國有資本經營預算審計問題分析

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摘要：國有資本經營預算作為國有資本經營管理的主線工作，與政府公共預算、社會保障預算共同構成我國的預算管理體系，是我國政府財政預算的重要組成部分。就目前而言，國有資本經營預算審計的具體實行機制還有在若干待解決的問題，如審計力度不夠、相關制度不完善等，需要針對每個問題制定相應的對策，從而使國有資本經營預算審計體系良好運轉，發揮應有的監管作用。本文研究國有資本經營預算的審計問題，希望能夠對這方面的工作有所幫助。

關鍵詞：國有資本；經營預算；審計

國有資本經營預算是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。根據《預算法實施條例》第二十條的規定，各級政府預算按照復式預算編制，分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資產（本）經營預算等。國有資本經營預算是一種具有中國特色的資本預算組織形式，不僅僅是政府預算工作中資本性收支的預算，更為重要的是對國有資本進行管理、運營、監督的手段。而在其中，加強對于國有資本經營預算的審計也是各級國家審計機關近年來的一個明顯的工作重心。對于預算的執行，需要通過審計的手段來進行評估和監督，是國有資產能夠發揮其應有的作用。

一、文獻回顧

對于國有資本經營預算審計的研究，我國學者進行了大量的研究。關于審計人員的專業素質，宋玉珍（2017）提出，在我國經濟發展過程中，國有資本經營預算審計力量有所欠缺表現在審計人員的數量不足和審計人員的素質有待提高這兩方面。馬曙光（2007）在統計了大量樣本后得出結論，審計成果與審計人員的高學歷顯著正相關，高學歷的審計人員顯著地提高了審計成果。審計成果與審計人員的經驗顯著正相關。對國有資本經營預算審計的認知程度方面，宋玉珍（2017）在分析了審計實務操作流程后提出，目前我國國有資本經營預算審計的認知有著明顯的不足。鐘敏玲（2016）也指出，想要正確發揮審計對于國有資本經營預算的作用，一定要加強對國有資本經營預算審計的重視。但是，目前我國審計工作方式仍然過于單一，缺乏改進創新意識，有著較多問題。專門審計制度的建立領域，李宏旺（2015）指出，我國現階段針對國有資本經營預算的制度未能對審計的范圍、審計的內容、審計的主體資格等做出規定，不能完全適應國有資本經營預算審計的需要。現階段，對國有企業的審計主要包含在企業財務審計中，只是對財務報表的真實性、完整性進行評價，審計的主體也大多為中介機構，很少有國家審計參與其中，這是由于針對國有資本經營預算審計的專門制度不全造成的。在這方面，宋玉珍（2017）認為，沒有建立企業國有資本經營預算專項審計制度是目前國有資本經營預算審計存在的問題之一。國有資本經營預算審計還沒有建立起相對應的專項審計制度，且對于國有資本經營預算也沒有提出一個切實的評價標準，所以預算審計制度就不能夠在產業結構調整方面發揮更好的作用。閆瑞霞和穆華澤（2014）結合國有資本經營預算存在的問題將國有資本經營預算審計的重點歸納為三點：審計預算編制、執行情況；審計國有資本經營收益的征收；審計預算支出的合規性、完整性和效益性。

二、外國政府預算審計分析

在英國的國家歷史背景下，預算活動，在形式上看起來是一個由內閣做決議由議會批準的政治活動，而實際上，資金的授權只能由議會做出，這也利于他們自己的資金被適當地按照自己的意圖被使用。因此，由于體制層面的技術問題，在20世紀70年代中期，英國的公共支出一度失控。為了加強英國中央政府的資源管理活動，英國政府首先在1991年通過財務管理方案，鼓勵部門將其業務由首席執行官來負責，作為獨立機構按商業模式來運作，財務管理方案的影響也引起了部門對預算更廣泛的關注。在英國，預算過程審計代表里克爾曼（Likierman）將其稱為“公共支出循環本質的最后階段”。政府組織收到內部審計和外部審計的共同影響，外部審計通過各種衡量式的研究，靠近執行評估，但是內部審計的作用也容忽視，近期以來，在嘗試加強和擴大自身的范圍和功能。美國審計總署的設立并沒有消除行政部門的審計只能。相反，多年以來，行政機構都在不斷加強自身的審計活動。比如20世紀80年代，所有主要的聯邦機構都被要求建立總督察辦公室，這樣一來，防衛財務違規行為以及項目管理不善的防線，首先來自聯邦機構自己，這也部分地為了保護他們自己免于被美國審計總署批評。至于美國審計總署本身，從一個票據審核機構發展成20世紀50年代時的財務管理機構，再演變成60年代和70年代總審計長領導下的審計和評估機構。美國的整體預算過程標準框架如表1所示。成完全分離的。這有兩個目的：一是用來發現不良的甚至是非法的管理實踐，二是用來測定項目完成的程度。各個政府部門都很清楚地遵循自己的審計準則，這些標準源于該部門在適用聯邦資金時所承擔的責任，而最終，也要對州和當地的選民負責。審計師們經常要面對一種對立：一方是授權管理功能給相對較低級別的政府帶來的管理優勢，一方是強制使用錢的人遵循一些準則帶來的誘惑。因此行政部門的審計忙于給會計準則分類，協調不同的聯邦機構之間的財務管理，相比之下的美國審計總署，正在廣泛地進入到項目審計，功能看起來越來越像評估。

三、調研結果分析

（一）缺乏強有力的審計力量。（1）審計人員的數量并不能滿足審計工作的需求。由于對審計內容的研究不斷深化，因此關于審計方面的具體工作也被不斷細化，資本收益的每一筆資金的來源以及去向都一定要經過嚴格的審查，對于企業單位的每項項目都要執行嚴格的審計和績效考查。隨著當今的審計工作的工作量不斷增加，因此相關審計人員的數量上的不足也越來越明顯，國有資本經營預算審計團隊需要不斷壯大。（2）審計人員的專業素質需要進行普遍提高。審計人員的專業素質水平對審計工作的質量有著直接相關的聯系，深刻影響著國有資本經營預算是否能夠大力推動國有經濟的前進，同時也影響著國家經濟的進步，甚至對民生問題的改善提高也存在的影響力。（二）現有審計制度是一種相對行政型的審計。財政審計應當堅持的首要原則是依法獨立審計。審計的目的是為了監督并且促進政府合理高效地開展經濟活動。基于以上的特點，對國有資本經營預算的審計應當保證自身具有較強的獨立性，能夠足夠客觀公正地展開審計活動。目前我國實行的財政審計是一種偏向于政府內部的、行政性的審計模式：審計機關被國務院依憲法設立，隸屬于國家行政體系，是一種依靠行政關系來對國務院各個部門以及地方各級政府的財政收支、對國家監管的企業組織還有財政金融機構的財政收支進行審計的監督。從理論上說，這種內部的審計模式不利于財政審計的獨立性和客觀性，容易引出利益關聯，有礙于審計工作的公正性和工作效率。再者，本身國內的相關機構對于國有資本經營預算的審計在認知上就存在不足。國有資本經營預算制度作為一項結合我國國情而推出的具有中國特色的制度，對于國有資本的保值增值以及國有經濟的進步都有著極其重大的作用。同時在社會保障基金的缺口上，國有資本經營預算在支出上的民生性導向也有利于彌補現存的社保資金缺口，間接促進了社會的和諧發展。這要求必須用更加具有全局性的眼光去把握好審計工作，跳出框架，對審計進行編制，對審計的效益更要著重把控。這既是當前審計工作需要重視的內容，也是我國在認知上所欠缺的內容。（三）尚未建立一套國有資本經營預算的專項審計制度。根據《關于試行國有資本經營預算的意見》的指出，國有資本經營預算現僅處于試行階段，因此還有許多配套制度、法律法規未能跟上，這些配套的可行性和適用性也需要在實踐中去檢驗。以上這些，無論是對于國有資本經營預算的編制和執行單位而言，還是對于相關審計機構而言，都是一項全新的挑戰。國有資本經營預算包含了多種預算類型，其中包括經營預算、公共預算以及社會保障預算等預算。這些不同的預算類型共同組成了我國的政府預算體系，而政府預算作為我國財政預算框架中最為重要的組成部分之一，是國家進行財政管理的重要手段，對整體國民經濟運作和發展都起著極為關鍵的作用。這就要求必須做好相關的一系列的預算工作。但是，就目前而言，我國所推行的國有資本經營預算審計工作還沒有能夠構建起一套與其地位相匹配的專項審計制度。現階段已推出的相關制度條例未能對審計的內容、審計的范圍，還有審計的主體資格等詳細方面做出規定，因此還尚未能夠完全適應對國有資本經營預算審計的需求。比如大多數對國有企業單位資金的經營情況的審計都局限在民間審計里，審計的方向還有審計標準都是針對財務報告的真實性、公允性，可是對于國有資本經營預算本身卻沒有提出一個硬性的評判標準，也可見對國有資本經營預算審計工作的重視程度還遠遠不夠，無法提出一個明確的發展建議。在國家加緊國有資本管理、強化審計監督的時代背景下，迫切要求建立一套專門制度，以便規范國有資本經營預算審計工作，來充分發揮審計的監督作用。

四、建議

1.學習國外政府的可以學習的經驗。從美、英兩國政府預算審計體系的經驗我們可以看出，審計工作既要保證分工的明確、保證獨立性，又要與其他部門的工作相接軌，形成一個完整運行的管理體系，其中獨立性和銜接性的度的把握顯得尤其關鍵，謹防行政過分滲透的同時又不能令審計工作單獨發展。根據國有現有的國家相關法律法規，并結合國有資本管理體制自身要求權利、義務和責任相統一特點，本文認為應該從審計對象、審計內容以及審計方式三方面探討國有資本經營預算審計工作的展開。2.加強國有資本建議預算審計隊伍的力量。（1）提高審計從業人員的學歷門檻，包含但不包括增加證書考核的難度，聯系其他相關專業，豐富考核內容。甚至有研究發現，接受經濟類教育的審計人員對審計效益有著顯著的正面推動作用，可能是因為，與會計審計類的審計人員相比，經濟類專業審計人員的所學知識面比較寬泛，在從事實務審計工作的時候往往比前者對被審計單位經濟業務的理解要更為深刻，更易找出被審單位存在的違規事項和內控缺陷。（2）加強審計人員在國有資本經營預算審計相關法律法規知識以及條例方面的學習，充分意識到國有資本經營預算的經濟地位。（3）加強審計工作專業技能方面的培訓，對不同的審計對象制定差異化的審計內容還有審計目標，以此來提高審計效率和審計質量，實現國有資產保值增值的目標。

參考文獻：

[1]李宏旺.國有資本經營預算審計存在的問題及對策[J]中國內部審計,2015(07)

[2]陳少暉,朱珍.民生財政導向下的國有資本經營預算支出研究[J].當代經濟研究,2012(04)

[3]鐘敏玲.國有資本經營預算審計存在的問題及解決措施[J].現代國企研究,2016(10)

作者:金露 單位:杭州中宸城鎮建設有限公司