村民自治探究論文

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內容摘要：三農問題的解決，需要宏觀上的努力，更需要微觀上的努力。村民自治，是中國村民自主解決農村公共問題，進行公共管理，提供良好公共服務的重要制度安排。發展良好的村民自治的關鍵之一是需要有一個良好的法律安排。系統分析了村民委員會組織法的具體規定，著眼于如何完善村民自治，分析其存在的缺陷，并給出了一系列的修改思路。

關鍵詞：三農問題、村民自治、村民委員會、組織法

導論

20世紀70年代末開始，中國農村開始了以承包制為核心的改革，農村經濟因此而飛速發展，解決了整個國家的溫飽問題。20世紀90年代開始，中國城市經濟飛速發展，但與此同時，中國農村的發展卻逐步減速，形成了最近若干年“農村落后，農民貧窮，農業危險”的三農問題。李昌平說：“農民真苦，農村真窮，農業真危險。”這可以說是21世紀初中國三農問題最形象的描述。

中國三農問題形成的原因是復雜的，解決方案也是復雜的，并不存在唯一最優的方案，因此政策選擇往往是多樣化的。不過，大家的基本共識是，三農問題，在宏觀上不可能依靠農村自身的努力得到解決，關鍵還是要依靠城市化。很多人認為，城市化，是中國避免城鄉收入差距繼續擴大的重要方法，也是中國減少農業勞動力，擴大農業生產規模的必然出路。他們的政策建議就是，中國政府應該幫助中國農民向非農產業轉移。[1]農民要致富，就要發展農業，農業要發展，就需要提高勞動生產率，擴大農業生產規模，其言外之意就是，要縮小農業人口的規模，讓大量的人口進入城市。這顯然是符合邏輯的。既然在當前的宏觀格局下，三農問題很難依靠農村自身的努力得到解決。三農問題，在宏觀意義上只能消失，而消失的方法就是城市化。

中國農業問題官員、農業問題專家杜潤生先生認為，解決三農問題第一步，是給農民以國民待遇，給農民以最基本的權利。他認為，給農民以國民待遇，將他們從土地和其他束縛下解放出來，并不是有些人想象的那么可怕的事情。他建議，城市不論大小都要向農民開放，讓他們可以在城市安家落戶。不得對農民工進行歧視性的管理。[2]杜潤生的建議實際上也是要讓三農問題消失，但其方法是給農民以權利。最近浙江省取消了農業戶口和非農業戶口的區別，把農民改為居民，要變“二元化”城鄉戶籍管理制度為“一元化”城鄉統一戶籍管理制度，可以說在中國開了先河，這勢必為解決浙江的三農問題奠定制度基礎。[3]

農民要維護自己的權利，不僅要靠政府，更重要的是要靠農民自己的組織，包括農會，還包括村民自治、鄉鎮選舉和縣政權的民主。杜潤生先生認為，農民要建立自己的組織，要像工人有工會那樣有農會，行使已經擁有的權利，讓政府聽到其訴求。還要“推進民主改革，先辦村民自治，進而實行鄉政權選舉直至縣政權民主重建”。[4]

徐湘林先生則認為，“三農”問題的主要根源是國家業已形成的城鄉差別對待的政策結構和高成本運行的縣—鄉農村管理體制。高成本的縣—鄉管理體制則可以通過可行的鄉村治理模式的改革（如鄉鎮長選舉和自治）得以改善。[5]

這些研究都是非常可貴的，其政策建議也很有實踐意義。認為，要解決三農問題，不僅需要宏觀意義上的努力，更需要微觀意義上的村民本身的努力。而發展村民自治是其中關鍵之一，如何在實踐的基礎上，完善村民自治的法律基礎，又是完善村民自治的關鍵。將在現有研究的基礎上，以三農問題為背景，分析中國村民自治的法律邏輯，并結合當前中國農村存在的問題，探索中國村民自治的成功之道，以及對解決三農問題的效應。

一、村民自治始于法律

現代法治是一種基于個體自由和平等意義上的法治，在這一體系中，每個人在私人事務上是自治的，每一個公共單位在自己的公共事務范圍內是自治的，每一個經濟單位、社會單位和政治單位，在自己的事務范圍內是自治的，各級政府和國家也在自己的范圍內是自治的。各種各樣的沖突和合作，都可以依靠法律得到解決。在法治秩序中，立法是一種政治程序，基于經驗產生秩序的規則，解決政治上的沖突，凝聚政治上的力量，形成政治上的和諧；行政是一種執行程序，基于知識制定公共政策，運作公共管理，提供公共服務；司法是一種理性、和平解決利益沖突的秩序，著眼于具體利益，利用正當程序，協調并解決各個方面的矛盾。

中國歷史上并沒有現代意義上的法治，而只有為維護皇權統治而設立的懲罰性的法家之治。在這樣的治理體制中，每一寸土地都是皇家的財產，每一個人都是皇家的臣民，任何社會組織和政治組織，都是為了皇帝的江山穩定，即使提倡以民為本，也不過是說為了江山社稷的穩定，需要照顧民生。

所以，中國傳統上的鄉村自治并不是現代法治意義上的自治，而只有因“山高皇帝遠”而產生的“管不著”意義上的“自治”，或者因與皇權有特殊關系而得到的“自治”，如地方的諸侯和王國。建國以后中國農村的基層政權，仍然不能說是建立在法治的基礎之上。1982年憲法規定，村民委員會是基層群眾性自治組織。這第一次在憲法意義上確立了村民委員會的法律原則，為中國村民自治提供了現代意義上的憲政法律基礎。它使得中國的村作為一個公共管理單位可以與政府平起平坐，成為一個獨立自主的公共管理單位，自主提供自己的公共服務，解決自己的公共問題。

1982年憲法第一百一十一條是這樣規定的：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”憲法還規定，“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”

這一規定，有三個內容值得關注：一是村民委員會按照居住地區設立，也就是說，它不按照行政安排設立；二是村委會成員由選舉產生，而不由上級政府任命；三是村民委員會是自治組織，其與基層政權的關系由法律規定，不過憲法具體規定了村民委員會的基本內設機構以及基本職能，主要是辦理本地公共事務和公益事業，調解民間糾紛，與政府的關系是協助社會治安，并發出基本的聲音。

這一憲法規定沒有很快進入實踐層面。5年以后，也就是1987年11月24日全國人大常委會才通過《村民委員會組織法》（試行），在全國局部地區開始試行村民委員會民主選舉產生。1998年11月4日，在試行11年之后，全國人大常委會正式通過《村民委員會組織法》，全國各地開始全面推廣村民委員會民主選舉。這一實踐引起了各方面的興趣，國內外的學者對此進行了大量的實證研究，并出版了很多文獻。將探討1998年《村民委員會組織法》為中國村民自治提供的法律基礎，以及在法律層面存在的問題。

二、村民委員會的性質與職能

現行《村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）于1998年11月4日經九屆人大五次會議通過，共30條，僅3100多字。各省人大常委會一般都在此基礎上制定了實施辦法，增加內容不多，主要是細化村民委員會的職能，一般也只增加500~1000字而已。

《組織法》一開始就規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會組織法的目的是，保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明建設。

根據《組織法》和各省實施辦法的相關規定，村民委員會主要有如下具體的職能：

村民委員會具有公共服務職能，如因地制宜地興辦本村的公共事務和公益事業。

村民委員會具有準司法職能，調解民間糾紛，協助維護社會治安。

村民委員會具有經濟規劃職能，編制并組織實施本村經濟、社會發展規劃和年度計劃。

村民委員會具有組織管理經濟職能，要發展多種形式的合作經濟和其他經濟，依法管理財務和屬于村農民集體所有的土地、草場、森林及其它財產，合理利用自然資源，保護和改善生態環境。

村民委員會具有多方面的教育職能，也就是宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務，愛護公共財產，維護村民的合法的權利和利益，發展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。

從這些規定來看，村民委員會的政治目的是村民自治和民主，即通過民主的方式自我管理，它同時兼具經濟發展和道德提升的目的。《組織法》和相關規定，使得村民委員會不僅具有公共管理意義上的、以民主為基礎的強制力，如公共服務融資所需要的強制力，更具有了在經濟管理上的強制力和道德上的強制力。在現代社會里，公共權力組織的權威通過民主得到保障，其強制力的危害被民主程序和法治化解；經濟組織的強制力表現為內在的組織能力和外在的競爭能力，而其強制力的危害則由市場經濟的自由競爭和國家法治化解；道德組織的強制力，往往通過其非贏利性和成員的自愿性得到化解。村民委員會作為政治、經濟和道德三位一體的組織，其職能往往趨于無限：作為經濟組織，它不一定面臨市場的優勝劣汰；作為道德組織，它又是贏利性的，并且成員未必自愿。在這種情況下，村民委員會即使有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的政治約束機制，由于在經濟和道德方面缺乏規范，也會演變成職能無限的、不受村民約束的組織。

這說明，現行《組織法》有關村民委員會性質和職能的規定存在缺陷。它使得村民委員會在法理上相對于村民不僅有天然的行政上的優勢，畢竟有組織的人群相對于缺乏組織的村民有組織成本低的便利；還具有經濟和道德的優勢，因為依據法律它具有經濟管理職能，兼具道德教育職能。這很可能使得村民委員會有機會濫用村里的經濟資源，甚至濫用公共管理權力。而當村民委員會與基層政府關系密切，并能夠得到基層政府充分支持的時候，以上問題就會更加嚴重。

對此，馮興元等學者提出重建農村經濟合作社，合作社自由進入和退出，產權明確到個人，有注冊登記，具有經濟法人地位，政府對其實行稅收優惠。[6]這一做法有利于促進農村經濟的活力，為解決三農問題提供制度上的基礎。對于村民自治來說，農村經濟合作社的建立則有利于規范村民委員會的經濟職能，使其專注于公共管理和公共服務。至于道德教育問題，筆者認為，公共權力機構不適合承擔直接道德教育的任務，這一職能應該讓位給農村的志愿組織。在臺灣，義工很多，服務范圍很廣，大家都發自內心。大陸很多白血病人的骨髓都來自臺灣人的捐獻。這一切都得力于社會志愿組織的發達，值得借鑒。

三、村民委員會與其他組織之間的關系

村民委員會不是在組織真空中運作的，與它并存的還有村黨支部、各級政府，尤其是基層政府，還有所謂的主管部門，各級人大及其常委會等。

《組織法》規定，村民委員會與基層政府之間的關系不是上下級關系，而是政府與自治組織的關系，鄉、民族鄉、鎮等基層政府不得干預村民依法自治范圍內的事項。

但是，村民委員會的自治地位，在如下幾個方面有可能被突破：

一是《組織法》規定，基層政府可以對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。如果這種指導、支持和幫助是道義上的，或者說是技術性的，而不是強制性的，在程序上是應村民委員會要求，而不是基層政府主動，那么基層政府的作用對村民委員會來說就是咨詢公司性質。如果這樣，這一規定不具有任何實際意義，因為任何合法組織都可以給其以指導、支持和幫助，包括學術研究機構，甚至國際組織，如美國的卡特研究中心等。

在實踐中，這一規定具有強制意義還是咨詢意義，主要取決于基層政府，而它如何選擇，則取決于它對村民自治的態度。在現實中，基層政府都傾向于選擇強制性的指導、支持和幫助，在程序上是基層政府主動進行。基層政府往往根據過去的傳統，利用現在法治不健全的機會，把村民委員會當作其下級單位，而村民委員會也不得不把基層政府當作上級對待。這時候，村民委員會與鄉鎮政府的關系會出現兩種情況：一是村民委員會成為基層政府的下級政府，村民自治變成了“村民上治”。二是民選的村民委員會有可能仰仗民意對抗基層政府，出現村民委員會與基層政府的沖突。而一旦上級政府統統收回相關的指導、支持和幫助，村民委員會開展工作會遇到難度。

什么是指導，什么是支持，什么是幫助，法律并沒有詳細規定，其進一步的解釋權和執法權往往掌握在具有行政優勢的基層政府手中，所以就出現了各種各樣的損害村民自治的“指導”、“支持”和“幫助”。比如，有些基層政府為了解決一些村存在的問題，專門派鄉干部分區負責村的公共事務，這些分配到村里的人就成了這些村的實際領導。當這種情況制度化后，有些地方甚至出現了鄉鎮政府與村之間的新一級政府組織，鄉公所，憑空增加了農民負擔。再比如，有些基層政府為了充實自己的財力，以幫助村民委員會為名，集中所有村的財力物力，實施“村財鄉管”，這就在財務上剝奪了村民自治。

二是《組織法》規定，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。這種協助，如果是自愿的，基于特定的契約的，那么村民委員會就不是基層人民政府的下級單位。如果這樣，實際上這一規定沒有任何法律意義，因為任何個人和組織，都可以協助鄉鎮政府開展工作。因此，這一規定在實踐中極有可能是強制性的。于是，當鄉鎮政府和村民委員會在事務的財政、行政方面的關系不明確的時候，這一條款就會讓村民委員會在實際上成為鄉鎮政府的下級單位。這時，鄉鎮政府和村民委員會就會出現兩種情況：一種是上下級關系，一種是村民自治與鄉鎮政府處于對抗的狀態。這正好是中國農村目前鄉鎮政府與村民委員會之間的兩種典型關系。《組織法》還規定，村民委員會應當協助有關部門，對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監督。這一規定加了“應當”，顯然已經變成了法律義務。也就是說，村民委員會至少相對于有關司法部門來說，已經成為下級機構。

三是《組織法》規定，中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。這一規定，可能會在兩個方面改變村民自治的組織結構：

一方面，村民自治在行政上可能從村民委員會轉向黨支部。在實際運作中，如果村民自治要實現，就必須要讓農村黨支部進一步民主化，讓村民能夠選舉黨支部，比如黨支部書記在黨內選舉之后經過村民確認，或者村民選舉出候選人，再經過黨內選舉確認。

另一方面，農村黨支部和上級黨委之間的關系是上下級關系，農村黨支部成為村委會的領導核心，鄉鎮黨委是鄉鎮政權的領導核心，鄉鎮政府與村民委員會之間也自然而然地從非上下級關系轉向實際上的領導與被領導的上下級關系。這時，如果要確保村民自治，就不僅要使農村黨支部的產生過程民主化，而且還需要在職能上進一步調整與鄉鎮黨委之間的關系。否則，村民自治就不是完整的。

根據這些分析，《組織法》有關村民委員會與鄉鎮政府之間的各種各樣指導、支持、幫助和協助的條款可以刪除，因為它對于村民自治有害無利。

至于有關黨組織在農村的領導地位問題，目前更多的做法是退而求其次的辦法，這就是承認基層黨支部在村的核心領導權，然后在選舉程序上做一些變動，讓基層黨支部書記和成員具有民意基礎。這種做法在當前來說，有利于改善村民自治。不過，由于基層黨支部與上級黨委是下級服從上級的關系，這實際上一筆勾銷了村民自治，除非上級黨委不領導基層黨支部。

所以，從長遠來說，還需要思考在憲政結構轉變條件下執政黨如何發揮作用的問題。筆者的看法是，隨著市場經濟的發展，社會自治的完善，政府治道變革的進行，黨的執政結構也需要發生相應的變化，給經濟組織、社會自治組織以自己的運作空間，在政府進行治道變革的同時，黨也需要根據民主原則、法治原則來行事。在鄉村治理層面，基層黨組織的作用方式不改革，村民自治就沒有發展空間，很多不正常的勢力，就會利用這一組織結構來破壞村民自治。如何著眼于健全和完善村民自治，來改革基層黨組織的運作方式，是當前需要認真考慮的法律問題。

四、村民自治的保障

《村民委員會組織法》的實施肯定不會自動進行。所以，《組織法》規定了各種各樣的保障條款。

《組織法》規定，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。這一規定賦予地方人代會和常委會法制監督權。不過，這一規定現在看來幾乎形同虛設。因為就現有的運作機制來看，在村民、村委會和鄉鎮政權等發生沖突的時候，地方人代會及其常委會并沒有什么適當的介入機制。這些問題，現在一般通過上訪機制來解決。在現行體制中，上訪是一種行政性的介入機制，在改變過程中往往帶有很強的行政偏好，解決問題具有針對性和選擇性，很可能解決了一個問題，卻忽略了更多相關問題。對村民自治來說，通過上訪來解決《村民委員會組織法》的實施，很可能在制度上改變村民自治的結構，因為它會使得村民自治經常受到來自上級政府的行政干預。

《組織法》第十五條進一步規定，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。這一規定，在制度上顯然也有助于強化上級政府對村民自治的干預。因為它賦予縣鄉兩級行政機關和代議機關權力，調查并依法處理有關不正當選舉的問題。這實際上是一種司法調查和處置權。行政機關處理問題的程序是行政性的，具有強權干預特征；代議機關處理問題的程序是議論性的，不具有行動性。這兩個權力的性質都不利于處理選舉糾紛。要處理選舉糾紛，最好還是規定由司法機關來處理，如向檢察院舉報，檢察官出面調查，然后向法院控告，法院受理等。另外，這一條款規定的措詞也具有事先定罪的意思，好像已經發生了確鑿的不正當選舉，只要告知有關部門依法處理就可以了，實際上任何不正當選舉行為的舉報，都可能是政治性的，都需要通過正當程序來確認。讓選舉糾紛通過司法程序解決，而不是通過行政和立法程序解決，可以確保依法選舉，為村民委員會選舉提供法治基礎。

《組織法》第十九條規定，村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。這一段的規定，顯然是把村民委員會當作鄉鎮或縣政府及其主管部門的下級單位了。一是這一條款為村民委員會指定了自己的主管部門；二是一旦村民有請求，政府及其主管部門就必須調查核實并責令村委會如何做。

從這一規定的內在激勵結構來看，它是在發現問題的時候，不鼓勵村民利用現有的村民自治內在的民主程序來解決問題，而是在運作上助長縣鄉政府對村民委員會進行行政干預。對村務公開是否滿意，實際上可能是個體意見，也可能是集體認同的意見，或者是有分歧的意見。這時候如果沒有首先在村治結構內進行民主運作，個別投訴導致上級政府出面干預，顯然不利于真正識別什么是合理的村務公開，什么是違法的村務不公開。如果要確保村民自治，最好是完善村治結構的內部沖突解決程序。在此基礎上，再有限引入上級行政調解程序，最后打開司法程序。通過村治內在的民主程序，外在的行政輔助程序，還有被動的司法程序，可以比較好地處理村治的內在沖突。至于“經查確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任”，則是畫蛇添足了。法治的基本原理，不需要在法律條文里到處重申。

最后，上述三個條款之間也存在矛盾：首先，它規定《組織法》的實施保障機關是地方各級人大常委會和人代會；其次，規定鄉人代會和縣人大常委會、縣鄉政府及其有關部門來處理不正當選舉問題；第三，規定縣鄉政府及其有關主管部門處理有關村務公開不當的問題。這三個規定，在邏輯上顯然是混亂的。如果規定只有地方各級人大常委會和人代會才有保障權力，縣鄉兩級政府及其主管部門就沒有權力來處理不正當選舉和政務公開運作問題。如果有權力，則需要把縣鄉兩級政府及其主管部門，也加在里面。

從道理上來說，全國人大是《組織法》的制定機關，自然它也有權保障其實施；各省人代會可以制定實施細則，自然也有權保障《組織法》的實施。所以，簡單地規定只有地方人代會及其常委會的權力，并沒有什么實際意義。從法理上來看，公民也有保障其實施的權力，因為該法律很多方面的實施都需要村民積極主動。

從這些低質量的規定可以看出，《村民委員會組織法》的制定，實際上是一個行政過程，它帶有大量的行政偏好和行政性文件的傳統。如何去除其中的行政性因素，凸顯法治的原則和價值，給村民自治提供良好的法律基礎，可以說是中國村民自治順利發展的重要挑戰。

五、村民委員會的設立與產生

根據《組織法》的規定，村民委員會的設立原則有兩個，一是村民居住狀況、人口多少，二是便于群眾自治。村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準。這說明，村民委員會的設立過程是行政與民主相結合的過程。由于長期以來中國治理結構是行政主導的，所以，村民委員會的設置，實際上往往是行政上的便利考慮優于村民自治的考慮。從實際來看，村民委員會的設置，往往是幾個自然村一個，或者一個大村，被分割成兩、三個小村。這可能適合管理，但不見得有利于村民自治。因為村民自治主要是公共事務的自治，公共事務有一個自然的范圍。如果若干自然居住的村落組成一個村，或者一個自然居住的村落分割成兩三個村，都不利于在整體上配置公共資源，而且很可能導致若干村在村務方面的不必要的沖突。所以，在未來，應該考慮主要由村民自主設置，而政府的程序主要是輔助性的，而不是主導性的。

1987年試行的《村民委員會組織法》在選舉方面的規定比較簡單，經過10多年的實踐經驗積累，1998年《村民委員會組織法》有關選舉方面的規定已經比較詳細了。根據這些規定，村委會主任及其成員三年一屆，連選連任，而且只能由年滿十八周歲的村民直接選舉產生。村民選舉委員會由村民會議或村民小組推選產生，主持選舉。選舉實行無記名投票、公開計票，而且當場公布，選舉還設立秘密寫票處。

此外，第十六條還規定了罷免程序，本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。這一程序，使得村民和村民會議有了自主解決問題的權利，而不必上訪到上級政府或者人代會了。不過，其前提條件是，不滿村委會成員的村民至少能夠組織起來召開村民會議，而且有半數人以上的人不滿村委會成員，否則還需要求助于基層政府或人代會。

1998年《組織法》的這部分規定是值得稱道的。它規定了村民委員會的任期，有具體的做法確保村民的權利，而且還可以罷免村民委員會。這都有利于村治從過去自上而下的壓力型走向自治型。

六、村民委員會運作規則

《組織法》對村委會的運作也作了明確規定。首先，規定涉及村民利益的事情，村民委員會必須提請村民會議討論決定方可辦理，組織法列舉了七個方面的事項：鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；從村集體經濟所得收益的使用；村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；村民的承包經營方案；宅基地的使用方案等。而且規定，村民會議可以決定什么事情與村民利益有關，需要由村民會議來決定。

其次，村民委員會實行村務公開制度。規定，村民委員會應當及時公布下列事項，其中涉及財務的事項至少每六個月公布一次，接受村民的監督：由村民會議討論決定的事項及其實施情況；國家計劃生育政策的落實方案；救災救濟款物的發放情況；水電費的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關心的其他事項等。村民委員會應當保證公布內容的真實性，并接受村民的查詢。

第三，村民委員會決定問題，采取少數服從多數的原則。這說明村委員的運作方式是委員制，而不是首長負責制。此外，還規定，村委會對村民要堅持說服教育，不得強迫命令，不得打擊報復。這說明，村委會與村民之間的關系不是行政上的上下級關系，而是以共識為基礎的公共管理關系。

這些運作規則，有很大的針對性，主要是解決村民自治試行多年來所暴露的各種各樣的問題。

不過，從這些規定也可以看到，村民自治在財政關系和公共政策執行方面可能遇到一些問題：一是村的財政來源是村提留，鄉財政的來源是鄉統籌。村委會負責村提留的收繳及其使用，還負責鄉統籌的收繳；二是村委會負責實施國家計劃生育政策、救災救濟款物發放、水電費收繳等。

這說明，村民委員會在財政意義上，是上級政府的收入執行機構；與此同時，還是國家政策的執行機構，也是水電等公用事業機構的收費機構。

村民委員會是自治組織，因此在法律上，政府不能把它當作下級執行機構，只能把特定的行政職能依法授權給自治組織，并且在財政上給予支持。而水電等公用事業機構，本來就是有成本核算的，應該自己直接向村民收取水電費，或者通過合同委托給村民委員會或者其他組織和個人代收水電費。在這一方面，要確保村民自治，各級政府和公用事業單位需要學會如何直接面向村民，需要有制度安排來直接履行公共職能，如果需要村民委員會協助，則要有財政上和法律上的支持。

結語

總之，作為法律文本，《村民委員會組織法》具有多方面的意義，一是在操作意義上規定了村民自治運作的技術規則，二是在集體意義上，確立了村民委員會與村民、村黨支部、包括基層政府在內的各級政府和人代會等多方面的關系。

村民委員會的運作是否順利，其組織法在操作層次上和集體層次上的法律規則是否完善，兩個層次上是否邏輯一致，非常關鍵。也就是說，當在操作層次上、集體層次上的法律規則都比較完善，而且相互之間邏輯一致的時候，它就能夠順利運轉，實現村民自治；如果不完善，不一致，就可能發生種種沖突，危害村民自治。在操作和集體兩個層次上分析了《村民委員會組織法》在邏輯上存在的缺陷，兩個層次之間存在的矛盾和沖突，并在此基礎上提出了多個方面的修改思路。

應該肯定，現行《村民委員會組織法》為村民自治奠定了基本的法律基礎，并且在總結多年實踐經驗的基礎上為村民自治，尤其是村民委員會的選舉和罷免提供了良好的法律規范。但由于實行村民自治的時間比較短，各級政府還不習慣于在村民自治的基礎上來提供公共服務，進行公共管理，《村民委員會組織法》制定過程中的行政主導使得這一法律帶有很多行政偏好，使得村民自治的法律規則在操作層次上和集體層次上，都存在一些缺陷。這些缺陷，不可能一下子完全彌補，但通過積累實踐經驗，可以逐步完善。因為中國村民自治本身就是通過逐步演進發展起來的。在未來，中國的村民自治本身也同樣需要在逐步累積實踐經驗的基礎上得以完善。

回到的主題，即三農問題。這一問題的解決，在宏觀上需要整個國家市場經濟的發展，需要整個國家取消城鄉分治，需要各級政府順利實現治道變革，實現政府決策民主化，政府行為法治化，同時，村民自治的發展，是解決三農問題的微觀基礎。要發展村民自治，實際中最重要的就是需要有一個良好的村民自治的法律基礎。有了穩固的法律基礎，村民自治就有了運作的框架，中國三農問題的解決在制度上就有了良好的微觀保障。在這個意義上，的努力應該說還是很有價值的。

參考文獻

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[2]杜潤生：“我們欠農民太多”，載于李昌平：《我向總理說實話》，光明日報出版社，第1－3頁。

[3]《浙江將統一實施戶籍制度》，載于/o/2004-12-28/06404644955s.shtml，2004年12月28日瀏覽。

[4]杜潤生：“我們欠農民太多”，載于李昌平：《我向總理說實話》，光明日報出版社，第3頁。

[5]徐湘林：《三農問題困擾下的鄉村治理》，北京大學網站—燕園評論《三農問題》。

[6]參見馮興元、方炎：《進一步推進和完善村民自治》