村民自治績效評估論文

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【摘要】村民自治是80年代中期以來農村民主進程中的一個進而程碑。我們在評價其績效的時候，除了直接關注社會實踐上的表現外，還應關注它在制度和理論層面的表現形態。

【關鍵詞】村民自治；績效；評估

80年代初，中國鄉村社會發生了急劇的變化，顯性表現就是家庭聯產承包責任制的貫徹執行，它從根本上改變了農民個體同村落集體的關系：雖然主要生產資料所有制形式為集體所有制，但其產權形式則主要表現為個體家庭式，這使得農民依據對土地的產權具有了自身的獨立性和社會意義。因而在實質的且具有決定意義的層面上，農民個體同集體的紐帶從過去的政治、經濟、文化三方面的控制縮減為單一的經濟關系；而且就是這一經濟社會關系本身也發生了180度的大轉彎，有人形象地描述為“過去是給，現在是向農民要”，也即現在國家汲取社會資源的方式雖然站在合理合法的基礎上，但是這一作用方式的完成還依賴于農民個體在這一相互關系中的表現；同時這一表現的過程還有了法律制度上的規范和監督。而且，這一關系的根本改變又造成了國家權力的末梢與基層社會的脫節，帶來國家治理的“盲點”。因而立足于國家戰略目標的選擇，在基層社會的管理上，國家有必要尋求一種“行之有效”的模式來替代在心理、制度上都缺乏社會隨力的制度。發韌于廣西壯族自治區的村民自治模式就順理成章地得到國家的認可而進入法律制度系統，并逐漸具有了制度的社會實踐意義，從而形成了現在村民自治在廣大農村地區普遍興起的局面。社會科學者對這一項全國性的社會實踐運動當然不會視而不見，相反他們對村民自治這一社會民主實踐寄予厚望，并直接把它納入學術的視野，進行學理研究與分析，并力求能形成一般性的結論，以指導和反哺社會的實踐，于是對村民自治的研究就逐漸興盛起來。這里面對村民自治研究最重要的一個貢獻在于把村民自治擬作為基層民主實踐的有效形式，并不同程度地把它同中國的民主政治進程有機地連接起來，從而使得凡研究社會、政治問題的學者皆能發表自身對其的看法，而這些學術理論的規范和引導功能在村民自治的實踐上又以不同程度的價值、偏好、程序等變量表現出來，使村民自治有可能朝著民主化現代化、制度化的方向發展，從而使得基層社會的民主實踐有可能帶來中國社會民主政治進程的大發展。同時，學理上民主化、制度化傾向又直接在學理領域沖擊國家賴以自下而上的政治理論、民主理論等。因而，可以這么描述：村民自治是國家治理農村的一種替代性選擇的制度，但被學者納入了民主理論的范疇，并最終在學理、社會實踐兩個層次上對國家的治理模式造成了沖擊作用。因而在現時代，村民自治作為學術研究在學術領域的含義，反倒不如它在社會實踐領域包含的意義豐富。從專論《中國農村村民自治》①里的表述我們就可以得到有關這一基本的判斷，而且也許只有站在這一立場上才能對中國農村的村民自治作出最有現實意義的評估。也因為村民自治在當今中國至少三個層次上有實在內容，即學理上、制度層面上（規范的層面）、社會實踐上，因而要對其進行評估就應從這三個方面及它們之間的相互關系入手，并遵循發生學上的順序依次展開。當然，有關制度與制度實踐的差距，制度實踐與學理研究之間的互強也應貫穿于評估的過程之中。

一、制度上的村民自治

最基本的判斷為它是國家的基層社會治理模式的一種制度選擇，因而在立意上，它與國家的宏觀管理體制應該并行不悖。《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》（以下簡稱《村組法》）的頒布是這一制度付諸社會的標志，但在制度的具體條例上則與國家現實行政體制并未銜接上，這就是基層黨組織。最近的《中國共產黨基層組織工作條例》就是這一制度缺陷的彌補，即通過中國社會主義建設的領導核心-----—黨組織的作用在國家行政權力同基層社會權力之間架起一座可以相互“支撐和借用”的橋梁。但是相對于村民自治而言，黨組織的作用還不只限于此，因為在《條例》中貫穿了一條基本的思想就是農村黨組織有領導村委會工作的責任。最近對河北省先進村黨組織負責人的調查也證實了這一點。因而可以說明村民自治在制度層面是不完整或不健全的。從制度通過試行到正式頒布十多年的漫長歷程也恰好可以說明這一點。但同時，國家也在力求修正這一點，如上級或黨組織鼓勵基層黨組織負責人競選村委會干部，因而從制度角度來說，它得到了法律的認可，而且還逐步施展其制度剛性；而它的另一個表現向度—制度實踐也表明村民自治已在村民心目中達成了共識，并為全國絕大多數鄉村所努力和實踐，因而其績效是相當顯著的。

二、學理上的評說

村民自治是政府啟動的，因而在初期的實踐上，多數村的村委會組織只是在原有的大隊基礎上換了個名稱或政治身份而已；村委會的選舉也多是在上級的指導或控制上進行。但學者發現了這一制度及其實踐中包含的政治學理論，即民主理論的精髓，因而對其進行學術考察和理論證實；同時在《村組法》也包含了體現民主精髓的“四個民主”、“直接民主”等字樣，并且作為《村組法》內容的核心加以闡述，因而，村民自治進入學術視野也就順理成章。因為自“五四”運動以來，中國就甚為關注“民主”，而對基層民主的關懷在建國后至80年代初皆處于空白狀態，這樣也就不難解釋學者一窩峰地研究起村民自治來。而在學理上，村民自治研究有兩個基本的理論依據—民主和制度化，前者在村民自治經學者關懷后成為其精髓，后者與國家政治現代化、市場契約化潮流相統一，因而關注村民自治主要就是兩個方面：一個是制度化的民主，一個是民主的規則，其核心和出發點則是民主的基本原理。而作為政治意義上的民主，它是一種國家制度，亦稱民主政治，這在基層肯定沒有表現形態；但作為馬克思主義的民主的另外兩個方面：民主形式與民主實踐卻作為村民自治中的主要內容被確定了下來，但是它也必須以民主的基本理論為其支柱，才能在學術界具有說服力，在實踐上也就有了理論的依據。而綜觀村民自治研究中有關民主形式與理論的研究，恰好在這一點上有點乏力。現實中的村民自治研究，要么是在規范的理論指導下研究村民自治的形式及實踐，要么是借助西方的民主理論來批駁中國村民自治的可行性，要么是割裂民主實踐與民主政治在理論上的交互作用關系……；而在總結—分析研究中更是眾說紛紜，還沒有上升為理論的層次。這一現象的根本原因應該在于現在學術關懷的民主理論對村民自治并不具有最終的解釋力，原因何在呢？規范的理論不可取，照搬西方理論更是到處碰壁，對經驗的分析又難以取得同仁的認可……因而也許是我們還沒有尋求到研究村民自治最基本的原理和方法，但民主理論肯定是村民自治的核心理念之一，因為如果有一個權力自下而上的過程就肯定有民主的理論與實踐的用武之地，因而對民主含義的界說也就成為進行村民自治研究的理論出發點。而觀之于現在的村民自治研究，也犯了在民主理論與民主形式上的相似的毛病：要么是缺乏對民主含義的最終闡述而只作描述性的說明；要么是連同“自治”一起搬用西方一套民主理論而置中國的現實于不顧；還有的是在假是而非的推論終端上驟然冒出一個“民主”來……。因而以民主理論及其下的民主形式和民主實踐的研究就應該成為今后此方面的焦點。而村民自治中的“自治”理論恐怕也要有一個從形式理論走向政治理論和實踐

理

論的過程，因為在既有的自治理論中，也要么是局限于外延界說；要么是偷梁換柱，用“地方自治”或“群眾自治”取代村民自治，而且還將它同“群眾專政”聯系起來②，這顯然也是不科學的。因為在國家層面，與中央相對的地方層面上的自治理論與中國基層社會的村民自治之間不存在理論實踐品格上的同一性；而且從實際制度內容來看，它與“村民”之間恐怕也沒有一個進一步細分的理由，而是一個整體，因而有關村民自治含義的界定恐怕也需要我們繼續努力。在研究方法上，對村民自治的研究也表現出很強的局限性，僅限于制度分析、總結—經驗分析兩個方面。前者有一個基本的理論假設是必須在制度成為社會通用規則的前提下，而它又背離了發展的理論這一基本的學術價值觀，使得實踐中的理論更是缺乏理論意義；后者僅是對事實的描述及作以學術性的總結，這又可能染上新實證主義或批判理性主義的傾向，而且得出的結論很難上升到理論的層次，因為它還缺乏一個反哺于社會實踐并最終獲得論證的過程。因而在缺乏兩在基本理論前提的情況下研究村民自治，其理論的一般性就會是一個長期地歷史過程，因而有關村民自治的研究尚需進一步的努力。

但我們并不能就此而忽略有關村民自治研究方面所取得的成就，這又主要表現在：（1）村民自治研究拓寬了政治學研究領域，使得政治學研究從上層轉向基層，從宏觀走向微觀，從國家制度層面走向基層社會制度，從私有領域走向世俗化層面；（2）村民自治研究促進了對政治學基本理論的進一步關懷，加深了政治學研究。在人們關注基礎民主實踐的時候，就不得不思考這么一個問題：同是政治學研究，為什么國家層面同基層層面存在著脫節或是錯位的現象？是歷史的嘲弄還是學校的非最終端化？如是，對既有政治學理論的反思就可能促使學術界更進一步地尋求解釋政治現象的一般理論。在研究方法上，對政治學研究的既有方法更是一場嚴峻的考驗。因為從方法論的角度來考慮，它應該比政治學理論更具有普遍性，這無疑又會加深對政治學的研究。（3）社會科學的意義應在于它的實踐品格。村民自治研究通過學術理論上的規范和引導功能作用的發揮，可以促進鄉村的村民自治運動更進一步向民主化、制度化方向發展，這有利于我國的政治現代化進程；（4）它能促使政治學學者在進行科學研究時更加警醒和學術學術自覺，從而有有利于政治學研究的進一步發展。

三、社會實踐上的村民自治

這十多年是村民自治全面推進的十年。1982年通過的新憲法正式認可了村委會作為農村基層群眾自治組織的全法地位。到1985年初，中央政府宣布建立村民委員會的工作已基本完成，全國共建立了948628個村委會。1987年11月，全國人大常委會通過了《村組（試行）》，并于次年6月1起實施，至1997年底，據民政部統計資料顯示，村民自治示范村的數量已達到82266個③。去年6月九屆人大常委會將《村組法》從試行經過立法程序發展為正式法律后，村民自治進程的范圍更廣，對此社會各界的反應不一。對其評價主要有以下四種：（1）贊揚支持者。這主要包括絕大部分學者、立志進行民主政治體制改革的政府官員、相對比較富裕或富裕地區的農民。學者給予高度關注是認為它有可能成為中國民主政治的原生點或突破口；而且還有一部分社會學者認為它能解決農村尚存的諸多社會問題。部分政府官員主張并在農村推行村民自治是因為這是法律制度上的安排；難能可貴的是確有一部分官員也想通過農村自身的再組織化來實現經濟的發展和社會的進步。而手中選票與口袋中金錢的直接的利益關聯使得富裕地區的農民對村民自治表現出高度的積極性，參與的程度也很高，特別是在閩浙地區，村民參選率在89、91、94、97年分別達到81%、97.3%、97.9%、90.1%④。（2）持懷疑態度者。這主要指學術界極少數人。但從實際情況來考察也確實情有可原，因為中國的村民自治是一項前途未卜的社會實踐⑤。而且就是在廣大農村地區村民自治的推行過程中，有些政府官員對此也抱有懷疑態度，原因大概也可以用四個字來說明—前途未卜。（3）不贊成、不支持者。絕大部分政府官員，特別是黨組織負責人、鄉鎮領導通常都持這種態度。因為它使鄉鎮的權力末梢缺乏行之有效的根基，國家的行政任務缺乏厚實的汲取資源，還難以搞出政績；而且作為既得利益者，他們也不愿意就這么推動能帶來利益收入的權力資源。農村中的黨組織作為村落權力網絡的核心也不愿意推動昔日的顯赫希望在上級權威延伸的場域中再內生出一個新生的社會力量。而有些地區村組織負責人也因為“不能公開的事實”而反對推行村民自治。（4）尚無明顯傾向者。這主要是指那些還沒有實行村民自治或村民自治剛剛起步的鄉村。因為受國家行政體制的約束，廣東等省的農村地區今年剛剛改變村公所制、管理區制等，開始進行真正意義上的第一次村委會換屆選舉，因而村民自治實踐開始，對村民自治的態度參數尚不明確。

盡管對社會實踐上的村民自治眾說紛紜，但以下四點卻是我們應該肯定的：（1）村民自治范圍和規模都在不斷擴大，并有遍布全國廣大農村之勢。連前幾年實行管理區制等準行政體制的農村也在積極地推行村民自治，這不能說完全是政府的行為，因為不能獲得廣大群眾認可的法律在施行過程中是難以獲得民眾的支持和響應。而且雖然這一法律從試行到正式通過再到全面推行經歷了十多年的時間，但也沒有哪一部法律具有如此深入廣大人民群眾之心的效力潛能，這也從側面反襯了法律權威地位的上升。毫無疑問，它有利于促進我國的法制化和現代化進程。（2）村民自治是一場民主的社會實踐，但更是一場法律的社會實踐（第一個方面也說明了這一點）。在廣大農村地區推行村民自治的過程，也就是《村組法》的實施貫徹過程。在農村搞村委會換屆選舉，其依據來源于法律，其程序的制定、操作及確定等一整套動作全都來源于《村組法》對村民選舉程序及規范的規定；而且有些地方進行了幾次選舉或是認為選舉結果不合法，也是以《村組法》作為武器。因而在實行村民自治實踐的過程中，廣大人民群眾通過學習法律，知曉法律并掌握法律和運用法律，了解了作為一個村民（乃至一個國家的公民）應該享受的權利和必須履行的義務，這無疑會增強村民的法制觀念，同樣有利于我國的法制建設和現代化建設。（3）操練了民主，增強基層群眾的民主觀念，培育了國家民主化進程的溫床。美國卡特中心觀摩員羅伯特·帕斯在觀看了吉林省農安縣會隆鎮谷空嶺村的村委會選舉后，語出驚人：這就是民主。話雖不多，但最簡單的操作也許就包含了最深層次的文化和理論意義。通過參與選舉，村民就能夠明白，民主要村民自治中就是讓村民自己參與管理好自己的事，而這其中首要的就是要選舉出能夠代表自己說話的村莊當家人，其后的民主管理、民主決策和民主監督等民主活動，也從日常生活的角度或方式上潛移默化了村民的民主習慣，培育了他們的民主意識，增強他們的民主觀念。而且我們也確信，如果每位公民都具有了很高程度的民主理念，中國民主的現代化進程無疑也會加快步伐。（4）從社會現實來看，村民自治確也能緩和一些社會矛盾，解決一些不正常的社會問題。如家庭勢力問題，陜西咸陽約臺鄉在實行村民選舉后，選舉出了一個鄉村能人，遇事大家就相互協商，社會從此也就安定了；村干部腐敗問題，在進行村民自治后，有村民、村民代表、村民議事會、民主監事會等權

利個體和組織監督村干部的行為，財務公開制度和監督制度等也有效地防止了村干部利用村莊公共權力謀取私利的動機和行為，村干部行賄受賄等腐敗問題有所緩和，而且這還有利于營造社會公平公正氛圍，有助于和諧社會關系的建立；三亂（亂收費、亂罰款、亂攤派）問題也得到了有效制止……等等。

但是作為政治學研究者，就應該從學術境界的高度來評價村民自治。因為自市場經濟體制建立以來，經濟上的自由與民主就自然醞釀著政治上的民主，而作為農村經濟體制改革后地位改變幅度最大的農民在享有經濟自主性的同時，就不可避免地要總是鼎政治，因而這里不存在有或無的總是而僅僅是程度不同而已。同時，農村的村民自治從積極意義來說確實是一場社會民主實踐，因而，它是在沒有民主傳統的農村社會操練民主，通過行動的功能來達到提高村民民主素質的作用。這與市場化、民主化的浪潮不謀而合，也與我國的法治進程、政治世俗化進程相互傍依。因而，我們也期望它能成為中國民主政治的原生點或突破口。