國有企業財務管理論文

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[摘要]本文分析了國家作為出資者與國家作為社會管理者和宏觀經濟調控者對國有企業管理的區別，認為國家作為出資者對國有企業的財務管理應分為國家作為終極出資者對中間出資者的管理和中間出資者對國有企業的管理兩個層次，并通過建立健全相應的財務決策機制、激勵機制和監督與約束機制來實現。本文還對規范國家作為出資者對國有企業財務監的形式和機制進行了分析，提出了向國有企業委派財務監事的政策建議。

[關鍵詞]出資者；國有企業財務管理；財務機制；財務監督

國有企業是我國國民經濟的主導力量，對國有企業的管理歷來是我國政府經濟管理工作的重點。改革開放特別是十四屆三中全會以來，國有資本管理體制發生了顯著的變化，國家作為出資者對國有企業行使的所有者管理職能與政府作為社會管理者和宏觀經濟調控者行使的行政管理職能逐漸分離，國家對國有企業管理的內容也由原來的資產管理轉變為目前的資本管理。國有資本管理體制的變化帶來了一個新的課題，就是在社會主義市場經濟條件下和現代企業制度下國家作為出資者如何加強對國有企業的財務管理，本文試圖對這一課題作些分析。

一、國家作為出資者與國家作為社會管理者和宏觀經濟調控者對國有企業管理的區別

1.對國家出資者的界定。要研究國家出資者對國有企業的管理問題，首先應對“國家出資者”進行界定。這里的國家出資者是指國有企業的所有者。從理論上來說，國有企業的出資者應當是全體人民，但這種解釋無助于對國有企業的管理。要解決國有資本產權所有者的虛擬問題，需要建立一個能代表全體人民和國家行使其所有者權利和義務的實體組織。根據我國國有企業數目眾多的具體情況，這個實體組織可設想分為兩個層次：一是直接歸屬全國人大或國務院領導的專司國有資本管理的國有資本管理委員會，由它作為國有企業的終極所有者；二是在國有資本管理委員會和國有企業之間設置若干中間出資者——國有資本投資主體，國有資本投資主體在國有資本管理委員會授權的范圍內行使對國有企業的所有權職能。因此，本文所探討的國家出資者包括國有資本管理委員會和國有資本投資主體兩個層次。

目前，我國國有資產管理體制正按照“國家所有、分級管理、授權經營、分工監督”的原則進行改革和探索。國務院機構改革后，原國有資產管理局并人財政部，組建了專司國有資本金管理工作的機構，各地方人民政府也都成立了相應的機構專司國有資本金的管理工作，這些專司國有資本金管理的機構代表了國家出資者的最高層次。按國有資本投資管理體制設立的中央和地方各級國有資本投資公司、國有資本經營公司、國有控股公司等國有資本投資主體則是本文所探討的中間出資者。

2.國家作為出資者對國有企業的管理與國家作為社會管理者和宏觀經濟調控者對國有企業的管理的區別。作為社會管理者和宏觀經濟調控者，國家管理企業的范圍不僅包括國有企業，而且還包括非國有企業，并主要依靠經濟和法律調控手段來促進國家產業政策的貫徹和實現社會經濟發展目標，其主要職責是：（1）為企業的生祥和發展創造基本條件，例如提供基礎公共設施、建立社會保障制度等；（2）為企業制定基本的經濟活動法律規則；（3）為各種企業創造一個平等的競爭環境，建立并完善各生產要素市場，促進社會經濟資源的合理流動和優化配置。其管理的手段主要是通過制訂法律、產業政策和運用經濟杠桿等。

國家作為出資者對企業的經營管理僅限于有國有資本金投入的企業，包括國有獨資企業、國有資本控股企業和國有資本參股企業，無權以出資者身份參與那些沒有國有資本金投入企業的經營管理。國家作為出資者對國有企業行使的權力范圍是由法律、法規及公司章程等決定的，在不直接干預企業經營的前提下，實現對經營者的有效控制，切實保障國家作為出資者的權益不受侵犯，其管理手段則主要是建立健全對接受出資者的激勵和約束機制。

二、為什么要加強國家作為出資者對國有企業的財務管理

當前，國家如何從出資者角度加強對國有企業的財務管理，已成為眾人矚目的焦點。之所以要加強國家作為出資者對國有企業的財務管理，是基于以下幾個方面的原因：

1.實現國家作為出資者管理目標的需要。如前所述，國家作為出資者與國家作為社會管理者和宏觀經濟調控者對國有企業的管理有明顯的區別，體現在管理目標上，國家作為出資者管理國有企業的目標應當是確保國有資本的保值和增值。在這一點上，它與私人出資者對企業管理的目標應當沒有區別，這一目標也正是出資者財務管理的目標。至于國家擬通過國有企業實現的其他目標，則屬于國家作為社會管理者和宏觀經濟調控者對國有企業管理的范疇，這些目標應通過立法、價格杠桿、財政補貼等手段去實現。而要實現國家作為出資者對國有企業管理的目標，則必須依靠和運用財務管理的手段和方法，建立健全國有企業出資者財務管理的機制，包括：（1）正確進行國有資本的投資決策，合理確定國有資本的投向，對國有資本的投入、退出、轉讓進行決策；（2）對國有資本的經營者審批財務預算、制訂業績評價指標及獎懲制度實施對經營者的激勵；（3）審批國有資本經營者的財務決算，對國有資本收益分配事項進行財務決策；（4）對國有資本經營者的重大財務活動進行財務監督。

2.建立現代企業制度的需要。研究國家作為出資者如何對國有企業加強財務管理，實質上是對國有企業財務機制的改革。而企業的財務機制又與企業制度密切相關。在明確提出將建立現代企業制度作為國有企業改革的目標之前，我國國有企業的改革，先后經歷了企業基金制度、利潤留成和盈虧包干制度、兩步利改稅、承包經營責任制等幾個階段，它們的共同缺陷在于都是在傳統國有產權構架不變的前提下讓渡一部分經營權，而不是企業財產權結構的重組和產權制度的創新，即改革末深入觸及企業制度的核心內容——產權制度。實踐證明，這些改革要么是難以實現“兩權”真正分開，企業經營自主權不能得到充分發揮，無法有效地激勵起企業經營者的積極性，要么是企業所有者的所有權虛置，難以形成有效地監督、約束經營者的機制，使“內部人控制”現象失控，所有者權益遭受不應有的損失。經過多年漫長而艱難的改革探索，直到黨的十四屆三中全會提出將建立現代企業制度作為國有企業改革的目標，我們才最終找到了解決問題的鑰匙。

與國有企業制度改革所經歷的曲折道路一樣，國有企業財務機制的改革也一直只是在如何處理國家對企業的資金供給方式、國家與企業的分配關系、是集中財力還是擴大企業財權上，即在“放權讓利”上繞圈子。究其原因，其中最重要的一條就是沒有建立健全企業的財務機制，沒有理順企業內部財務關系，沒有將財務職能在企業內部不同層次、不同部門之間實行科學的分工，財務管理的責權利沒有具體分解、落實和明確。比如經濟體制改革過程中逐步擴大了企業理財自主權，我們可以列舉出擴大給了企業多少條財權，但是這些財權在企業內部又是如何按照責權利相結合的原則，具體分解到企業所有者、經營者、企業財務部門的呢？不具體回答這些問題，恐怕只能說是理順了國家與企業之間的財務關系，而不能說是真正建立健全了企業財務機制。

由此可見，企業財務機制的改革不僅是財務管理本身需要研究的問題，而且是建立現代企業制度、建立健全企業決策機制、激勵機制和監督與約束機制的題中之意。加強國家作為出資者對國有企業的財務管理對真正實現兩權分離和建立現代企業制度有著至關重要的意義。

3.改革國有企業人事管理體制的需要。長期以來，國有企業的董事長、總經理等被視為一種行政職務，要由組織部門和人事部門進行任免，國有股權代表的委派也極不規范，許多地方是由政府主管部門領導兼任國有股權代表，有些是由主管部門或其他政府部門領導離、退休后擔任國有股權代表，還有的地方則是由主管部門直接任命原企業的廠長、經理擔任。這些做法實質上部是政資管理不分在國有企業人事管理體制上的體現。在實行政資管理職能分開的前提下，對國有企業的人事管理體制應做相應的改革。要把國有企業董事、監事、股權代表等的委派權歸還給出資者。國家作為出資者對國有企業重要經營管理人員的任免不應通過行政手段，而要通過經濟手段，根據經營能力和經營業績任用、考核經營者。因此，加強國家作為出資者對國有企業的財務管理有助于國有企業人事管理體制的改革，從而實現管人與管資產（本）的結合。

4.建立社會主義市場經濟監督機制的需要。近年來，國有資產大量流失，會計信息嚴重失真的現象已引起社會各界的高度重視。這種現象說明了我們的經濟監督機制很不完善。就國有企業來說，企業內部監督、所有者監督、政府行政監督及社會監督等的關系末能理順，特別是由于所有者缺位導致了所有權對經營權的監督弱化。在明確出資人前提下，加強國家作為出資者對國有企業的財務管理，有利于通過適當的制度安排和必要的監控措施，切實加強出資者對經營者的財務活動和經營行為的約束和監督，改變目前對經營者軟約束的局面，并為理順經濟監督體系、完善經濟監督機制奠定良好的基礎。

三、加強國家作為出資者對國有企業財務管理的理論依據

企業財務機制的改革與現代企業制度有著血肉相連的關系，研究國家作為出資者加強對國有企業的財務管理問題，離不開現代企業理論的指導。

現代企業制度主要涉及三個方面的問題：企業控制權的配置和行使；對董事會、經理和職工的監控以及對他們工作績效的評價；激勵機制的設計和推行[2].在現代企業制度涉及的三方面問題中，不同的控制權配置方式決定了不同的決策機制，它取決于對財產終極所有權和法人財產權權利的具體安排。任何激勵機制和監督約束機制的設計和運行都是建立在一定的決策機制基礎上的，沒有一定的決策機制，激勵機制和監督約束機制都將是空中樓閣。目前，關于建立現代企業制度，許多人只是提建立健全企業的激勵機制和監督約束機制，而忽視了建立健全企業的決策機制這一前提。我們認為，決策機制是企業制度中最基本的內容，激勵機制和監督約束機制則是為了使決策機制更為有效地發揮作用而建立的。如果沒有合理的激勵機制，決策者自身的積極性和創造能力就難以得到充分發揮，他們也不會作出使自己承擔較大經營風險的決策，企業自然很難經營好。但是，僅有決策機制和激勵機制也是不夠的，沒有有效的監督約束機制，由于道德風險和信息不對稱的原因，設計再好的決策機制和激勵機制都是徒勞無益的。由此可見，決策機制、激勵機制和監督約束機制是現代企業制度中密不可分的三個內容，缺一不可。

現代企業理論，從其所運用的方法上可分為三大理論：一是交易費用經濟學理論；二是委托——理論；三是產權理論。這三大理論都與現代契約理論有著密不可分的聯系。在這三大理論中，交易費用經濟學理論的重點限于研究企業與市場的關系；委托——理論則側重于分析企業內部組織結構及成員之間的關系，產權理論則主要研究契約不完備時產生的剩余索取權和剩余控制權的分配及其對效率的影響問題。這三種理論的共同之點是都強調企業的契約性、契約的不完備性及由此導致的企業所有權問題的重要性。但相對而言，委托——理論和產權理論對研究企業財務機制改革的指導意義更大。

委托——理論認為：只要存在就業安排，并且在這種安排中一個人的福利取決于另一個人所做的，關系就存在了。詹森和麥克林特關系定義為一種契約關系，在這種契約下，一個人或更多的人（即委托人）聘用另一個人（即人）代表他們來履行某些服務，包括把若干決策權托付給人。委托一關系不僅存在于企業所有者與經營者之間，而且遍及企業經營管理的各個層次，如董事會與經理之間、經理與部門經理之間、部門經理與一般職工之間。但是，不論是哪一層次的委托關系，人的行為都具有理性（或有限理性）和自我利益導向的特征，從而導致委托人和人之間存在著追求目標和利益上的差別和信息的不對稱問題，因此需要建立制衡機制來克服潛在的權力濫用，通過激勵機制促使人作出有利于委托人利益最大化的決策。

產權理論從企業是一種不完備的契約出發，論證了剩余索取權和剩余控制權的安排問題。產權理論的研究表明：在信息的不對稱和契約的不完備條件下，沒有在契約中詳細規定的那部分權力，即剩余權力應當歸資產的所有者所有。同時，解決契約不完備時激勵問題的辦法是分配財產的所有權，即誰是所有者，誰有對財產的控制權，誰就有權解決契約不完備時的激勵問題，并且最優激勵機制應該是剩余索取權和剩余控制權最大對應的機制。

現代企業理論的研究成果為企業財務管理理論的研究和發展注入了生機和活力，也為企業財務機制的構建提供了重要的理論依據。借鑒現代企業理論的研究成果，我國的一些財務學者（郭復初問、干勝道、謝志華、湯谷良等）提出了把企業財務分解為出資者（所有者）財務和經營者財務的理論。謝志華認為：兩權分離條件下的出資者與管理者的關系，實質上是財務關系；不僅經營者要進行財務管理，出資者也要進行財務管理，從而分別形成出資者財務和管理者財務；出資者財務管理的實質問題是出資者對經營者財務行為的約束，以確保其資本的安全和增值[5].湯谷良認為：法人財產權概念的提出，使原有集所有者、管理者、財務人員職能于一身的財務管理體制，發展成為所有者、管理者、財務人員分工協作的“分層”財務管理體制。由于所有者財務和經營者財務的財務主體、所依據的產權概念、財務目標、財務對象內容、管理職能等都有所不同，因此，企業財務機制的構建必須結合所有者財務和經營者財務各自的特點進行，即應當分別構建所有者財務機制和經營者財務機制。研究國家作為出資者對國有企業的財務管理當然應屬于國有企業構建所有者財務機制的范疇，因此應適當借鑒所有者財務管理理論的研究成果。

值得注意的是，目前有一種觀點認為，在現代企業制度條件下，由于企業法人制度的確立，所有者財務只是一種監控機制，而不是一種決策機制。如果這種觀點成立，則意味著研究財務決策機制和激勵機制對所有者財務是沒有意義的。我們認為，這種觀點欠妥。誠如前述，任何一項完善的企業制度都應該是決策機制、激勵機制和監督約束機制三者的有機結合體，將其中任何一部分單獨割裂開來都是毫無意義的。另外，從所有者財務管理的內容來看，其有權決定公司的經營方針和投資、合并、分立等計劃，有權決定公司增資、舉債等重大籌資活動，有權決定公司利潤的分配方案，有權選聘經營者、考核其業績并決定其報酬等等，并通過這些活動實現對經營者的財務活動進行財務約束，從而達到資本保值增值的目標。顯然，從所有者財務管理的這些內容來看，所有者的財務管理同樣離不開財務決策機制和激勵機制。那種認為所有者財務只是一種監控機制的觀點實質上是對所有者財務管理的目的和內容的混淆。

四、國家作為出資者如何加強對國有企業的財務管理

十五屆四中全會決定指出：“要積極探索國有資產管理的有效形式，要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度”。

由于目前我國國有企業數量眾多，國家作為出資者不可能直接面對每一個國有企業進行管理，必須按照十五屆四中全會確定的建立國有資產的授權經營制度，促使國有資本出資者職能到位，解決多年來國有資本所有者缺位的問題。為此，在作為國有企業終極出資者的國家和國有企業之間應當設立“中間出資者”，讓“中間出資者”直接行使對國有企業的所有者職能，通過資本經營實現國有資本的保值、增值。國家作為終極出資者只對“中間出資者”資本經營和實現國有資本保值、增值的情況進行監管，不再直接干預國有企業經營和自主理財。因此，國家作為出資者對國有企業的財務管理也應分為兩個層次：國家作為終極出資者對“中間出資者”的財務管理和“中間出資者”對國有企業的財務管理。

在這里，作為“中間出資者”具有雙重身份，相對于終極出資者的國家來說，它們是受托（授權）經營者，負有經營者的義務；相對于國有企業來說，它們又是出資者，行使著出資者的職能。作為出資者其主要職能是決策、激勵、約束和監督，以間接管理為主，而作為經營者其主要職能則是計劃、組織、協調和控制，以直接管理為主。因此，國家作為出資者對國有企業的財務管理與經營者的財務管理（包括“中間出資者”作為經營者的財務管理和國有企業作為經營者的財務管理兩個方面）又有非常密切的聯系，因為它們分別是以終極出資者和中間出資者為主體的所有者財務管理的對象。從這一意義上講，上述兩個層次的出資者其財務管理的對象和內容是有區別的，但作為出資者，它們的財務管理目標卻是相同的，均以實現資本保值和最大限度的增值為目標。因此，其財務管理的方法也是基本相同的。我們認為，國家作為出資者對國有企業的財務管理，應從以下幾方面著手：

1.建立科學的出資者參與重大財務決策的機制。出資者將資本經營權授予人，是以保留選擇經營者、收益分配、重大決策三項權利為條件的。如何保障出資者的這些權力得以正確實施，必須依靠建立科學的出資者參與重大財務決策的機制。在重大財務決策問題上，目前仍然存在著一些政資不分的現象，例如：國有大型企業的重大基建投資決策要由國家計委批準，重大技術改造項目要由國家經貿委批準等等。用行政手段去管理企業和運營資本，必然會造成新的政企不分。因此，應將這些決策權力歸還給行使出資者權力的國有資本管理機構和國有資本投資主體。

出資者參與重大財務決策的機制，應當明確以下內容：（1）應由出資者審批決定的重大投資、籌資方案、資本轉讓、資產重組及重大資產處置事項、收益分配辦法等重大財務決策的標準和范圍；（2）重大財務決策的程序和方式，包括產權代表的委派和其表決權的行使方式、重大財務決策的審批程序相議事方式；（3）重大財務決策的信息報告制度和信息反饋制度等。

關于國有控股公司層次財務決策機制，我們認為可以建立以國有控股公司董事會（或董事局，下同）、總裁（或經理，下同）和業務部門為決策主體的財務決策體系。董事會作為國有控股公司的決策中心，主要負責整個控股公司的財務戰略決策和重大資本運營活動的決策，總裁則負責控股公司日常資本運營活動的決策以及根據法律或公司章程應由控股公司行使的對所屬企業重大財務活動的決策權，各業務部門一方面參與控股公司本部日常財務決策，另一方面則對所屬企業董事會的決策事項確定決策意見，并通過向所屬企業委派的產權代表，行使所屬企業董事會上的表決權。

國有控股公司董事會對國有資本管理機構負責，應當在公司的戰略決策中發揮“領航人”的作用，行使財務戰略制定和公司重大財務事項的決策權，具體包括：（1）制訂公司的中、長期發展規劃和重大項目的投資方案，報國有資本管理機構批準后實施；（2）制定公司年度財務預算方案、收益分配及虧損彌補方案，報國有資本管理機構批準后實施；（3）審議制訂公司增減注冊資本、發行債券和公司《章程》的修改方案，報國有資本管理機構批準后實施；（4）決定年度投資計劃、年度國有資產運營計劃、收益計劃和審計工作計劃；（5）決定收購、兼并其他企業和轉讓下屬企業產權的方案；（6）決定公司年度借款總額，決定對下屬企業的貸款年度擔保總額度；（7）決定董事會向董事長、總裁和下屬企業授權的事項。（8）決定公司總裁、副總裁及董事的報酬和支付方式；（9）決定設立相應的董事會工作機構，決定公司的基本管理制度等。國有資本管理機構除對上述前三類財務事項直接行使決定權外，其他財務事項都通過其委派到國有控股公司的產權代表（一般擔任國有控股公司的董事長）行使表決權。

國有控股公司的總裁對董事會負責，組織實施董事會決議，全面主持公司的日常經營管理工作。如果說董事會的決策主要是關于控股公司的整體戰略部署的話，則總裁的決策內容主要是有關戰略實施的決策，并更多的與所屬企業直接相關。總裁主要行使以下職權：（1）組織實施董事會的決議，全面主持公司的日常運營和管理工作；（2）擬訂公司中、長期發展規劃、年度運營計劃和收益運用計劃，公司年度財務預決算方案、彌補虧損方案；（3）擬訂公司增加或減少注冊資本和發行公司債券的建議方案；（4）擬訂公司內部管理機構設置方案；（5）擬訂公司的規章制度；（6）提請董事會聘任或解聘公司財務負責人；決定公司其他各職能部門負責人的任免；決定公司本部工作人員的聘用、薪酬、獎懲與辭退；（7）審定下屬企業中長期發展規劃、年度經營計劃和重大投資等事項；（8）在董事會授權的額度內決定公司投資、貸款、對下屬企業擔保等事項，決定公司法人財產的處置和固定資產的購置，審批公司財務支出；（9）根據董事長授權，代表公司簽署各種合同和協議；簽發日常行政、業務等文件。

與財務決策有密切關系的國有控股公司業務管理部門主要有計財部、企業管理部、資產經營部、投資發展部等，其在各自分工負責的范圍內為總裁的決策提供決策信息和咨詢，并負責受理所屬企業重大財務活動的決策申請，對屬于應由所屬企業股東大會決策的事項，將所屬企業的申請和本部門的初審意見一同轉交總裁，由總裁確定決策意見；對屬于應由所屬企業董事會決策的事項，則由業務管理部門直接確定決策意見，并及時將決策意見以書面批復形式通知產權代表。

在建立國有控股公司參與國有企業重大財務決策機制的基礎上，還應督促國有企業經營者建立健全經營者財務管理的財務決策機制，從而使國有企業的財務決策機制能夠高效、合理地運行。

2.建立與財務決策機制相適應的激勵機制。激勵機制的產生根源于決策目標的差異。不同層次、不同類型的財務決策，對財務目標可能產生不同的影響。因此，對高層經營管理人員的激勵機制的設計首先應與決策機制相適應，便激勵機制真正實現控制權（決策權）和剩余分配權的合理匹配。

構建對國有企業高層經營管理人員的激勵機制，不僅要考慮對直接從事生產經營活動的國有企業的高層經營管理人員如何激勵，而且要進一步研究對從事資本運營活動的國有控股公司的高層經營管理人員如何激勵，要徹底改變目前存在的對國有控股公司的高層經營管理人員的行政管理色彩，要把國有控股公司的高層經營管理人員塑造成為真正的企業家。由于作為“中間出資人”的國有控股公司經營者的財務決策和直接從事生產經營運作的國有企業經營者的財務決策在決策內容、涉及的風險以及對財務目標的影響程度都有較大的差異，因此，國有資本管理機構在設計對國有控股公司層次的高層經營管理者的激勵機制時，就不能照搬國有控股公司設計的對國有企業經營管理者的激勵機制。同樣的，對高層經營管理者中擁有決策控制權的董事長的激勵政策與擁有決策執行權的總經理的激勵政策也應當有所區別。

我們的總體設想是，激勵機制應區分長期激勵相短期激勵，長期激勵與決定企業長遠利益的長遠決策相匹配，短期激勵則與決定企業近期利益的短期決策相匹配。長期激勵主要采取股權、期權、遠期支付、養老金計劃等激勵形式，而短期激勵主要采取獎金、職位消費等形式。按照這一設想，對國有控股公司層次的經營者應以長期激勵為主，而對國有企業層次的經營者則以短期激勵為主；在屬于同一層次的高層經營管理人員中，對負有決策控制權的經營者（如董事局主席。董事長）的激勵應比對負有決策執行權的管理者（如控股公司的總裁、國有企業的總經理）的激勵更多地運用長期激勵。

具體來說，對于國有企業高層經營管理人員應實行多元報酬結構的年薪制度改革，其報酬由多種不同性質的部分組成，一部分是固定的基薪收入，這部分收入不宜過高，一般應是職工平均工資的3一5倍；另一部分是與經營業績相關的風險收入，這部分收入再分為當期收入（以現金支付的獎金、以現金或實物支付的職位消費）和遠期收入。遠期收人主要采取延期支付的形式，即高層經營管理人員的報酬由當期的會計數字計算確定，但實際支付期則在計算期之后的若干年內一次或分期支付。同時在報酬契約中約定，若發現被激勵人因失職而有損企業的利益，則可以拒付尚末支付的部分。這種帶有拒付可能的延期支付方式可以激勵高層經營管理作出符合企業長遠利益的決策，有效地避免即期支付引發的經營者行為短期化傾向。在此基礎上，應逐步建立和完善經營者持股制度，在有條件的企業中嘗試股票期權制度和高額養老金計劃，從而逐步擴大高層經營管理者的遠期收人的比重，促使經營者行為的長期化。

3.建立對經營者財務預算、決算的審批制度，硬化財務預算約束。在建立了科學的財務決策機制和相適應的激勵機制的前提下，應當建立對經營者財務預算、決算的審批制度，包括：審批經營者的中長期財務戰略和目標規劃，審批年度財務預決算和年度財務報告，硬化財務預算約束，把財務管理的目標分解落實到財務預算當中，并建立以資本保值增值為核心的財務評價指標體系，制定對經營者考評的原則、方法，使激勵機制的作用得到充分發揮。

4.建立有效的出資者財務監督與約束機制。長期以來，由于國有企業所有者主體的缺位，從而未能建立起國家作為出資者對國有企業的有效約束和監督機制，導致在部分國有企業中出現了“內部人控制”現象，國家作為出資者的意志和利益被架空，會計信息嚴重失真、國有資本流失現象嚴重。圍繞著國有企業的財務監督問題，中央及地方均進行了許多有益的嘗試和探索，創建了種種監督形式，如：會計委派制度、財務總監委派制、稽察特派員制、中央企業財政駐廠員制度、財政監察專員制度，以及國家審計和社會審計、財經紀律大檢查等。這些作法在一定程度上強化了財務監督、遏制了國有資本的流失，也在一定程度上提高了會計信息質量，遏制了假帳的泛濫，取得了一些成效。但同時也應看到，不論是在理論上，還是在操作中，這些財務監督形式都還有許多不足和缺陷，值得深入探討和完善。

按照現代企業理論，企業的本質是一系列契約合同的組合，并以出資人和經營者之間的委托契約為核心。會計行為則是以這種契約合同雙方形成的責任關系為紐帶，不斷地對受托方履行和完成受托責任的過程和結果進行確認、計量和報告。從這個意義上講，會計是直接服務于受托人，通過受托人呈報給委托人有關會計信息而間接服務于委托人。

由于作為委托人的出資人與作為受托人的經營者在受托責任信息的獲取方面處于不對稱的狀態，為了防止經營者操縱會計行為以提供虛假信息，委托人采取各種方式加強對受托責任信息的監督、鑒證是非常必要的。現代企業制度蘊含的精髓就是所有權對經營權的有效監督。這種監督是在所有權和經營權之間的一種權力制衡。但是如果為了加強監督將本應受經營者領導的企業會計行為改為直接由出資者控制，這種權力制衡的格局就會被破壞，這不僅不符合建立現代企業制度的要求，而且將使被考核的經營者處于被動、孤立的地位，勢必挫傷經營者的積極性。

我們認為，構造國家作為出資者對國有企業財務監督的新體制，必須按照建立現代企業制度和規范的法人治理結構的要求，正確處理好由誰委派監督者、委派誰監督、委派的監督者監督什么及如何監督等問題。在監督方式上，國家作為出資者對國有企業的財務監督應當采取經常性監督和定期監督相結合的方式。國家作為出資者對國有企業的財務監督可采取委派制，但對委派人員的身份、職能及監督形式必須重新作出安排。這種委派制度可稱為“財務監事委派制”。與前述的國家作為出資者對國有企業管理的兩個層次相對應，國家作為出資者對國有企業的財務監督體制也應劃分為兩個層次。具體來說就是：

（1）代表國家行使國有資本終極所有權的部門向其授權的“中間出資者”——各資產經營公司或國有控股公司委派財務監事；（2）“中間出資者”作為國有獨資企業和國有資本控股企業的控股股東并以股東大會的名義向國有企業委派財務監事；至于國有資本參股企業，“中間出資者”只能通過在股東大會上行使表決權來表達自己的意志。不論是哪一層次委派的財務監事，都應作為被監督企業監事會的主要成員；財務監事的報酬由委派部門決定；其職責是對被監督企業董事會所作出的各項重大經營、財務決策的合法性和合理性進行監督，對經理執行董事會決議的情況進行監督，并有權對董事會、經理作出的損害公司及出資者利益的行為給予糾正；財務監事可以列席董事會會議，但不具有表決權。這樣委派的財務監事完全是代表出資者的利益行使監督權，不參與經營決策。

國家作為出資者對國有企業定期的財務監督則主要采取委托社會審計機構或國家審計進行審計的形式。稽察特派員、財政監察專員的監督則應在不斷強化國家審計、社會審計和理順公司治理結構的基礎上逐漸取消，或將其委派到國有企業監事會中，專門行使財務與會計監督職能，以避免外部監督機構龐雜和重復監督，減少不必要的監督成本。

參考文獻

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