城市規劃的編制內容初探

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1現行城市總體規劃尚未有效納入城市更新內容

我國傳統的城市規劃以引導新增建設為主要工作目標。城市更新的規劃往往作為相對獨立的專項規劃開展。目前，城市更新專項規劃在城市規劃體系中的地位并不明確，從城市總體規劃到控制性詳細規劃等各層次規劃尚未將城市更新作為工作重點②。各層次規劃中有關城市更新內容的編制和審批要求并不清晰，城市增量建設與存量更新工作并未得到有效結合。就城市總體規劃而言，根據《城市規劃編制辦法》的規定，城市總體規劃對舊城區更新的控制主要集中在城市歷史文化遺產保護方面，屬于城市總體規劃的強制性內容，而對舊區更新則沒有作強制性要求③。根據對我國主要大城市城市總體規劃文本的整理，除了對歷史文化遺產保護的規定以外，其中大部分城市總體規劃尚未對城市更新提出充分或明確的控制要求。如表1所示，除了深圳這個新興城市以外，基本上其他城市的城市總體規劃都覆蓋了歷史文化遺產保護。而專門針對舊城改造和更新（在總規中有舊城改造的章節）的大多為國家中心城市和部分區域中心城市，如有北京、廣州、深圳、武漢、重慶、哈爾濱等。另一方面，現行城市總體規劃大多仍然停留在“藍圖式”“、終極式”的規劃上，但在實際操作中城市更新極具復雜性，土地產權的爭議、利益主體的博弈、市場的運作等實際問題往往使城市更新改造脫離原本的規劃藍圖，導致規劃的失效以及改造的無序發展。因此，將城市更新納入城市規劃體系，本身就是一項重大的課題，需要持續深入地研究。城市總體規劃作為城市規劃體系中的核心環節，若能率先納入城市更新的控制與引導內容，對于城市更新規劃融入法定規劃體系具有重大意義。

2城市總體規劃納入城市更新內容應遵循的基本原則

如上所述，城市總體規劃作為中央政府、地方政府重要的政策工具，必然應體現其基本目標和意志，同時也要遵循法律法規和大政方針，彰顯社會基本共識。因此，若城市總體規劃納入城市更新內容也應遵循一定的原則。通過梳理我國目前有關城市更新的各類法律法規和政策可以歸納出從中央到地方對于城市更新的基本指導方針，也應該視為編制城市總體規劃中城市更新內容時應遵循的主要原則。首先，合乎公共利益的城市更新應予以推進《。國有土地上房屋征收與補償條例》明確規定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定，必須以“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要”為前提。這意味著，在我國當前正處于經濟快速發展的時期，基于公共利益的城市更新仍然是必要的。特別是涉及能源、交通、水利、城市重大公共設施等重點建設項目，以及重大社會發展項目、危房改造、經濟適用房和廉租房項目等等涉及重大公共利益的建設項目，仍需要政府予以積極推進。其次，城市更新涉及的私有財產應得到合法保護。城市更新難以避免對私有財產的涉及。保護私有財產權，是發揮市場機制的前提，沒有私有財產的保護，就沒有市場機制。特別是在商業性質的城市更新當中，主導城市更新的市場主體往往追求商業利益最大化，與城市更新的其它相關利益人存在著天然的、不可調和的對抗。在這種情況下，政府應發揮對市場的監管作用，保障私有財產的相關利益人得到公平合法的補償和安置。進一步而言，即使是出于公共利益的城市更新，體現的是公權力對私有產權的適度干預，但其中的政府行為仍必須通過法律法規予以約束和規范。特別是對于公共利益更應有必要的界定，如果不對之進行必要的界定和約束，更容易導致對私有財產和合法權利的損害。另外，城市更新必須符合城鄉規劃⑩，一方面緣于城鄉規劃對于城市更新具有重要的指導和控制作用，是城市更新的重要依據。另一方面，城市規劃是城市更新面對利益博弈的重要環節，保障城市更新中的公共利益和公平公正，應始于規劃階段，并使之能貫徹城市更新的始終。城鄉規劃的科學編制和合法審批，以及城鄉規劃的公眾參與機制是維護城市更新、化解城市更新社會矛盾的重要途徑，是積極有效的社會管理措施。最后，城市更新必須保護歷史文化和戰略性資源，《城鄉規劃法》明確規定，“舊城區的改建，應當保護歷史文化遺產和傳統風貌”。雖然法律未有直接規定城市更新對其他戰略性資源的保護要求，但應該認識到，城市更新與資源保護是一對天然的矛盾，城市更新是一種短期內難以逆轉的建設行為。錯誤的城市更新不僅可能使得戰略性的空間資源遭到破壞，甚至可能使其面臨不可再生的威脅。

3城市總體規劃對城市更新內容的指導目標和主體內容

城市更新目前雖然是社會關注的焦點，但社會對于城市更新本身仍缺乏共識。城市總體規劃對于城市更新的意義除了發揮對城市更新建設行為的綜合部署作用以外，更重要的是借助城市總體規劃這個政府各部門通力合作，以及社會參與的公共政策平臺，凝聚對于城市更新的基本共識。因此，鑒于城市總體規劃的地位和作用，以及城市更新本身的特點，當前我國大城市的城市總體規劃中納入城市更新內容，其主要目標不可能如同指導新增建設一般對城市更新進行全面、綜合、長期的統籌部署，而應重在以下3個方面：首先是通過總體規劃對城市更新的指導，引發社會對城市更新綜合性目標的共識。彰顯城市更新的基本原則，爭取社會對城市更新基本價值觀的認同。其次是協調城市更新與城市新增建設用地的關系，將城市更新作為城市可持續發展的重要途徑，納入城市發展的整體目標戰略中；將城市更新空間納入城市整體空間結構中統籌規劃。最后是將城市更新協作式、參與式的規劃方法納入城市總體規劃當中，將城市更新規劃納入常態化和制度化的城市規劃管理中。就城市總體規劃具體的編制內容而言，筆者認為其中應當納入的城市更新內容包括：明確實施城市更新范圍的標準，劃定規劃期內實施城市更新的范圍，并提出城市更新的總體目標和基本原則；對城市更新的基本方式、城市更新后的用地功能轉變方向以及城市更新涉及的配套服務設施建設提出必要指引；對重點城市更新地區可以單獨提出規劃指引；規劃期內城市更新的時序計劃應納入近期建設計劃中。

新中國開展舊城改造和城市更新的歷史并不短，但真正進入常態化和制度化的城市更新或許才剛剛開始。在深圳、廣州、上海等大都市地區，在空間資源緊約束的剛性條件制約下，城市政府都在尋求城市更新的體制機制創新。這樣的創新并非是要“從頭再來，另辟蹊徑”，而是要推動城市更新逐步融入現行成熟的城市規劃和城市建設的管理體制當中。城市規劃引導城市更新行為，同樣城市規劃體系納入城市更新也是其常態化和體制化的首要一步。但城市更新所牽涉的復雜的社會、經濟、空間問題，遠遠超越了新增建設問題的復雜性，因此傳統城市規劃無論從體系、理念、方法或程序上都需據此進行改革和創新。城市總體規劃作為傳統意義上典型的“自上而下”“、藍圖式”的“計劃經濟”規劃，與城市更新“自下而上”、“過程式”的“協作式”的特點有天然的沖突和矛盾。而在社會轉型時期，我國城市總體規劃本身正在進行持續的革新。在城市更新中城市總體規劃應當承擔何種角色和發揮何種作用，將隨著社會和城市規劃本身的轉型而發展變化。但無論處于何種發展階段，城市總體規劃作為宏觀層次的龍頭規劃更應針對城市更新中存在的核心問題，明確地表達城市更新中應堅持的基本原則和應遵循的核心共識，同時使這些共識能夠準確流暢地傳遞到下層次的規劃體系當中。——而置于當前，城市總體規劃更應該對當前的缺乏社會共識的城市更新，明確地指出方向，對模棱兩可的爭論大膽地給出正確的選擇“，快”或是“好”，“公平”或是“效率”，“經濟優先”或是“社會、生態優先”？當看似簡單的選擇落在城市總體規劃的平臺上，重要的或許不是選擇的結果，而是社會廣泛討論、參與和獲得共識的過程，以及其間凝聚的核心價值觀。

本文作者：呂曉蓓工作單位：中國城市規劃設計研究院深圳分院研究中心