財政教育政策績效評估研究

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摘要：近二十年來，在省政府和教育廳的持續(xù)關注下，山西省教育體系中的基礎教育、中等職業(yè)教育、高等教育持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，資助體系不斷優(yōu)化，山西省教育事業(yè)得到長足進步。本文對山西省財政投入總量和結構兩大方面進行分析，總量上采用絕對指標和相對指標進行評價，結構上從各層級間教育支出和城鄉(xiāng)教育支出兩方面經(jīng)行分析，根據(jù)總量和結構相關指標的分析，得出山西省財政教育支出的評估結果，并對相關問題提出建議。

關鍵詞：教育；績效指標；績效評估

一、進入新世紀后山西省教育政策歷史進程及主要成果

在這20年間，我們國家從第十個五年計劃到第十三個五年計劃當中，對教育的關注度逐漸上升?？傮w上來講，從2000年到2019年間，雖然政府加大教育方面的投入，由于計劃生育政策的執(zhí)行，使得在校生人數(shù)數(shù)量上呈現(xiàn)下降趨勢，學生的平均入學率逐年上升。與此同時，學?？偭恳仓饾u減少，專任教師數(shù)量也逐漸下降，但是下降幅度沒有比學生數(shù)量下降幅度大，這樣使得平均每個老師對應教授的學生數(shù)量減少，一定程度上提高了教育質量。基礎教育：在省政府教育財政投入不斷增長的趨勢下，對農村基礎教育逐步推進九年義務教育，調整優(yōu)化中小學的布局，在2006年，普九教育工作的建設工作得到驗收，“十一五”計劃期間連續(xù)五年初中小學入學率達到99%，并且逐步加強對農村學校教學設施的完善，逐步縮小城鄉(xiāng)教育在硬件上的差別，逐漸建設義務教育標準化學校。在“十一五”期間第一次將高中教育單獨劃出，開始作為我省教育關注重點，進一步加強我省高中階段教育，優(yōu)化高中教育結構，鼓勵普通高中發(fā)展多樣的教學方式，為學生提供更加多樣的升學機會。2019年高中學生畢業(yè)數(shù)是2000年的三倍。高等教育：在“十五”期間，太原理工大學作為全省唯一一所“211工程”建設取得一定進展，山西大學也成為省政府與教育部共建的大學。在此之后，省教育廳分三期加強建設兩校的創(chuàng)新體系。之后逐步推行大眾化高等教育，截止2019年底，山西省普通高校研究生在校生人數(shù)為3.86萬人，普通本專科生在校人數(shù)為80.20萬人，是2000年研究生數(shù)量的14倍，普通本?？粕鷶?shù)量的6倍，高等教育建設效果顯著。中等教育：在改革開放以后，中等職業(yè)教育建設得到不斷發(fā)展。在2000年至2005年間，我省加大在中等職業(yè)教育中經(jīng)費的投入力度，建設國家級重點、省級重點中等職業(yè)學校，不斷擴大辦學規(guī)模，緊密結合我省支柱產業(yè)的需求建設示范專業(yè)與實訓基地，鼓勵社會力量積極參與到職業(yè)教育當中，并鼓勵加快技能實用人才的培養(yǎng)，不斷提高我省勞動者的創(chuàng)新能力和素質。2011年我省中等教育在校生人數(shù)達到最大值61.94萬人，截止到2019年底，中等職業(yè)教育在校生人數(shù)為38.41萬人，相比2011年下降幅度達到38%,但是整體上看，我省教學覆蓋率卻得到顯著提升。

二、山西省教育財政支出績效評價體系與績效評估結果

為了能夠客觀地、公平地體現(xiàn)山西教育財政政策的效果，可以通過構建反映總量和結果兩大類的績效指標體系來合理評估山西省財政教育支出的情況。（一）反映總量的績效指標反映山西省財政教育支出總量的指標分為兩大類：絕對規(guī)模與相對規(guī)模。絕對規(guī)模是用每年山西省投入的公共預算教育支出來確定。相對規(guī)模是指，在考慮每年財政教育支出時也要對應考慮當年全省的經(jīng)濟發(fā)展情況，對教育支出做出更為客觀地衡量。在實際生活中可以選用全省GDP來反映當年山西省的經(jīng)濟狀況。1.絕對規(guī)模從絕對規(guī)模上來看，山西省在對教育方面的投入規(guī)?？傮w上是呈現(xiàn)上升趨勢的。2007-2019年間，山西省的教育名義財政支出從181.22億元增長至696.28億元，12年間增長了2.84倍，總體呈現(xiàn)上升趨勢。從數(shù)據(jù)上來看，平均增幅為12.6%，我省財政教育支出雖然總量上有所增加，但是增長緩慢。2.相對規(guī)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要到2012年我國財政性教育支出要占比GDP達到4%，山西省以此為目標，在2012年該比重達到4.78%，首次突破4%。該比重相比之前年份增幅較大，并且之后雖然該比重有所波動，但是一直穩(wěn)定在4%以上。但是通過分析各年比重變化幅度可以發(fā)現(xiàn)，該比重增長速度呈現(xiàn)周期性變化，甚至增長幅度會出現(xiàn)負值，說明山西省在教育支出方面波動較大。總體上來看，該2007-2019年的平均增長幅度僅僅為3.25%。對于山西來講，財政教育支出不管是絕對規(guī)模還是相對規(guī)模，平均增幅均較小。（二）反映結構的績效指標選取反映結構的績效指標本文從兩個方面來考慮：層級間、城鄉(xiāng)間教育支出1.層級間的教育支出2019年山西省財政教育支出總和為696.28億元，可以得出普通小學占比34.54%，普通初中占比23.79%，普通高中占比14.06%，中等職業(yè)學校占比9.14%，普通高等學校占比18.33%。通過數(shù)據(jù)比較可以看出，教育經(jīng)費當中很大一部分是由小學占用，小學教育社會效益是相當明顯的，所以山西省在該部分的投入比重較大可以理解。但是整體上講，在整個教育體系中對高等教育的支出并沒有跟上初等教育的投入規(guī)模。根據(jù)經(jīng)合組織之前的《OECD教育概覽摘要》中的要求經(jīng)合組織國家高等教育生均成本應該是小學的2.4倍，而山西省的高等教育生均成本是小學教育生均成本投入的1.5倍，相比要求的數(shù)值來講是偏低的。2.城鄉(xiāng)間的教育支出中高等院校在山西省主要分布在城市，所以對比分析城鄉(xiāng)間教育支出的差異就集中到了初等教育之上，通過比較2019年初等教育的資源分布來分析城鄉(xiāng)教育支出的差距。2005年—2019年隨著城鎮(zhèn)小學學生數(shù)量的增加，城鎮(zhèn)小學中的專任教師也在逐年增長，表現(xiàn)為生師比變化不大；反觀農村小學學生數(shù)量卻在逐年下降，農村小學專任教師數(shù)量也在逐年下降，但是教師的下降幅度小于學生的下降幅度，表現(xiàn)為生師比下降明顯，城鎮(zhèn)小學與農村小學的生師比在2005-2019年間均小于規(guī)定的標準。山西省在小學師資力量配置方面成效不錯，一直低于規(guī)定比例。除此之外，隨著農村人口進城求學現(xiàn)象的出現(xiàn)，雖然小學學生與小學教師均呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，但是山西省政府在逐年增加城鎮(zhèn)小學教師的數(shù)量的同時也沒有忽略農村小學教師數(shù)量減少的問題，通過控制農村專任教師的流失使得城鎮(zhèn)與農村的生師比都呈現(xiàn)下降趨勢。城鎮(zhèn)中學生在校生人數(shù)在2005年—2019年間先增后減，在2011年城鎮(zhèn)中學在校生規(guī)模達到最大，與此同時，城鎮(zhèn)中學專任教師數(shù)量沒有隨著學生數(shù)量的減少而減少，山西省政府反而擴大了城鎮(zhèn)中學專任教師的規(guī)模，表現(xiàn)為從2011年開始，山西省的生師比逐年下降，城鎮(zhèn)中學生師比在2011年往后開始低于規(guī)定標準。反觀農村，一方面來講，農村中學生師比一直控制在規(guī)定比例之下。另一方面，中學在校生和專任教師數(shù)量都是是逐年下降的，但是二者從2017年開始數(shù)量趨于穩(wěn)定，山西省在農村中學生源流失的情況下，控制農村中學教師規(guī)模的下降幅度，使得農村中學教師的下降規(guī)模小于學生的下降規(guī)模。（三）評估結果一方面，山西省財政教育支出在總量上表現(xiàn)尚可。山西省財政教育投入的絕對規(guī)模表現(xiàn)為上升趨勢，并且投入的財政教育支出占GDP的比重在3%-5%之間，比較穩(wěn)定。另一方面，在結構上即使高等教育生均教育經(jīng)費投入較少，但是山西省財政教育支出結構總體上表現(xiàn)較好。

三、提高山西省財政教育支出績效的建議

（一）提高山西省財政教育支出的投入數(shù)量。人力資源是社會發(fā)展的驅動力，教育的投入程度一定程度上會刺激地方經(jīng)濟的發(fā)展，正外部效應遠大于負外部效應?；谶@樣的特點，山西省應當繼續(xù)增加對教育方面的財政支出，控制在要求的4%的基礎上，不僅要不斷擴大財政教育支出的總體規(guī)模，使得省級教育支出與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況相結合，更適合山西省教育事業(yè)的發(fā)展。除此之外，山西省與其他教育強省相比，教育財政支出規(guī)模和教育資源都存在著較大差距。中央政府應當在合理確定生均教育經(jīng)費的基礎上，加大對山西省的轉移支付，盡可能的縮小不同省份之間教育的差距，體現(xiàn)著財政支出的公平性原則。（二）增加對高等教育學生的財政教育支出。高等教育對國家、對地區(qū)發(fā)展都具有戰(zhàn)略意義，山西省在高等教育上沒有跟上基礎教育的發(fā)展速度。山西省在現(xiàn)行發(fā)展階段應當加大對高等教育的投入，為社會培養(yǎng)更多具有專項技能和專項素養(yǎng)的高級人才。除此之外，山西省應當增大高等教育貧困生資助體系的完善。一方面，要增加對貧困生的補助金額，降低貧困生生活負擔，使得其能公平的享受高等教育資源。另一方面，要切實加強補助的效率，提高資金利用率，切實解決貧困生學費貴的問題。（三）繼續(xù)投入對農村基礎教育的建設。山西省存在著教育資源城鄉(xiāng)分布不均勻的問題。首先是學生大量涌入城鎮(zhèn)，使得城鎮(zhèn)學校學生數(shù)量增多，鄉(xiāng)村學生數(shù)量銳減。城鄉(xiāng)教育資源不均衡，并且造成惡性循環(huán)。省政府沒有從根本上緩解教育資源分布不均的矛盾。山西省政府應當加大對農村教育的投入力度，不僅要完善硬件設備，還要加強農村學校教育資源的投入力度：教師規(guī)模與質量、更為完善的教育體系。

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作者：翟佳妮