食品安全信用監管困境與建議

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摘要:建立食品安全信用體系，推進食品安全信用監管是全面實施食品安全戰略的重要舉措。當前，我國食品安全信用監管存在監管理念偏差、法治保障不足和面臨平衡公益和私權的挑戰等現實困境。未來要強化食品安全信用監管的社會認同、完善食品安全信用監管的法治體系、加強食品安全信用監管的綜合協調、完善對食品安全信用監管主體的監督。

關鍵詞:新時代;食品安全;信用監管

21世紀初期，食品市場秩序混亂的局面仍然沒有得到徹底扭轉，制假售假等違法行為仍然十分嚴重，特別是重大的食品安全事故時有發生，其重要原因之一就是食品生產經營企業信用的嚴重缺失。為此，食品安全監管部門積極貫徹落實國家社會信用體系的建設要求，在食品安全領域構建信用體系，圍繞食品安全信用管理體制、信用標準制度、信用信息征集制度、信用評價制度、信用披露制度、信用獎懲制度六個方面建立食品安全信用體系。黨的后，社會信用體系建設將進入決勝期，應該從國家戰略高度，提高對社會信用體系建設的重視程度。與此同時，食品安全信用體系建設進入了一個新的階段。國內學者早已對我國食品安全信用監管問題展開研究。但是，尚有一些問題仍需要深入研究。如，在新時代，為什么要深入推進食品安全信用體系建設?現實困境是什么?應該如何解決?全面和深刻地認識和回答上述問題對于新時代食品安全信用體系建設具有重要意義。

一、新時代食品安全信用監管的邏輯起點

(一)全面實施食品安全戰略，回應群眾訴求的內在要求。黨的報告明確提出，要實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。2019年5月20日，《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》公開。這是新中國成立以來我國第一個以中共中央、國務院名義出臺的關于食品安全工作的綱領性文件，具有里程碑式的重要意義。食品安全戰略是黨中央在中國特色社會主義進入新時代這一新的歷史背景下，直接回應人民群眾的食品安全訴求，鄭重承諾人民群眾的期盼的重大舉措。盡管近年來，我國食品安全形勢不斷好轉，食品安全的“治標”工作成績顯著，但距離人民群眾對美好生活的需要尚有不小的差距，同時也迫切需要從根本上解決食品安全的“治本”工作。我國的大多數食品安全事件都是由供應鏈上利益相關者出于私利或盈利目的在知情的狀況下造成的食品質量安全問題。落實食品安全信用監管，解決食品生產經營者在利益面前的道德缺失問題，是全面實施食品安全戰略回應群眾訴求的內在要求。(二)放管服改革對創新食品安全監管機制的新要求。2013年，黨的十八屆三中全會提出，在社會主義市場經濟中，市場在資源配置中起決定性作用。為此，黨中央、國務院高度重視轉變政府職能，并把“放管服”改革作為全面深化改革的重要內容。“放管服”改革的當務之急是，要建立以信用監管為基礎的新型監管機制。在食品安全監管上，2002年起并經過多年的完善，我國逐漸建立起以生產許可證、強制檢驗和市場準入標志為核心的食品質量安全市場準入體系。但在市場“放管服”改革下，我國取消了市場準入環節的審批發證，并用事前承諾作為替代，因此原來以“證”為核心的監管便不復存在了，如何讓生產經營主體落實事前承諾就成為監管的新著力點。這就要求針對違背食品安全事前承諾的行為，建立一個以信用監管為基礎的新型監管機制，有效遏制食品安全失信行為，同時推動食品行業的高質量發展。(三)食品安全從單中心監管向多中心治理轉變的內在要求。作為食品安全的重要利益相關者的社會主體是“局外人”，政府成為承擔食品安全監管職責的唯一主體。然而，我國有數以億計的食品生產經營主體，政府只有相對有限的監管資源，只能疲于奔命地應對相對無限的被監管對象，并日益力不從心。引入社會主體力量和政府一起共同治理食品安全風險，實現單中心監管向多中心治理轉變，成為食品安全風險治理體系變革的方向。2015年，新修訂的《食品安全法》則首次以法律的形式明確，要在食品安全工作中構建企業自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治新格局，并將社會共治原則體現到具體的條款中。信用監管可以系統地將企業自治、行業自律、社會監督、政府監管糅合成一個整體，是食品安全風險社會共治的重要方式。

二、食品安全信用監管的現實困境

(一)食品安全信用監管理念的偏差。長期以來，我國食品安全監管的政策手段主要是靜態行政許可和運動式專項整治。靜態行政許可是指以生產許可證、強制檢驗和市場準入標志為核心的食品質量安全市場準入體系。圍繞這個體系，我國建立起以“證”為核心的監管模式，監管部門和執法人員將大量的精力和資源投放到發證和圍堵無證生產經營上。運動式專項整治是指在不同的年份和時期頻繁發動各種類型的專項整治運動，例如2006年12月開始，當時的國家質檢總局在全國組織開展的嚴厲打擊食品黑窩點和嚴厲打擊使用非食用原料生產加工食品的“兩打”專項行動。信用監管是一種貫穿市場主體事前、事中、事后側重規范主體行為的全生命周期式監管機制，并且引入了信用評價、分級監管、信用修復、聯合懲戒、信用大數據開發利用等新理念、新思維。但實踐中，我國基層執法人員普遍年齡偏大，已經習慣了傳統的發證監管和運動式專項整治，對信用監管的效果認識不夠，認為信用監管不如行政處罰的震懾力大，而且對信用監管的運行機制等認識不夠，在具體執行中出現政策走形和變樣，并陷入到忙碌、迷茫和盲目的混亂狀態。(二)食品安全信用監管的法治保障不足。與靜態行政許可和運動式專項整治往往對食品企業的正常生產經營產生干擾不同，信用監管更重視減少行政干擾，保護市場主體權益。為此，必須有一套完整的法制體系為信用監管保駕護航。但我國仍處于市場在資源配置中的基礎性作用向決定性作用轉變的關鍵轉型期，市場經濟調整變化快，法律法規及政策始終滯后于經濟社會發展，原有制度設計往往難以達到預期效果。例如，我國已有關于懲罰性賠償制度的相關規定。根據2018年的《食品安全法》，消費者因不符合食品安全標準的食品受到損害的，除要求賠償損失外，還可以向生產者或經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金;增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。這一標準過低，實質上的懲罰意義和震懾功能比較低。(三)食品安全信用監管面臨平衡公益和私權的挑戰。食品安全信用監管借助信息的公開來促進其他主管部門、市場主體和社會主體的聯動，尤其是通過失信懲戒和守信激勵來督促生產經營者的合規行為。但信息的公開應該有明確的邊界。只有在不公開信息就會加重和擴大食品企業對社會和消費者的危害的情況下，為保障公共利益，才應該公開相關信息;否則不能公開相關信息。不適當的信息公開擴大化會給食品企業的私有權利造成不可估量的嚴重損失。互聯網和大數據的快速發展和廣泛應用極大地便利了食品安全信用信息的收集、處理、公開、共享和利用。但對政府而言，當利用大數據和互聯網的便利，構建信用體系對食品企業實施監管時，應該對信用信息的公開慎之又慎，防止對私有權利的損害。但在現實中，如何科學合理地評估信息公開對社會和消費者的危害?如何科學合理地界定信息公開的邊界?如何防止不合理的信息公開對私有權利的損害?這些問題是食品安全信用監管體系建設面臨的重大挑戰。

三、完善食品安全信用監管的政策建議

(一)強化食品安全信用監管的社會認同。通過宣傳、教育、典型示范等多種方式，提高市場主體的信用意識，營造守信激勵失信懲戒的誠信氛圍。通過舉辦政策知識培訓班和食品安全宣傳周，以及利用報刊、雜志及微博、微信等新媒體，做好政策宣傳解讀工作，引導市場主體和社會公眾在采購和消費中，充分利用市場主體的食品安全信用信息作為參考，提高信用信息的利用度。增強政府職能部門及其工作人員的法律意識，加強信用監管政策培訓，狠抓執法人員業務水平的提高，提高食品安全信用監管的執行水平。此外，要引導食品生產企業倡導誠信自律。利用新聞媒體對食品生產經營者進行誠信宣傳和教育活動。根據企業生產產品的風險類別及質量狀況，參考企業的信用等級對食品生產企業進行分類分級監管。要建立食品安全企業誠信信息庫和誠信“黑名單”制度，依法記錄和曝光非法添加和濫用食品添加劑等違法違規行為。同時，加強食品企業生產過程中的質量安全控制。強化企業責任，進一步提升企業主體意識，把食品安全要求落實到食品生產的每個環節、每道工序、每個崗位。(二)完善食品安全信用監管的法治體系。在法律、政策以及行政行為所構成的工具體系中，政策是法律的臨時性形態，行政行為也需要依法展開，而法律具有最高性。食品安全社會信用體系的落實離不開因地制宜的政策和執法人員的行政行為，但最根本的是要堅持法治原則。這是全面依法治國戰略的必然要求，也是消除食品安全信用體系不平衡性和推進長遠有效發展的現實要求，對提高司法公信力也具有重要意義。但當前，食品安全信用監管的法治體系并不完善，應該綜合梳理整合不同部門制定的規劃及法律法規內容，取消或修改不合理的條款或規定，對法律規定不明確和不充分的進行補充和增加，努力形成完善的法治體系，為食品安全信用體系建設提供法治保障。(三)加強食品安全信用監管的綜合協調。隨著食品供應鏈的日益復雜化，食品的生產和流通往往是跨越不同的地理范圍和區域的。尤其是2015年，國務院《政府工作報告》提出“互聯網+”行動計劃以來，食品的互聯網交易的交易量龐大、商品流通迅速、流通范圍較廣，大大地增加了跨區域食品安全監管的難度。在2019年全國食品安全宣傳周啟動儀式上，國務院食品安全辦公室主任、國家市場監管總局局長肖亞慶指出，要建立全國統一的食品生產經營企業信用檔案，納入全國信用信息共享平臺和國家企業信用信息公示系統，讓違法失信者寸步難行。因此，要創新體制機制，建立全國統一的綜合協調機制，促進不同區域和部門間的信用信息共享共用。此外，還要鼓勵地方政府打破地域和部門藩籬，加強跨區域合作，建立統一和有效的區域性食品安全信用體系。(四)完善對食品安全信用監管主體的監督。要提高基層監管部門的監管能力，需從人員配備、設備投入等方面提高監管部門的監管能力，從完善制度、創新方法等方面進一步提升管理水平和管理能力，并以此為基礎，嚴格強化和落實食品安全從農田到餐桌的全程監管，實現重點品種監管全覆蓋，重點環節監管全過程，重點領域監管全方位。此外，應該從制度和組織等方面完善相關政策，把權力關進制度的籠子，防治權力的濫用，減小腐敗和尋租的空間。要強化黨政同責和食品安全“一票否決制”，進一步提升組織程度和問責制度的鎖定效應，防止基層監管部門和食品企業合謀的問題，切實確保食品安全監管責任落到實處、取得實效。

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作者:楊柳