餐飲服務(wù)食品安全行政處罰分析

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1對象與方法

調(diào)查對象為太原市小店區(qū)食品藥品監(jiān)督稽查隊2012—2014年行政處罰案卷、工作報表及相關(guān)原始登記冊。太原市小店區(qū)食品藥品稽查隊，根據(jù)相關(guān)權(quán)限和職責(zé)分工，受委托承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)餐飲服務(wù)、保健食品、化妝品安全的日常監(jiān)管和投訴舉報案件的查處。同時依據(jù)太原市食品藥品監(jiān)督管理局相關(guān)制度的規(guī)定，其所承擔(dān)的餐飲服務(wù)類職責(zé)和權(quán)限僅限于500平米以下的中小型餐飲服務(wù)單位和個人，中專以下的學(xué)校和企事業(yè)單位集體食堂（含大型、特大型）以及建筑工地食堂。

2結(jié)果

2．1投訴舉報與日常檢查立案處罰比較：立案處罰率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于日常監(jiān)督檢查立案處罰率（15．7％、0．99％），必將是近幾年行政執(zhí)法主要的案件來源渠道。

2．2投訴舉報主要內(nèi)容與立案實施處罰依據(jù)比較

2．2．1投訴舉報主要內(nèi)容整理統(tǒng)計：712件投訴舉報中，餐飲服務(wù)類為632件。632件餐飲服務(wù)類投訴舉報相關(guān)內(nèi)容類型依次為：無許可證經(jīng)營占29．3％（185/632），食品中有異物占25．6％（162/632），食品變質(zhì)占20．1％（127/632），衛(wèi)生差占13．3％（84/632），食后不適占DOI：10.11655/zgywylc2015.08.067基金項目：太原市衛(wèi)生局科技攻關(guān)課題（2013-43）作者單位：030006太原市小店區(qū)食品藥品稽查隊表1投訴舉報與日常檢查立案處罰比較年份投訴舉報日常檢查投訴舉報處罰占比接舉報數(shù)立案處罰數(shù)立案處罰率（％）日常檢查單位數(shù)立案處罰數(shù)立案處罰率（％）立案處罰總數(shù)投訴舉報立案處罰數(shù)投訴舉報立案處罰占比（％）2012年2344117.53548500.149141452013年2323213.83760220.065432592014年246208.17871730.93932021合計7129315.7151791450.992389339

2．2投訴舉報主要內(nèi)容與立案實施處罰依據(jù)比較

2．2．1投訴舉報主要內(nèi)容整理統(tǒng)計可以了解到，712件投訴舉報中，餐飲服務(wù)類為632件。632件餐飲服務(wù)類投訴舉報相關(guān)內(nèi)容類型依次為：無許可證經(jīng)營占29．3％（185/632），食品中有異物占25．6％（162/632），食品變質(zhì)占20．1％（127/632），衛(wèi)生差占13．3％（84/632），食后不適占表2投訴舉報類型年份無許可證食品中有異物食品變質(zhì)衛(wèi)生差食后不適無健康證上崗食物中毒非餐飲類其他合計非餐飲類指保健食品、化妝品類；其他指躁聲擾民等9．97％（63/632）及從業(yè)人員無健康證上崗占1．7％（11/632）。從群眾投訴舉報案件的內(nèi)容看，無證違法經(jīng)營高居榜首與立案處罰基本一致；食品中存在異物居舉報次位，異物的種類更是五花八門，多以有害昆蟲（蟑螂、蒼蠅、小蟲等）為主，其次為毛發(fā)、鐵紗、塑料等，而食品中發(fā)現(xiàn)假牙及牙套雖為個案，但這些都可以從另一個側(cè)面反映出部分餐飲服務(wù)單位和個人其操作加工場所環(huán)境不整潔，操作加工過程不細(xì)致、不規(guī)范，各加工環(huán)節(jié)人員責(zé)任心不強、把關(guān)不嚴(yán)等。

2．2．2立案實施處罰違法案由238件實施處罰案件：無健康證上崗39．4％（94/238）；無許可證經(jīng)營24．8％（88/238）；經(jīng)營不合格食品12．6％（30/238）；超范圍經(jīng)營與無索證、索票臺賬記錄均為4．6％（11/238）；食品中有異物1．7％（4/238）。從日常監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)并處理的案件可以看出，部分餐飲服務(wù)單位從業(yè)人員無證上崗、無證經(jīng)營屢查不禁，屢禁不止，反映出監(jiān)管的不到位和經(jīng)營者法律意識的淡薄；而“三無”產(chǎn)品和超期食品的查而不絕，對于從源頭上杜絕不合格產(chǎn)品進(jìn)入市場以及經(jīng)營環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)意義重大。

3討論

3.1存在問題

①監(jiān)管力度有待加強。②無證經(jīng)營現(xiàn)象突出。③餐飲服務(wù)企業(yè)經(jīng)營的食品存在較多問題：在各類餐飲服務(wù)企業(yè)經(jīng)營活動中，生產(chǎn)經(jīng)營禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品以及生產(chǎn)經(jīng)營標(biāo)簽或者使用（說明書）不符合規(guī)定的食品、食品添加劑的情況與其他違法情況相比都屬于比較多的。生產(chǎn)經(jīng)營禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品包括了過期食品、變質(zhì)食品以及抽檢不符合要求的食品等。餐飲服務(wù)企業(yè)經(jīng)營的食品存在這些標(biāo)識、標(biāo)簽以及過期等情況，說明企業(yè)管理制度有欠缺之外，也充分說明企業(yè)相關(guān)管理人員缺乏責(zé)任心，重視程度不夠，制度落實不到位。

3.2對策及建議

3.2.1在確立和塑造“12331”電話舉報平臺的基礎(chǔ)上，拓寬案件來源的渠道：資料顯示占39．08％的投訴舉報予以立案處罰，充分體現(xiàn)了暢通此渠道對違法行為查處的重要性。盡快建立和完善區(qū)一級“12331”投訴舉報平臺，是此次大部制改革的必需。應(yīng)結(jié)合一年一度的“食品安全宣傳周”及“3．15宣傳日”等，廣泛利用大眾傳媒，采取多種形式，加大宣傳，同時應(yīng)建立覆蓋全區(qū)的系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，消除監(jiān)管空白點，提高監(jiān)管覆蓋率。

3.2.2在提高監(jiān)管頻次和力度的前提下，監(jiān)管工作應(yīng)有所側(cè)重：238件查處案件，排在處罰依據(jù)前3位的違法行為依次為：從業(yè)人員無健康證上崗、無許可證經(jīng)營、經(jīng)營不合格食品行為，與餐飲服務(wù)經(jīng)營的實際現(xiàn)狀基本是一致的，這也為今后的執(zhí)法監(jiān)管提供了側(cè)重點。但值得總結(jié)和探討的是，如何正確解決在處理投訴舉報過程中存在的不同程度的“就事弄事”意識和做法。許多群眾的舉報不可避免存在著非專業(yè)性和片面性，是僅僅局限于就事論事式的一對一解決問題方式，還是舉一反三或全方位開展督查，其中存在著很“微妙”的關(guān)系，因為執(zhí)法人員無法排除少數(shù)當(dāng)事人存在惡意舉報的嫌疑，如果全面督查有時勢必會助長惡意舉報的歪風(fēng)。食品中發(fā)現(xiàn)異物排在投訴舉報原因次席，占28．4％，但實際查處處罰僅為2．8％，這很大程度上與無法確定異物來源有關(guān)，在處理此類投訴舉報過程中，執(zhí)法人員多充當(dāng)了“調(diào)解員”的角色，實屬無奈之舉。同時作為執(zhí)法部門，應(yīng)加大對無證經(jīng)營行為、人員無證上崗行為的檢查，加大對食品生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)的巡回監(jiān)督頻次，加大對食品中非法添加以及使用不合格產(chǎn)品等違法行為的打擊力度，在開展聯(lián)合調(diào)研，總結(jié)提煉地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索建立健全符合國情、科學(xué)完善的“餐桌污染治理體系”和從“農(nóng)田到餐桌”的全程追溯體系，建設(shè)食品放心工程，實行從農(nóng)田到餐桌的全過程食品安全控制。

3.2.3在規(guī)范案件查處行為的原則下，加大對大案要案的查處：總結(jié)近年來案件查處的過程，由于缺乏系統(tǒng)規(guī)范的法律知識，對一些違法案件的查處仍停留在問題的表層，且案件處罰的“隨意性”突出，自由裁量權(quán)過大，文書書寫不規(guī)范，引用法律條款牽強等表現(xiàn)突出，而同類型案件處罰額度相差懸殊，且無法自圓其說，經(jīng)不起推敲，若有爭議存在敗訴的風(fēng)險。故此規(guī)范一線執(zhí)法者的案件查處行為，在本部門顯得尤為緊迫，全員執(zhí)法培訓(xùn)亟待進(jìn)一步強化。筆者以為，建立和開放食品安全信息平臺接入口，探索公安機(jī)關(guān)提前介入食品安全犯罪案件評估與應(yīng)對，通過持續(xù)保持強制高壓的市場監(jiān)管，消除食品安全隱患，降低食品安全風(fēng)險，在很大程度上才是治本之舉。

3.2.4強化企業(yè)責(zé)任意識：從目前來看，餐飲服務(wù)企業(yè)的規(guī)范、自律性還是比較欠缺，從對餐飲服務(wù)企業(yè)處罰的案由中就可以反映出來。未經(jīng)許可從事餐飲服務(wù)（擅自擴(kuò)大經(jīng)營方式范圍案）、違反食品采購查驗記錄規(guī)定、違反生食水產(chǎn)品特殊規(guī)定、未按規(guī)定要求貯存銷售食品或者清理庫存食品等，正反映出餐飲服務(wù)企業(yè)責(zé)任感、自律性的缺乏。只有規(guī)范化、有社會責(zé)任感、自律的企業(yè)才能走得長遠(yuǎn)，才有可持續(xù)發(fā)展的希望。餐飲服務(wù)企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求合法經(jīng)營，真正對社會、公眾以及自己負(fù)責(zé)。

3.2．5發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，完善部門協(xié)作機(jī)制：餐飲投訴舉報案情復(fù)雜，涉及面廣。一些案件不僅是食品安全方面的問題，還涉及到經(jīng)濟(jì)利益民事、甚至刑事等內(nèi)容；有些不單純是餐飲消費的問題，還涉及到食品種植、生產(chǎn)加工、銷售流通多個環(huán)節(jié)，需要多個部門齊抓共管。鑒于此，建議由政府出面，加強協(xié)調(diào)溝通，完善聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，形成監(jiān)管合力。以政府聲音鼓勵支持消費者協(xié)會、餐飲協(xié)會等團(tuán)體，制定餐飲業(yè)服務(wù)規(guī)范，建立餐飲服務(wù)爭端解決機(jī)制，避免因服務(wù)質(zhì)量問題而出現(xiàn)舉報投訴。

作者:劉龍云 單位:太原市小店區(qū)食品藥品稽查隊