國有林林改職工投資行為

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中國林業建設嚴重滯后于中國國民經濟整體發展水平，這一點毋庸置疑。一方面，中國林業不能提供充分的生態服務產品，生態環境嚴重失衡，旱災、水災、風災、泥石流、沙塵暴等各種自然災害頻繁發生［1］，造成巨大的社會經濟損失;另一方面，林產品供不應求，不能有效滿足人們生活、社會生產的需求，林產品供需矛盾日益突出。直觀的看，林業建設資金投入與需求之間的差距是制約林業發展的主要障礙之一。林業資金是推動林業產業發展的重要物質基礎和條件，林業投資規模和方向將直接影響著林業的發展速度和方向。中國的林業投資資金主要來源于國家財政資金、國家開發銀行和國外資金［2］，社會資金在中國林業建設中還沒有發揮應有的作用。國有林區林改職工的資金投入是林業投資的重要社會來源之一。伊春國有林區自2006年4月29日開始進行林權制度改革，改革后的原國有林業企業職工身份發生顯著的變化，通過承包國有林地獲得相應的森林經營權利，成為獨立的投資經營主體。近年來，專家學者對黑龍江省伊春國有林區林權制度改革進行了林改后承包戶投資及收入的調查［3］、林業產權制度改革成果的評價分析［4］、改革林權制度創新發展模式(國有林地承包經營)的調查［5］、林權制度改革試點百戶職工的實證分析［6］、林權改革效果的調研［7］、林權制度改革試點的焦點透視［8］、終于有了自己一片青山的闡述［9］、國有林產權制度改革的思考［10］、國有林業產權制度改革的研究［11］、國有林權制度改革問題的思考［12］。進一步深入分析國有林林權改革后林業職工的投資行為，探討其投資傾向的內在形成機理，能在一定程度上管窺阻礙社會資金大規模進入林業建設的關鍵性制約因素，以便據此改善林業投資環境，為社會資金的廣泛進入創造條件，將會有力地推動林業產業現代化的進程。

1伊春國有林林權改革后承包職工投資特點

黑龍江省伊春市試點的國有林權制度改革是將淺山區、零星分布的部分國有商品林地及依附的林木承包給森工企業的職工經營，它多屬于疏林地、無林地和荒山荒地，可大力投資營林建設。在2011年10月對伊春市桃山林業局60戶林改職工進行抽樣調查的基礎上，綜合多位學者公開發表的調查研究成果，可以看出伊春國有林區林改職工的投資行為具有4個方面的特征。

1.1對林地投資的林改職工比例低

朱洪革在對伊春195戶林改職工進行調查后發現，有28.8%的承包戶進行了造林撫育的投資，15.3%的承包戶為發展林下經濟進行了投資，14.4%的承包戶同時進行了造林撫育和林下經濟的投資，造林撫育平均投資額為1737元，林下經濟平均投資額為1847元［3］。閆立海通過對遙感影像成果數據解析判讀和疊加小班森林資源評估調查數據，對承包戶的8526個小班、經營面積7.563994萬hm2的林地進行綜合分析結果表明，共有15個小班森林資源與林改前相比發生明顯的變化;實地調查表明，林改區林冠下新造林面積5640.7hm2，占可造林總面積的6.79%，有林地利用面積增加率為5.07%，試點期間發生經營活動的林地面積占10.18%［4］。2011年10月對桃山林業局林改職工進行的調查結果表明，自2006年至2011年底5年間進行造林投資的戶數占調查樣本的38.3%，林改承包戶戶主文化程度越高越不愿意進行造林撫育投資，林改職工對承租林地進行營林投資不是一種普遍的選擇。

1.2林改職工投資營林意愿下降快

劉世佳等人調查結果表明，林地承包后職工普遍選擇“管住林木，搞活林地，發展林下經濟”［5］。張蕾等人調查結果顯示，有79.80%的樣本林改職工家庭將木材生產作為主要目的;樣本的營林意愿2007年比2006年同期減少了12個百分點，而林下種植意愿卻增加了23個百分點［6］。王建林調查發現，伊春市桃山林業局2006和2007年兩個春季造林期間，承包職工分別完成自費造林224.12hm2和692.15hm2［7］。據2011年10月從桃山林業局獲取的數據，桃山林業局林改職工2008、2009和2010年分別造林85.64、25.17和5.6hm2，桃山林業局實際流轉林地2745.54hm2，尚有205hm2左右的可造林地。王樂調查了解到，伊春市國有林區林改簽訂合同第一人烏馬河林業局烏馬河經營所職工蔣永彬2006年承包林地9.3hm2，當年秋整地6hm2，翌年在林冠下造落葉松1萬株，同時培育袋裝木耳2萬袋;2008年造林0.3萬株，同時培植木耳5萬袋;2009年無造林投入而培植6萬袋木耳菌，造林投入下降明顯，林下經濟投資上升顯著。經測算，根據該林地實際林分郁閉度，栽植人工林2500株/hm2，總造林達2.3萬株［8－9］。雖然經濟林生產和林下種養殖的前期資金投入和用工要比營林生產前期投資和用工高出數倍甚至數十倍，而且林改職工更熟悉營林生產技術，但是在探索林下經濟投資成功或者其他林改職工林下經濟投資成功示范下，林改職工營林意愿迅速下降，發展林下經濟意愿迅速上升。這可能是林改職工在承包國有林地初期營林意愿虛高的主要原因。

1.3缺乏對存量森林資源的持續經營意愿

張蕾等人調查發現，林改職工想在5年內采伐的占56.70%，計劃20年以上采伐的占10.31%;只有1.19%的被訪職工明確表示會將承包林地轉讓出去，25.00%的樣本職工家庭明確表示不轉讓所承包林地，而73.81%的被訪職工對是否轉讓承包林地態度不明確，處于等待觀望狀態，表示要等待配套政策出臺和根據承包林地的收益做決定，2007年比2006年同期增加了23個百分點［6］。萬志芳等人對伊春林改職工的調查表明，絕大部分林地承包者的目的是想通過收獲木材而獲得利益［10］。2011年10月的調查結果顯示，如果無采伐限制，想在5年內采伐的樣本占46.67%，計劃20年以上采伐的只有1.67%;如果有采伐限制，23.32%的受訪者明確表示不會轉讓所承包的林地，37.94%的受訪者明確表示伺機轉讓所承包的林地，其余受訪者相關意愿不明確。在面臨種種生產生活困境的情況下，經濟來源極其有限的林改職工必然會考慮對存量的森林資源進行流轉或短期內擇機砍伐以盡快獲取經濟收益，對存量森林資源進行長期經營建設的意愿自然就低。

1.4造林以速生豐產樹種為主

張曉梅等人運用模糊數學模型對伊春烏馬河林業局林改績效進行評估的結果表明，林改后經濟效益提高118.78%，社會效益提高78.82%，而生態效益只提高35.08%［11］。對伊春市烏馬河林業局烏馬河經營所、伊東經營所和伊林經營所的調查發現，在對林地進行造林的林改職工中，90%以上選擇速生豐產樹種，并以落葉樹為主。2011年10月對伊春市桃山林業局林改職工的抽樣調查結果顯示，林改職工所造林落葉松占72%，楊樹占15%，樺樹占7%，云杉占6%。由于林分結構簡單，導致林地生產力低下，生態系統不穩定，森林的多種功能得不到發揮。

2一般性原因分析

國有林區林權制度改革以“森林資源不斷增加、生態功能不斷增強、職工生活不斷改善”為三大政策目標［6］，林改后職工生活在一定程度上有所改善，但從林改職工的投資行為傾向可以看出，前兩大目標的實現與否存在很大的不確定性，林改職工投資行為在多種因素的制約下偏離國有林區林權制度改革的初衷。

2.1投資資金的制約

林改職工參與國有林權制度改革需要兩大筆資金投入:一是前期的林地承租金、活立木出讓金的支出;二是林地后續經營的資金投入，包括造林費、管護費用、病防費用、采伐費用等。林地承租金在政策的支持下可以通過多種方式來支付，如延期付款、分期付款、一次性繳納、拖欠工資抵頂等方式。為了獲得林地的承租權，很多林改職工幾乎是傾其所有，部分林改職工甚至背負債務。調查發現，林改后85.57%林改職工家庭沒有儲蓄，有儲蓄的林改職工家庭其儲蓄額也都在1萬元以下［6］。林改職工獲得林地后，也無籌集資金的有效渠道，從而導致林權改革后只有很少一部分職工有能力對林地進行投資。有種觀點認為，林改職工可以以短養長的方式投資造林育林，即如果林改職工能夠找到有短期效益的投資渠道，就能夠將短期收益用來投資效益期長的林業建設。這種觀點有待商榷，首先，并非所有參與林改的職工都能進行有效的短期投資，其短期投資可行的渠道一般包括林下種植、林下養殖等林下經濟，而發展林下經濟卻是需要一定的資金和技術，并非沒有進入門檻;其次，即使是投資林下經濟的職工，其生產也普遍是規模小、技術含量低、特色少、收益不高，難有充沛的盈余資金轉入營林生產;最后，林改職工短期投資的收益盈余投向有多種選擇，如改善生活、子女教育、短期項目的擴大再生產等等，營林投資只是眾多選項之一，并非必然投向營林生產。

2.2林業稅費的影響

林業職工的林業稅費負擔較重，即使林權改革后，依然沒有多大變化。除了國家規定的育林基金、維簡費等稅費外，還有地方政府征收的一些費用。同時，職工需要繳納林地承租金。據估算，林地使用費50年的總額有的是比林木流轉的金額還要高。由于林業生產周期長，收益見效慢，一部分林業職工在實際生產經營中可能會出現“負收益”現象，這種不合理的收費和稅收政策嚴重損害了林業職工的收益權［12］。盡管在中共中央、國務院2003年6月頒布的《關于加快林業發展的決定》中提出了減輕林業稅費負擔的總體要求，但仍然存在不少問題。

2.3風險因素的影響

現代經濟學的核心假設是:人的行為是理性的。理性行動理論的要點是人們都具有趨利避害的本能，在一個給定的利益計算格局下，人們會理性算計自己的利益，從而使自己承擔最小的風險，得到最大的收益。從林改職工所處的綜合環境來看，進行造林投資面臨火險、自然風險、人為風險、市場風險等多重風險。自然風險是由木材生長的特性決定的，林木生長周期長，培育生長過程中存在氣候、地形、土壤、水文、森林火災、病蟲害等影響樹木生長量的不確定因素［1］，例如:伊春近年發生了阿廷河草甸森林火災、舞毒蛾病蟲害害、伊南河過境森林大火，五營、湯旺河和友好林業局大面積風倒、風折等自然災害，損失巨大。人為風險包括林木被盜伐、人為破壞、人為火災、管護不力等。市場風險指的是林產品市場行情、價格的難以預測性等［1］。按照自給小農學說的觀點，小農群體普遍是風險厭惡型，喜好投資風險低、比較穩定、收益有保障的生產領域。由于林業生產具有長期累積投入、即期無直接經濟收益的特征，會造成只要有一次重災即刻致貧，再加上林業保險只有林木火災保險這一個項目，并確定有3.33hm2的免賠額(林農實際承租林地5～10hm2/戶)，并不能對風險進行有效轉移，導致林改職工營林生產風險巨大，從而對林改職工的營林生產產生消極的影響。

3深層次原因分析

林改后的林業職工大多是以家庭為單位進行經營決策的，與一般的農戶經營行為沒有明顯的區別。以舒爾茨為主要代表的理性小農學派認為，在一個充分競爭的市場機制中，農戶的經濟運行與資本主義經濟運行并沒有太大的差別，農戶的生產、經營和投資等行為是完全基于理性考慮的［13］。20世紀80年代初期的中國農村經濟改革的成功證明，在以經濟效益為導向的市場機制下，作為獨立經營主體的中國農民能對各種經濟信息做出相對理性的反應，在眾多機會中對資源配置的方向、規模和結構進行相對合理的選擇，實現資源的有效配置，獲得期待收益。林改職工投資行為也是一種相對個體的利益最大化行為，是在特定制度約束條件下的理性選擇。

3.1采伐限額管理制度的影響

自20世紀80年代開始實行的采伐限額管理制度，其目的是糾正社會對林業產業經濟效益追求的單一性，要求林業產業為社會提供必要的生態服務，該制度自實施以來在保護中國森林資源方面發揮了重要作用，但采伐限額管理制度從實施之日起就引起了巨大的爭議。中國國有林地及森林資源所有權歸屬國家，林權改革前主要由國有林場負責經營管理，國有林場是國家委托的人，國家通過采伐限額管理制度限制其行為具有法理的合理性;林權改革后，國有林區的林改職工獲得所承包林地使用權及所屬森林資源的所有權、經營權、處置權和收益權等權利，通過采伐限額管理制度向林農經營的森林資源強制性索取生態服務，在法理上不具備合理性。林改職工群體普遍收入較低，部分甚至低于所在區域糧農的收入，再以限制其自由獲取經濟效益的方式強制性要求林改職工無償向社會公眾提供公共產品，從社會層面來講是不公平的。雖然不能確定林改職工對此有清晰的認識，但同樣也不能假定林改職工對此沒有清晰的認識，并且對他們的投資行為沒有顯著的影響。有人認為，林改職工對采伐限額管理制度是理解的接受的，對林改職工林業投資行為的影響是有限的。這種觀點也是值得商榷。采伐限額和實施采伐審批制度是林業主管部門管理森林資源最為強硬的措施，對林改職工最直接的影響是其對林木的處置權受到限制，林改職工不能按照自己的意愿自由將林業投資轉換為經濟收益，作為獨立的經濟主體很難不會產生一種利益被剝奪感;煩瑣的不透明的采伐審批手續也讓林改職工心生畏懼，同時給權力提供了尋租空間;林改職工造林預期收入的保障性也因此而降低。事實上，作為理性的投資主體，在經濟利益的驅使下，林改職工會在實踐中采取種種行動。例如:對營林不投資或少投資、在對森林撫育采伐過程中采優留劣、投資林下經濟等合法規避采伐限額管理制度;或者盜伐、濫伐森林資源等非法逃避采伐限額管理制度。林改職工非法逃避管制的行為導致社會管理成本的增加和社會風險的加大，成為林區社會不穩定的重要因素之一;林改職工合法的規避行為導致資金、勞動力等各種生產要素從生態效益明顯的營林產業流向經濟效益明顯的其他生產領域。限額采伐管理制度原是本著最大化原則選擇的制度，政策的制定者期待通過此項制度影響林業生產活動實現生態效益、經濟效益和社會效益等綜合效益的最大化，制度實施的結果卻逐漸地導致資源配置的低效率，并最終違背了追求社會最大福利的初衷，成為一種制度悖論。

3.2生態補償制度的影響

森林資源系統的產品可以分為無形的生態服務產品和有形的林產品，生態服務產品以年為單位連續產出，以木材為主的林產品生產周期多在10年以上，多為一次性產出。按照現有的生態補償機制，只有被劃定為生態林、特殊用途林等特定森林資源的所有者或管理者才能獲得生態補償金，大多數林改職工承包的是商品林不在生態補償范圍之內。林改職工經營的森林資源系統提供的生態服務難以通過有效的途徑獲取相應的經濟補償，主要是從兩方面影響林改職工的投資行為。首先，林改職工難以通過經營森林資源獲取內生現金流進行連續生產投入。森林資源系統提供的生態效益屬于公共產品，難以通過一般性的市場完成交換實現其價值，政策性補償機制也不覆蓋大多數林改職工，林改職工雖然持續不斷地向公眾提供生態服務，但并不能得到相應的經濟收益，因而難以通過經營森林資源獲取持續的、穩定的內生收益，導致部分林改職工沒有能力持續投資營林生產，同時也導致林改職工沒有能力持續對存量森林資源投保林業險，轉移經營森林資源所面臨的巨大風險。其次，導致林改職工投資行為短期化。國有林區林權改革的本意是要通過改革建立經濟利益誘導機制，引導林業生產要素自由配置，從而激活林業產業的生產潛力，實現社會效益、經濟效益和生態效益三大目標。但由于生態效益缺乏經濟利益誘導，林改職工一般不會考慮投資的生態效益，轉而優先選擇投資周期短、風險低、經濟收益高的其他生產領域，營林幾乎成為林改職工最后的投資選項，即使進行營林生產，往往也是林分單一，生態效益不明顯。由于缺乏即期收益，林改職工在經營森林資源的過程中始終存在著砍伐林木的潛在沖動，以緩解當前的經濟壓力。

3.3兩項制度的綜合影響

限額采伐制度是普適性制度，適用于林改職工經營的所有森林資源，林改職工不能自由選擇砍伐量與時機;生態補償制度是非普適性制度，僅針對劃定的生態林、特殊用途林，林改職工承包的商品林生態效益被置于補償之外。這兩項制度主要是從兩方面來綜合影響林改職工的投資行為。首先，降低林權抵押融資的功能。金融機構在因某種原因難以回收貸款的情況下，因抵押的森林資源的生態效益不能為權利所有人產生經濟收益，唯有將活立木砍伐或流轉才能回收一定量資金。但是，限額采伐制度的存在和活立木流轉市場的不完善，導致金融機構在其他行業領域正常的經濟行為在林業行業難以正常實施，金融機構放貸風險增加，金融機構因此缺乏對林改職工進行林權抵押貸款的動力，加大了林改職工貸款的難度。同時也因此降低了森林資源的經濟評估總價值，使林改職工難以獲取充足的貸款用于生產經營活動。其次，導致林改職工滋生投機心理。不合理的生態補償制度剝奪了林改職工獲取生態效益的補償權，嚴格的限額采伐管理削弱了林改職工實現經濟利益的自由，不僅缺乏即期收益，而且最終收益還受限，導致林改職工持續經營森林資源的意愿低，滋生投機心理，期待流轉活立木，伺機砍伐森林。部分林改職工積極承包林地，不進行或很少進行后續營林建設投資，同時急切希望林地實現二次流轉，不能說沒有投機心理的存在。這種狀況若無改變，推動林權自由流轉，社會投機性資金進入林業產業的可能性要遠遠高于投資性資金進入的可能性。不推動林權自由流轉，各類林業生產要素將難以從相對低效率的生產部門向相對高效率生產部門流動，難以實現帕累托最優配置，導致林業產業生產的低效率。

4結論與建議

林改職工投資行為是基于經濟利益導向的，投資何種生產領域，取決于獲取收益權的保障性和收益的水平。林改職工的經濟收益是受限的，嚴格的限額砍伐管理制度削弱其自由獲取投資收益的權利，不合理的生態補償制度制約其投資收益的水平。相對個體林業投資者而言，限額砍伐管理制度與生態補償制度是一種自相矛盾的制度安排，一方面經營的森林資源受到限額采伐制度的監管，事實上是對其所經營森林資源生態效益的間接制度認可，另一方面被置于生態補償機制之外，實際是對其經營森林資源生態效益的直接制度否定。在經濟利益的訴求得不到制度保障甚至被制度剝奪的情況下，林改職工自然就會盡可能避免投資營林生產活動。國有林區林改職工由于所處特定的環境，投資的項目選擇是有限的，在其他選項不能讓人滿意的情況下，收益低下的營林生產也會被作為投資的選項，但其他社會性資金投資的渠道要豐富的多，投資營林生產的可能性因此就會很低，在生態效益得不到補償或補償不充分的情況下即使進入也較少考慮生態效益。伊春國有林區林權改革后，伊春國有林地部分由林管局代為管理，部分被林業職工承包經營，部分產生的生態效益國家應該向人支付費及績效獎勵，承包經營部分產生的生態效益國家應該向承包人支付生態補貼，并允許承包人擁有處置林地上附屬資源的自由。生態效益產品具有公共品的特質，向公眾提供公共服務是國家的責任和義務，并非林改職工這一特定群體的責任和義務，國家應該根據林改職工林業生產的實際生態效益向其提供恰當的生態補貼。有人提出國家財政支付困難難以支付生態補貼，這種邏輯和市場中普通消費者以無支付能力為由強行索取商品一樣，是荒謬的。有學者提出受制于當前的林業技術難以科學的界定生態補貼標準，但是可以根據所處區域森林生態效益的重要性將林區分級，以林分結構、森林蓄積量、森林蓄積年增長量等為考量，設定年生態補貼標準并執行足夠長的年限，考察該標準對社會投資性資金的吸引力，若社會性資金流入不明顯，就逐步提高補貼標準，直至社會性資金廣泛流入林業生產領域為止。在林業投資者每年都能獲取生態補貼的情況下，木材銷售收益在其總收益中的比重就會降低，砍伐森林的沖動就會隨之下降;林業主管部門可以運用生態效益“價格”來調控林業投資者的生產行為，限額砍伐管理制度將會逐漸失去其存在的價值，相應的制度實施成本就會大幅度下降，營林產業將成為富有吸引力的投資領域，先進的技術和現代化的管理將會被引入林業產業，森林生態效益將會成為各類林業投資者追逐的目標。

伊春國有林區林權制度改革是中國建設現代林業一次較為成功的嘗試，在一定程度上改善了林業生產要素的配置效率，但通過分析林改職工的投資行為可以看出，林權制度改革還存在繼續改善效率的空間，這也是導致林業建設嚴重滯后的根本性原因。