文化體制改革研究論文

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[摘要]深化文化體制改革所遇到的一部分阻力，來自對諸如文化產權的公益性與經營性劃分、廢除單位制與堅持“四個不變”原則的統一、改革中的“分蛋糕”與“做蛋糕”、“管辦分離”改革分寸的把握等難點問題的認識分歧。文章針對這些問題展開討論，發表一家之言，以做深入探討之鋪墊。

[關鍵詞]文化體制；深化改革；思路探索

文化可以是多元并存的，但文化體制卻只能是統一實行的。我們在文化體制改革中雖然倡導各地創新與探索，但畢竟擺脫不了歷史遺產的影響和由這些遺產所決定的選擇。筆者探討的問題也許帶有許多共性，然而正由于此，它對區位化改革而言才有其策應的意義。

1、關于文化產權的公益性與經營性劃分問題

試點城市大文化系統(含文化藝術、新聞出版、廣播電視)的改革逐漸由內部分配制度的單項改革轉入產權重組、人事分配、社會保障等綜合性改革實驗階段，盡管遇到重重困難，但總體指導思路還是明晰的。不過，在許多疑難問題中一直存在較大爭議的是不同文化單位“公益性”含量的判別問題。一些單位總是強調自身的公益特性，不愿進經營性行業的籠子，說到底是懼怕政府財政對其完全“斷奶”。我們認為，關于公益性與經營性的行業劃分，雖說中央已有一個實驗性框架出臺，但簡單硬性的行政劃分并不能建立一個運行良好的文化生產投入產出機制。即使一些單位(如圖書館、博物館和文化館等)被劃進新擬定的事業單位范疇，維持差額撥款甚至全額撥款，但在傳統的撥款方式(基數加增量微調)下，這些單位的文化生產仍不會走出緊運行狀態，因為決定這種撥款方式的政府信息有限程度和文化單位“財政投資幻覺”(即認為政府投資可直接形成文化生產力，中間不存在制度性“滲漏”的感覺)都依然如故。應當指出，影響政府對相關文化資訊獲取程度和打破“財政投資幻覺”的主動權始終操持在具體的文化單位手中。這樣，文化單位在資源和經營權都受到限制的情況下，還是可以把內部管理失效的責任模糊化。這里的關鍵是，這些公益性文化單位沒有能力和積極性去獲取由市場分配的資源，因為它們的專業特性使其文化產品很難成為私人物品或為排他性目的所用。在先賦性產權收益差異(指文化部門甚至其中單位間的勞動分配上所出現的天然差別，它與各單位間的產權收益有關，而與其間個人勞動的努力程度則沒有關系)長期存在并越來越大的社會環境中，這些單位的員工在文化生產中就難以保持創新動力。

我們認為走出上述困境的最好辦法，莫過于縮小公益性產權與經營性產權之間先賦性的收益差距，使公益性產權也能在一定程度上參與市場資源分配。相關調查給我們的啟發是，在廣電和新聞出版單位中，媒體與廣告、印刷、發行等部門所做的公益性與經營性業務分離并未影響它們作為一個共同體參與市場資源的分配。這就是說，只要進行相應的資產組合，公益性產權與經營性產權的先賦性收益差異就可得到有效的抑制；當公益性產權與經營性產權在分離過程中又保持一定的結合時，擁有公益性產權的主體就會在沒有市場排斥感的精神狀態下激活生產創新力。在產權改革中，某市一些文化小系統做了許多打破文化資源“單位化”定制的工作，如把有線電視的企業網絡收編入全市區域網絡。這樣做在經濟技術上可能有一定的合理性，但在產權安排上并不算(帕累托)最優，它只是把資源的“單位化”變成了“部門化”。相反，在該市的一些鄉鎮中，廣電與文化合并在一起，廣電所獲得的市場收益的一部分可大大緩解文化投入不足的困難，使兩方面的文化生產都充滿活力。也許這個事例所列舉的產權安排不見得完善，但它至少給了我們改革事業制財政撥款方式的一種思路。假如我們將扶持圖書館事業的一部分款項不直接劃撥給它，而是作為資本股金投入到其他具有較大市場收益勢能的文化單位，讓圖書館作為非控股單位參與共同體產權分配，同時將圖書館聘用人的質詢權轉入共同體，那么圖書館就不但在與共同體的相互監督中獲得了爭取事業發展的商業資源，而且還會平抑雙方間不同產權先賦性收益擴大的勢差。

按這種思路嘗試尋找突破口，雖然一時會打亂事業編制與產業實體間的行政劃分框架，但最終卻能為組建大型文化產業集團、實現多媒體經營和跨地區發展的戰略目標奠定基礎。

2．廢除單位制與堅持“四個不變”原則的統一性問題

前一階段，一些地方在一部分生存與發展困難的文化單位推行了“法人買斷資產，職工買斷工齡”(筆者認為此提法有誤，另文批評，這里僅引用原意)的改革，不僅使這些單位由事業轉換為企業，而且將其員工由單位人變成了社會人。由于這一改革從根本上毀壞了已實行幾十年的單位制架構，因而在當地文化大系統中引起了人們心理上的巨大震動。在人們(尤其是中年以上的人群)早就習慣以“公家人”身份所組成的利益圈子(體制內)生活后，突然讓他們面對將在一夜間驟然失去“公家人”身份保護的嚴峻現實，以致其產生的社會心理障礙應在預料之中。然而，當中央規定媒體仍保持事業編制不變的政策后，一些媒體單位就要求按“四個不變”原則保留單位體制的組織結構，給推進單位制改革設置了一道欄柵。這就引出兩個相關的問題：一是單位制是否構成了主導文化事業發展方向的充要條件?二是在媒體單位是否仍然需要保留體制內和體制外的“雙軌”人事制度?

我們認為，單位制是主導文化事業發展的充分條件，但不是必要條件。表面上看，是單位制組織主導了文化事業發展的方向，實際上是單位制中的委托關系實現了這一點。換句話說，即使廢除單位制但只要建立以國家資產作基礎的委托關系，就可以完全確保主導文化事業發展的方向和進程。例如，實行國有民營(含國有控股)制度的單位照樣能夠履行“四個不變”原則的使命。新中國建立以來幾十年，雖然單位制與文化事業相結合保證了黨的路線、方針、政策的貫徹，但它所固有的內在矛盾又部分地限制了文化事業的發展。單位體制實行的是一種多級循環的委托關系，所有成員都具有上一級委托人和下一級人的雙重身份，因而它是一個委托人監督成本較高而人監督積極性不足的體制，以致職務尋租和懈怠搭便車行為被效法不止，結果常使生產投入和利潤剩余出現“合法性”滲漏。改革以來，人們通過不斷摸索，終于找到了一些在國有產權不變的前提下克服單位制弊端的實驗性途徑。如國有民營機制，它是原來(國有國營)委托關系的一次改進或變形。它真正的變化是取消單位內所有成員的委托人身份，使其都變成單位的雇員(即由單位人變成社會人)，這樣就把原來國家、單位、個人之間的三重關系簡化成只有國家與單位和單位與個人的二重關

國家將所投入的資產委托給一個單位的總人，而不再與單位的其他成員發生直接關系；從此使用人權回歸單位并且高度統一，這從根本上破壞了單位內派系結構對抗的基礎，提高了單位系統的運作效率。另外，國家(委托人)與人之間比較明確地劃分了剩余分割權，將剩余的一定份額以年薪制形式交給人，用以賣斷委托人的監督權和激勵人的監督積極性。委托關系的這些變化所帶來的新機制，可有效抑制單位體制下職務尋租和搭便車的懈怠行為，防止投入與利潤的點滴性滲漏。不過這種新機制還有一個人風險的防范問題未解決，使其推廣存在一定的局限性。目前較成熟的辦法是用單位相互參股的方法來改變委托人虛位的問題，收回并強化委托人監督權；建立人(經理)市場，對風險經營者實行失敗淘汰制度，提高其準入門檻。

從以上分析中我們得出的結論是，不論單位的產權屬性是事業還是企業，對傳統的單位制實行改革的必要性都是一樣的，只不過應根據市場與社會條件的成熟狀況，分別并逐步地推行之。在事業單位內保持體制內和體制外的“雙軌”人事制度，既破壞效率，又顯失公平，必須斷然地進行并軌改革，統一采用市場用人機制。

3．文化體制改革中的“分蛋糕”與“做蛋糕”問題

從調查情況看，一些地方文化單位對改革的意愿似乎有較明顯的分野。市場能力差的單位要比市場能力強的單位更有迫切性和承受力，但實際上兩類單位大多有個共同點，即對改革的呼吁多半出于變革各自單位財源的組織與分配機制這一要求上，而對全面改革單位制的思想準備好像還不足。因此改革基本上是由上而下推進的，基層單位的被動性較大。這使“投資幻覺”在文化系統內仍保持著亢奮狀態，嚴重影響了人們將改革與發展聯系起來的創造性思維發揮。例如，某市圖書館經過人事分配制度的單項改革，并沒有全面開創工作新局面，還是維持著進書經采編流程下來后比書店晚上市一年左右的供書程式。因為他們始終認為，文化生產力萎縮(如藏書增量下降，圍繞讀書的座談、評獎、辦講座、搞培訓等活動減少)主要是源于財政投入不足。一旦財源狀況改善，這些問題皆可解決。然而事實上，他們還是習慣于將文化事業單位的生產性活動變為占用社會資源的轉移性活動的工作方式，即刻板地信守“上面給多少錢下面才能辦多少事”的行動邏輯，而不能開拓視野，通過自身創造性的生產活動為社會增加新財富(資源)。如果改革不是囿于關起門來“分蛋糕”(盡管我們在要素分配上相對地解決了“勞動時間測不準”的問題，但它仍是一個“分蛋糕”問題)，倒是奉行開放門戶“做蛋糕”的策略(“分蛋糕”只能分散人心，“做蛋糕”才能吸引人才)，那么，該市圖書館就能聯袂各行各業，繼續開辦好專業文獻導讀等等特色業務，并通過建立文化信息資源共享網絡，向公眾提供信息領航，組織與開發技術指導和服務。按此思維推論，社會圖書館的公共產品特征也可部分地實現適用排他性目的且獲得市場回報的性能轉化，這樣將在財政改善的同時，提高它們館藏及交流資源的針對性和利用率。

4、實行“管辦分離”體制改革的真實含義問題

單位制與文化事業結合的一個特點就是把文化單位變成了公共機構，使其成為某個方面公共利益的具體承擔者。在這樣的體制下，社會公共利益與單位集體利益高度合一，當國家對單位具有較強的行政控制權時，單位集體的特殊利益可保持與其他平級單位較小的勢差；但在市場環境中國家對單位的行政控制相對弱化后，其對公共政策的選擇就會受到單位自身特殊利益的影響甚至支配，如報刊的攤派發行。針對這個問題，文化體制改革的一個重大部署就是實施“政事分開，管辦分離”的政策，使文化單位從隸屬政府部門的公共機構中分離出來，成為自主運營各類文化事權的公益機構或者經營機構。同時，政府也轉變職能，不再依賴具體的文化單位來執行有關文化方面的公共行政事務。對此項改革，有的人以為這是設計要最后形成“由社會開辦微觀業務，政府只作宏觀管理”的理想局面。然而，我們的疑問是，僅就規定改制后的公益性文化事業單位仍以政府投資為主，并且在媒體單位堅持“四個不變”的原則而言，還能說政府已完全卸掉了舉辦文化事業的職責了嗎?顯然這是做不到的。不講文化是一個門類眾多、層次不同、性能各異、包容性極大的領域，只說文化產品與服務對社會變革的特殊影響和作用，就必須把其社會效益放在首位。對任何國家與地區的政府來說，文化行政職能至少應體現在如下方面：(1)根據現實情況調整文化行政機構的組織與職權；(2)推動一切有利于文化創作與活動發展的相關立法，并依法加強文化市場的管理；(3)從推廣文藝活動到營造社區文化氛圍，讓一般民眾接近文化；(4)關注社會文化素養教育，扶持業余文化創作與交流，培育大眾美感能力；(5)推動對外文化交流與貿易；(6)進行國家或地方文化形象包裝，以便為商圈文化形象再造和社區文化形象再造而樹立典范。所以我們認為，根據政府的這些職責，對“管辦分離”的含義要辯證地理解。政府的“管”，既要從法規上管，又要從經濟上管，要管出文化事業繁榮和文化產業興旺的局面來。這其中也少不了由政府負責“辦”的一部分文化事業，只不過辦的方式與過去不同，是主辦而不是包辦。在政府主辦的文化事業單位中，要將公共行政職能同公益服務職能分開，使單位集體利益不再與社會公共利益相混淆，這是“管辦分離”政策的主要內涵。按此要求，有的地方廣電系統現在實行“局臺合一”的組織形式也許還要繼續改革，應設想在廣電系統組建集團公司，而把其負責行政管理的職能徹底分離出來，交給政府主管文化的綜合部門，以便真正改變他們“既當運動員，又當裁判員”的不合理體制。

另外，對文化產業的建設而言，政府也不能只“管”不“辦”。因為即使是納入商業化軌道的文化產業，如文化旅游業，對其組織的大項目政府也不能不投資。當然，投資可以考慮利用多種方式，通過政府采購、專項扶持經費、稅收優惠、評優獎勵等經濟杠桿對文化產業進行催生和誘導，甚至熱心地為文化企業“開拓兩個市場，利用兩種資源”而牽線搭橋。目前，我國發展文化產業的商機和風險同樣巨大，更需要政府的整體規劃和大力扶持。