害增長的因素，進而在工程界人們重又認識到，人類與水的關系應該是既要改造和利用，又要主動適應和保護，由自然的主人，轉變為自然的朋友和保護者。這一過程開始于上個世紀下半葉。

“相和諧”不是主張一味向洪水退讓，而是強調科學地規劃國土開發。例如，加強環境建設，協調經濟布局，調整產業結構和改進種植制度等，使之與洪水規律相適應。講和諧也不是降低工程技術措施的作用，而是更有利于保持和發揮治水工程的功能。由此可見，“人與自然和諧”不是抽象的哲學概念，而是現實的可持續發展之路。

從六七十年代開始，美國率先實行工程與非工程相結合的減災途徑，并逐步為各國所接受。這一新的理念的核心就是將一味追求戰勝洪水，與自然抗衡，轉變為控制與適應相結合，主張由社會承擔適度的災害風險，從而由單純依靠工程技術防洪，轉變為自然與社會綜合措施相結合的防洪減災。首先由我們在1991年提出的“災害雙重屬性”的科學概念是其中的重要建樹。這一轉變還突出地表明，新階段的治水方略將實現由戰勝洪水到設法減輕水災損失的目的性的轉移。

二、傳統治水方略存在的問題

為了更深切地了解由征服自然到改造與適應自然相結合防洪觀念轉變的合理性與客觀必然性，有必要對傳統治水觀的得失做進一步分析。

我國的水災在傳說時代已經出現?！妒酚洝氛f，帝堯時代有一次大洪水鋪天蓋地而來，滌蕩于平原之上，造成全國性大災難，引發出大禹治水的故事和導致第一個奴隸制國家夏王朝的誕生。隨著經濟的發展和人口繁衍，人們逐步向河流下游平原開辟生存空間，防洪問題因而日漸突出，堤防建設成為人們與洪水斗爭的主要手段。那時為了有效地組織防洪，在中央政府中設置了主管官吏，訂立了有關法規。到了上個世紀，生產力進步使得人們有條件興建高壩大庫滯蓄洪水，“與水爭地”有了更強大的手段。反思幾千年來人們正是走著一條在改造自然環境下的社會發展之路，這是人與洪水關系的主流。但是，這種改造的結果是什么呢？一方面開辟了大片的生存發展空間；另一方面水災不斷，并且愈演愈烈。那么反思以往，今后是依舊與洪水這樣斗爭下去呢？還是轉變理念，另辟蹊徑？當然反思并不只是懺悔，而是尋求新的覺悟。冷靜判斷防洪形勢，我們認識到：

（一）、興建防洪工程控制洪水災害是必要的，同時又是有一定限度的。

1.興建防洪工程必須資金和科技投入，因此，防洪能力建設直接和社會經濟發展水平和科技水平相關。此其一；其二，減災效益并不是和減災投入呈線性關系，不是減災投入越多，效益越大。而是投入達到一定水平，同等的減災投入所帶來的效益就會下降，，甚至于工程能力提高到一定階段，就有可能入不敷出，存在一個邊際成本的界線。因此必須尋求調整社會發展以適應洪水的新辦法，謀求改造與適應相結合的綜合防洪減災措施，以減少投入而增加產出。

2.防洪工程像任何事物一樣，都有正反兩個方面。例如堤防可以攔擋洪水，但大水期間水位高于兩岸，堤防出險的威脅更大。同時，對于像黃河下游那樣的強烈堆積性河流，水位過高，河水側滲補給地下水，造成兩岸土壤鹽漬化。水庫調蓄洪水的能力巨大，但一旦出險損失則十分慘重。過量抽取地下水，形成大面積地下水漏斗。

3.由于自然環境的變遷，防洪工程能力將隨之下降。據統計，全國大型水庫共計350多座，總庫容3200多億m3，到1987年已淤積177億m3，占總庫容5.5％。海河流域諸河的行洪能力，主要由于淤積影響，已分別減少35-60％。總的來看，由于水庫和河床淤積以及人為設障，我國現有河道、水庫和天然湖泊的泄洪調洪能力逐漸下降，每年防洪建設所提高的防洪能力甚至不能補償已有防洪能力的衰減。

（二）、從社會條件看，我國防洪至少也有兩個不利特點。

1.人多地少。我國人均耕地面積不足0.1公頃，只有世界人口平均占有值的1/3。因此，為爭取更多的生存空間。必將與河湖爭地和向濱海圍墾。已設置的蓄滯洪區原本可以大大緩解洪水壓力，但是也在人口重壓下，不合理地進行開發和建設，防礙了滯洪區的正常運用；河流和湖泊灘地圍墾更直接加重了防洪的負擔。

2.我國主要經濟發達區大多處于江河洪水位以下，其中只占國土面積8％的七大江河中下游和濱海河流地區，有著全國40％的人口、35％的耕地和60％的工農業總產值。一般說來，在同樣洪水淹沒條件下，東部地區比西部地區損失要大得多，構成了我國防洪在地理分布上的重點。當然，山區中小河流洪水災害損失也日漸增大，尤其對于人身安全的威脅更為顯著。

影響洪水災害增長的因素還有其它一些。問題還在于，經濟和人口不斷增長，社會的進步對防洪也不斷提出更高的要求，因此，防洪減災的任務不可能一勞永逸，而且負擔還會增加，這是我們面臨的客觀現實。

例如，當談到1998年洪水對荊江大堤和長江中下游的嚴重威脅時，人們指出，如果三峽工程建成，將大大緩解長江防洪的壓力。三峽工程建成后，有防洪庫容221.5億m3，在保證中游最危險的荊江大堤安全前提下，在遭遇百年一遇洪水時，可不啟用荊江分洪區，沙市水位不超過44.5m；在出現千年一遇洪水時，啟用荊江分洪區，沙市水位不超過45.0m?？梢娙龒{工程確是長江防洪體系中的關鍵措施。但是，如果因此就把三峽工程視為長江中下游防洪的法寶，以致忽視社會性減災措施建設則是有害的。怎樣客觀看待三峽工程防洪作用呢？

歷史地看：三峽工程論證時所依據的是七十年代以前的情況，現在已經發生了變化。新變化的集中表現是，在相同流量下面水位的顯著提高。也就是說，在這二十多年里，受江、湖的自然演變和人為設施影響，河情和工情都有了較大的變化。即使三峽工程按預定方案調度，其防洪最初的設計標準已有所降低。換言之，三峽工程建成之日，其部分防洪效益已被在此期間的濫砍濫伐、陡坡開荒、圍湖造田等人為因素所部分抵消。

發展地看：如果目前削弱的防洪能力種種自然和人為因素得不到控制，若干年后，由于三峽工程所提高的長江防洪標準還將被繼續蠶食，其關鍵作用難免逐步減弱。動態研究表明，影響長江防洪的決定性條件今后還將不斷變化，例如，對中游調洪起著關鍵作用的洞庭湖在近二百年間由于淤積和圍墾，呈現出加速消亡的趨勢。既便三峽建成初期，下泄清水刷深江道，減少進入洞庭湖水量，一段時間緩解洞庭湖的淤積速度，依然阻止不了這種消亡的趨勢，而繼續增加三峽防洪的重負。因此，認為有了三峽工程就握有長江防洪法寶的樂觀態度是值得商確的，何談千年以后。

美國防洪工程建設比我國發達，其本土（不包括阿拉斯加和夏威夷）河流的年徑流量約1.7萬億m3，已建水庫庫容達1萬億m3，可控制的年總徑流量達60％。然而1980年發表的《美國防洪減災總報告》仍舊指出：“美國在此前60年間用于救災和防洪的投資達數百億元，但洪水災害一直是呈上升趨勢，……表明防洪工程和減災措施沒能達到預期的目標”，并得出要大力加強減災社會化建設的結論。我國大陸流入太平洋水系各河年總徑流量約2.0萬億m3，已建水庫總庫容為0.45萬億m3，可控制年總徑流量的22％。以美國的工程防洪能力和經濟實力尚且需要調整防洪方針，加強減災社會化的努力，何況我國。從另一個角度來看，我國的人口密度遠大于美國，洪泛區又大多與經濟發達區相重疊，防洪減災社會化體系建設將會比美國有更多的困難，當然也有更為顯著的效益。

在人類社會發展的各個歷史階段中，始終伴隨著對水環境的利用和改造，同時也在自覺或不自覺地適應水的規律，采取趨利避害的措施。近代以來，我們可以修建高壩大庫滯蓄洪水，調節徑流，在自然面前，人類取得了進一步的主動。但隨著人口繁衍和經濟發展，又產生了新的困難和矛盾?？傮w來看，在自然力面前，限于技術和經濟條件，人們控制洪水的能力是有限的，不可盲目追求戰而勝之。重視災害的社會屬性并采取針對性的戰略部署和治理措施，把防洪減災作為國土整治的前提條件和重要組成部分，長遠的綜合治水總體規劃，建設全社會的防洪減災體系，并用立法加以保證，將為有效減災開辟新的途徑。

三、社會化防洪減災體系之構想

防洪減災社會化體系建設是保證社會經濟有序發展的需要。所謂防洪減災社會化體系，應既要有效地擔當起向洪水作斗爭的任務，也要能夠面對災害的社會屬性，擔負起統一地有權威地組織全社會共同防洪減災的任務。

由防洪轉變為防洪減災，由對付自然水的工程措施轉而為改造自然和調節社會以適應自然，這是一個復雜的過程，必將牽涉到自然科學和社會科學相當廣泛的范疇。突出表現為防洪領導體制的一體化：需要各有關部門（國土資源、農業、林業、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域內有關行政區的協調一致和統一領導；需要防洪工程投資分攤和防洪保護區與災區之間的經濟補償；以及一系列相關的制度和法規建設等，組成了一個復雜的系統。這些措施相對于工程防洪來說，更多的工作是管理和協調公共行為，具有更廣泛的社會性。

近期防洪減災戰略部署可分作針對自然與社會兩方面：

（一）提高工程防洪標準

我國現有工程防洪標準大大低于美、日等發達國家而高于孟加拉等經濟不發達國家，與印度標準相近。但我國洪泛區和經濟發達區重迭，經濟高速發展要求現有工程標準必須提高，雖然提高到什么標準適當仍需要全面論證，但經濟發展和社會穩定已不能等待，90年代以來幾乎年年緊張的狀況，要求工程能力在二、三十年內有顯著的提高。為此建議如下：

1.盡先安排經過論證的重要控制性水庫建設和病險庫除險加固，例如嫩江上的尼爾基水庫等。大中型水庫對削減洪峰有不可替代的作用?？梢栽O想，在今后50年內全國水庫總庫容增加到1萬億立方米，達到可調蓄50％徑流總量的目標是需要的。水庫除調洪外，還有發電、灌溉、供水等多種效益，在水庫上投資可謂一舉多得。

除新建水庫外，還應抓緊病險水庫除險。經普查我國大型水庫中，病險庫占1/3，中小型水庫比例更高。由于病險，不能充分發揮防洪作用，本身也存在險情因素。

2.加固加高現有堤防我國江河堤防絕大多數是土堤，是精華地區的防洪安全屏障，是防洪的重點工程手段。1998年長江大水考驗證明，國家重點的荊江大堤并未出險，決口大多是地方圩堤和垸堤。

目前全國堤防共有24.5萬km，其中主要堤防6.1萬km，加固經費開支龐大。日本解決經費與提高標準之間矛盾的一個經驗是：干堤修成寬達200-300米，堤頂可做公路或其它開發。堤面土地歸屬修堤者所有，堤面甚至可以過水，成為防洪安全屏障。

3.蓄滯洪區的運用和管理全國防洪規劃確定100座蓄滯洪區，頒發了蓄滯洪區管理條例。但地方從發展經濟出發，并未強調對蓄滯洪區的人口和經濟實施必要的控制，以致有蓄滯洪區而難以啟用。蓄滯洪區削減洪峰比臨時決口的功效成倍增加，損失成倍減少，甚至在發達國家都是必不可少的防洪手段，因此，必須在強化管理和研究適當的開發方式方面下功夫。由于我國的江河洪水變幅較大，因此，蓄滯洪區在防洪工程系統中有不可替代的作用。以長江中游為例，即使三峽和金沙江梯級樞紐建成，仍需要200-300億的蓄滯洪能力。為此，近年應選擇其中的重點加以整頓。清理其中重要的工業企業，必要時應采取移民措施。

4.防汛搶險實用技術現代化研究‘98洪水顯示出部隊在搶險中的重大作用。而對于一般汛情，地方搶險突擊隊的組織和培訓是必要的。但是堤防戰線長，現場交通、電力條件差，普遍應用高新技術設備困難，‘98搶險主要還是應用傳統技術。因此，總結傳統技術，同時應用現代設備、材料、工藝加以改進和完善是捷徑之一。

5.城市防洪中的雨洪排泄和利用隨著城市人口的聚集和政治、經濟、文化地位的提高，不透水地面使水災損失急劇增加。為改善城市防洪排水條件并結合水資源利用，應將水資源的合理調配，水災害防御與水環境治理一起納入城市規劃與管理。將城市綠地高程降至下水道進水口以下，對于排洪和儲蓄地下水有顯著的效果。

6.河道疏浚雖然指望依靠疏浚手段解決大江大河的防洪問題是不現實的，但在重點河段，例如河口段，河湖交匯地帶等，仍是有效改善防洪條件的技術手段。疏浚棄土安置曾是困難之一，但與堤防加固和土地整治等措施結合，有廣闊前景和一舉多得的效果。例如，即使象吳江縣那樣的發達地區，利用疏浚棄土整治廢棄的坑塘、洼地，新造地甚至多于工業區開發用地。上海市疏浚吳淞江的淤泥還用來制造建筑材料。

以上主要工程措施中，對于大江大河防洪來說，以堤防、水庫、蓄滯洪區三大件為主要手段；對于下游防汛而言，防汛搶險技術和材料設備十分重要；大城市則有新出現的問題，需要統籌研究解決。工程建設的關鍵在于經費投入力度，同時管理維護也必須加強。

抓緊做好以上工程建設，采用綜合治理措施，有條件用二三十年時間將我國大江大河防御20年一遇洪水的防洪標準提高到50-100年一遇水平。從長治久安考慮，重要地區的工程防護標準還需要進一步提高，但提高幅度和經費預算需要縝密地論證。

工程防洪不可或缺。但對一個國家來說，要完全免除水災是不可能的，即使力所能及，也不經濟合理。應該在合理性的前提下，采取綜合措施，以最少限度地減少災害損失和保障社會安定為最終目標，而不是與洪水較力。

（二）調整社會以適應自然的減災措施

這是針對洪水災害社會屬性的減災對策，是社會可持續發展戰略的重要組成部分。

1.加強環境建設發展與增長不能以透支生態環境為代價。加強水土保持和植樹造林不單是防洪的需要，也是增加可利用水資源的有效途徑，是改善中國大陸生態環境的必由之路，是實現東、中、西經濟發展戰略布局的基本保障。

50年代至今，長江流域坡耕地已增加50％，總面積達1.2億畝。有的地方60度的丘陵也被開墾種植。陡坡開荒是水土流失的主要原因，長江中下游泥沙中的60％來自中游坡地。

河北圍場縣經驗值得重視，該縣曾“山上種到山尖尖，山下種到水邊邊”，一場大雨，從山上到山下新墾農田大部被毀。該縣吸取教訓，近10年實行退耕還林，森林覆蓋率已達42％。耕地少了，糧食反而增產了。

營造森林和加強水土保持并不能取代防洪工程建設。日本國土森林復蓋率已達70％，仍在不斷提高工程防洪能力可以為證。

基本建設棄土，例如開發礦山，修建公路、鐵路剝落大量土石，也是水土流失的重要來源，必須依法加以約束。就地處理基建棄土比起讓它淤積損壞水利工程，然后再興建工程以彌補防洪能力的損失要合算得多。

2.預留洪水的容身之地，退田還湖，濕地保護。實施的關鍵在于居民的妥善安置，因此必須科學地論證，細致地安排。適度退田應有標準，例如：以農田豐歉為準，近10年中有一半以上年份遭災者還湖；以綜合效益為準；以是否妨礙行洪為準；以湖泊淤積趨勢為準等。但最重要的問題是，地方政府必須以全局利益為重，局部利益服從全局利益。

3.加強國土開發規劃，例如：新辟經濟區必須盡量避開低洼易澇地區。1991年太湖流域大水中，被淹的2萬多個鄉鎮企業基本都在已往容水的低洼地里，鄉鎮企業受災甚至先于農田受災。1996年海河大水，位于滯洪區東淀內的天然氣站淹沒2米多深，影響向北京供氣；京廣鐵路穿越揚州地區的滁河蓄滯洪區，其路基低于蓄洪高程，防礙了蓄滯洪運用。類似的問題不勝枚舉。國土開發不去注意適合防洪需要而成為水災損失增長的主要原因，這一點已成為各國共識。印度的國家防洪規劃報告指出：“過度侵占洪泛平原正是這些年來災害損失呈現出遞增趨勢的原因所在”。美國''''93大水之后，防洪策略的重點是將洪泛平原上易損資產向外遷移。今后我國的經濟布局規劃應強調必須與防洪保障和減輕水災損失規劃相協調。

行蓄洪區的開發與防洪利用之間的矛盾就更加突出。分滯洪措施是歷史防洪經驗的合理繼承，是在大洪水情況下采取的犧牲局部保護全局的不得已的辦法，是兩害相權取其輕的辦法。從長江來說，即使三峽工程建成，分蓄洪區仍必須保留并適當運用。但以目前情況看，分蓄洪區的盲目發展，已使運用成為難題。以荊江分洪區而言，1954年時分洪區內共有人口17萬，分洪時只需搬遷1萬人即可。而時至今日分洪區內人口增至51萬，分洪時需遷移人口30萬。即使是訓練有素的軍隊，要迅速撤離也是很困難的。因此，必須相應制訂有關法規，統籌解決發展與保護之間的矛盾。可見，在制訂國土開發規劃時，不僅要考慮經濟發展，也同時必須遵循自然規律。

4.加強法制建設以規范全社會共同承擔防洪義務。由于洪水災害影響巨大，牽涉不同地區的安全和利益，有些防礙和削弱防洪運用的因素是水利建設本身所無法解決的，需要部門之間的配合，地區間的協調以及經濟發展與環境之間的相互適應。因此尤其需要以法來統一協調各方權益和維護整體利益。在減災社會化的推行中，需要依法辦事。

在水利經費投入上也要相應立法。事實證明，我國所面臨的防洪形勢，比起美、日等國都更為嚴峻，而防洪減災又是一項具有長遠社會效益和巨大潛在經濟效益的公益事業，必須未雨綢繆，不可臨渴掘井。因此，需要按部就班、持之以恒地逐步推進，并在經費投入上給予立法保障。防洪經費雖然數額巨大，但是減少損失就等于增產，巨大的防洪效益足以彌補其投入，投入產出比有的甚至高達1：10。

5.完善體制建設

我國防洪減災事業面臨的挑戰，既有自然條件的惡劣，以及經濟發達地區與洪水威脅嚴重地區相重疊的不利形勢，也有社會行為和體制建設的缺陷帶來的障礙。而一個流域內的水土資源是密切聯系的，防洪、除澇、供水、污水處理以及更廣泛的環境建設，都是以流域為單元的。這一觀念已在世界范圍里得到廣泛認可。防洪減災事業是涉及面廣泛的一項公益事業，涉及地區廣，部門多，利害關系復雜，因此，需要密切協調、統一規劃和高度權威。目前國務院水行政主管部門主要負責流域的技術性水利規劃以及水利工程的建設和管理。然而，就防洪而言，直接影響防洪效能的卻并不只是工程規模的大小和系統配套，部門之間的不協調、地區之間的不配合，以致經濟發展、環境保護和防洪建設之間的矛盾等等，都對防洪效能有著直接的重大的影響。又由于流域范圍往往跨越相鄰省市，上下游和左右岸對防洪安排普遍存在矛盾。因此，江河防洪必須取得地區間和部門間的通力合作方能奏效。1998年頒行的《中華人民共和國防洪法》第9條規定：“防洪規劃應當服從所在流域、區域的綜合規劃……”。當年我們就著文指出“應當服從”的規定和其它兩處提法不妥。2002年10月1日頒行的《中華人民共和國水法》第15條，吸納了這些見解，將“應當服從”改作“相協調”。

問題不在于如何措詞，由服從到協調轉變的實質在于：“應當服從”所表達的是，興建工程約束洪水服從人類發展需要，就可以解決防洪問題的傳統治水理念。然而，如果社會綜合發展規劃不理會洪水災害的社會屬性，完全按照發展的需求來進行社區規劃，其結局是大家都看到的，隨著工程能力的提高，災害隨之顯著增長。而“相協調”表達是：固然社會發展理所當然地要對防洪保障提出自己的需求，同時，社會發展本身也必需顧及到為洪水留有必要的空間。注意到經濟規劃、土地配置、環境建設要與防洪規劃相協調，以保留適當承受洪水的能力，從而達到以最小的代價換取最大防洪效益的減災目標。當然，由“防洪”到“防洪減災”，由“應當服從”到“相協調”的落實還要做許多工作，其中包括防洪減災綜合體制的建設等。

6.改進科學決策

歷史表明，治水方略的得失與資金投入和科學技術水平有關。而決策的科學化對治水成敗更有廣泛的直接的影響，因此需要進行方針、政策和法規方面系統的宏觀研究。事實上，作為科學決策基礎的宏觀方針政策研究在我國尚未得到應有的重視。近幾十年的治水歷程顯示，造成后果最嚴重的失誤不是技術的失誤，而是決策的失誤?？梢姡茖W治水的首要任務是治水決策的科學化。而保證決策科學化的基礎是系統宏觀的政策研究。1998年洪水所揭示的經濟發展與環境保護之間的矛盾與沖突，雄辯地證明了加強宏觀科學研究、完善防洪減災方針的重要性。

為保證決策的科學性，不宜只對一個方案進行合理性論證，而應在兩個或兩個以上方案中進行論證和優選。在進行可行性論證的同時，對于關系重大的項目還應進行不可行性論證，它將進一步彌補單純風險研究之不足。可見，實現治水方略科學化并不完全是科學技術體系本身所能解決的，而必須藉助于決策的民主化。

在宏觀研究中需要借鑒歷史的和國外的經驗，更要注意到我國治水的特殊性。我國目前面臨的防洪減災的問題雖然和美國等發達國家五六十年代的情況有許多相同之處，但減災措施的選擇卻與國家的災害環境、財力基礎以及社會制度等國情有關，不可以簡單照搬歷史經驗和其它國家的模式。在這方面我們也有自己的經驗教訓。例如，我們引進防洪非工程措施觀念已有十多年的歷史，但我們所吸收的多只限于針對洪水的技術措施（如建立水文自動監測系統、防洪預警和決策支持系統等），而對非工程措施最本質的問題，即調整社會發展以適應洪水方面則相當缺乏。又如80年代中期，我們曾仿照國外經驗，在淮河中游蓄滯洪區試行洪水保險計劃，也由于缺乏對國情特點的研究，結果無功而返。因此，必須針對我們自己的國情，開展宏觀的綜合的基礎研究。事實上，''''98洪水之后，中共中央、國務院提出的“關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見”以及修訂后的《中華人民共和國水法》中關于水與環境、禁止圍湖圍河、強化流域管理機構職能等條款，都有選擇地采納了90年代以來，在國際減災十年活動中中國學者作出的有關防洪減災宏觀研究的成果，表現出這些研究所取得的社會效益。

防洪減災的戰略研究事關總體部署，它應該超前于行為實施。同時，由于防洪減災問題十分復雜，是包羅多個自然科學學科和社會科學學科在內的總和性研究，涉及有關行政區域和相關業務部門的總體安排，需要政府主管部門的直接領導。