加強國內縣鄉財政收支能力思索

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近年來，中國縣鄉財政困難較大，已經成為妨礙經濟社會可持續發展的重大隱患。縣鄉財政能否走出困境，關系到中國公共財政的振興和國家政權的穩定，關系到中國經濟能否快速健康發展，關系到中國全面建設小康社會的目標能否如期實現。

一、中國縣鄉財政收支的現狀

1.縣鄉財政負擔沉重

在地方財政層面上，縣鄉財政作為國家財政體系中的重要組成部分，擔負著基層政府籌集資金、分配財力，保證基層政權運轉的重要職能，縣鄉兩級政府擔負著為占全國大多數的農村居民提供基本公共產品和公共服務的職責，包括一般行政管理、農村義務教育、社會福利、公共安全、支持農業發展、基礎設施建設等。1999年以來，中國先后四次出臺政策上調了干部職工工資，同時按照政策規定，農業、科技、教育支出要求按超出同期財政增長比例增加，使縣鄉財政中農業、科技、教育支出基數越滾越大。此外，雖然大多數的三農支出是由中央和地方共同承擔的，且近幾年國家財政用于三農資金的比重逐年提高，但地方財政仍然需要配套負擔了支農支出中的大部分份額，其中在很多支出項目中，地方的負擔比例要高于中央，這也客觀上加大了地方政府的財政支出壓力。

2.縣鄉財政自有財力不足

縣鄉財政來源單一，第一產業農業的比重較大，在實行稅費改革后全國許多縣鄉明顯感覺到財政收入緊張。目前中國許多縣域經濟缺少充滿活力、市場前景廣闊的支柱產業，民營經濟比重低，經濟增長緩慢，經濟總量小，財政收入以農業收入為主，這就從根本上決定了縣鄉財政收入總量必然減少。在鄉（鎮）財政收入中農業稅收入占有相當大的比重，越是財政困難的地方，農業稅占的比重越大。在中國取消農業稅和除煙葉以外的契稅后，縣鄉的財政收入情況更加緊張。大部分鄉鎮的財政收入只有幾十萬，乃至十幾萬，主要靠上級財政轉移支付過日子。

3.縣鄉財政收入比重占地方財政收入比重減少

1994年以來，省級財政收入占地方財政收入總額的比重由17.1%提高到2005年的24.8%，平均每年提高0.63個百分點；縣鄉財政收入占地方財政收入的比重則由1994年的41.8%下降到2005年的38.6%，平均每年下降0.27個百分點。

二、縣鄉財政收支困難的成因分析

通過上述對中國縣鄉財政現狀的分析，可以看出中國縣鄉財政在運行過程中存在著困難和問題，尤其是隨著農村稅費改革進程的加快和農業稅的取消，縣鄉財政運行的很多困難和問題全面表現出來。縣鄉財政困難原因是多方面的：

1.縣鄉經濟基礎薄弱

中國縣鄉財政困難的根本原因是縣域經濟發展緩慢，造成縣鄉財政實力不強，特別是中西部欠發達地區表現尤為突出：一是工業支撐不強。中國縣鄉缺少投資規模大、科技含量高、市場前景好、經濟效益高、稅收貢獻多的工業企業；二是農業基礎不穩。中國縣鄉農業基礎設施建設滯后，抵御自然災害的能力不強，產業結構調整慢，綠色、優質、高效的農業規模小，農業龍頭企業帶動能力弱，農民增收的步伐緩慢；三是三產結構不優。低層次的傳統產業占據中國縣域經濟的基礎地位，占當地GDP的比重相對較大，特別是房地產、信息、現代物流、旅游、金融、保險、教育、中介咨詢、社會服務等新興的第三產業發展緩慢，對縣鄉財政的貢獻作用很弱。

2.縣鄉政府財權和事權不匹配

分稅制改革后，財權層層上收，事權級級下放，縣鄉基層政府財權與事權不對稱，導致了縣鄉基層財政在政策變革中的弱勢地位。在現行財政體制下，縣鄉基層政府的事權劃分不合理，承擔了許多應該由上級政府承擔的職責。財力層層向上集中，職能和支出責任卻不斷下放，而且下放的通常是剛性強、支出大的事項，還經常出現上面出政策、下面出資金的增支減收情況，使地方支出責任加大。

3.上級政府對縣鄉的轉移支付制度不規范

轉移支付制度不規范具體表現為：一是轉移支付資金結構不合理。建立在基數法的基礎上的稅收返還和體制補助客觀上仍然延續并擴大了既得利益格局，沒有起到均衡各地區人均財政支出差距和社會經濟發展水平的均等化效果，反而擴大了相對差距，使得財政困難的縣鄉長期處于不利地位。二是轉移支付制度不合理。現行的轉移支付制度是中央政府將轉移支付資金經過省政府、市政府的渠道撥付給縣鄉基層政府，撥付資金鏈條的加長，影響資金的使用效率，對轉移支付資金缺乏有效的監督約束機制。

三、提高縣鄉財政收支能力的政策建議

緩解縣鄉財政困難，是各級政府和財政部門在新農村建設中必須認真研究和著力解決的問題。“郡縣治，天下安”，這關系到國家財政的振興和國家政權的穩定，關系到經濟能否持續快速發展，關系到小康社會能否如期實現。

1.發展縣域經濟，加強財源建設，增加財政收入

經濟決定財政，解決中國縣鄉財政困難的根本途徑在于發展縣域經濟，壯大財源。首先，把三農工作作為工作的重中之重，著眼于增加農民收入，提高糧食綜合生產能力，推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，加強各級財政對農業基礎設施的投入力度，夯實農業發展基礎，優化種植業結構，突出發展特色農業；其次，重點發展鄉鎮企業，為鄉鎮企業的發展創造良好環境，尤其是進一步加大對農業產業化龍頭企業的扶持力度，充分發揮龍頭企業的帶動作用，促進農村產業結構升級，依托資源優勢，壯大主導產業，實施項目牽動，擴大縣域經濟總量；第三，搞好招商引資，加快經濟外向化。堅持“引進來”和“走出去”相結合，加快推進外向型經濟發展，增強縣域經濟活力；最后，要抓住加快小城鎮建設的機會發展第三產業，把農村剩余勞動力轉移到城鎮，增加農民的收入，提高農民的購買力，搞活農村市場。

2.提高縣鄉財政收支質量

（1）強化收入征管。認真貫徹執行《稅收征管法》，收入征管要體現公平稅負，鼓勵競爭和應收盡收的原則，嚴格依法辦事，堅持依法征管，既嚴厲打擊偷、逃、騙稅行為，杜絕“跑、冒、滴、漏”，確保應收盡收。

（2）加強支出預算管理。要實行部門預算，提高預算的透明度；要實行綜合預算，提高預算的完整性；加強對預算外資金的監管，把預算內資金和預算外資金都納入財政預算管理，捆起來統一使用，增強財政預算的統一性；要實行零基預算，提高預算的準確性；要實行國庫單一賬戶制度，提高財政資金使用效率。

（3）完善政府采購制度。政府采購應最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優、公正；要逐步拓寬政府采購范圍，包括使用財政資金購買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務；要切實搞好政府的采購招標工作，注重把競爭機制引入招標中。

（4）調整和優化支出結構。財政投資要逐步退出一般競爭性投資項目，集中財力支持基礎設施、基礎產業及高新技術產業，以充分發揮財政政策在調整經濟結構中的重要作用。

3.改革完善財政體制，規范完善轉移支付制度轉移支付

一是根據公共產品的受益范圍和層次，劃分中央政府與地方政府的事權，科學界定縣鄉政府的職能定位，逐步改變縣鄉政府過多地承擔農村公共產品供給的現狀（陳榮佳，2007）。進一步加大中央和省一級的財政投入，相應減輕地方政府的支出負擔，提高農村基本公共產品財力的均等化程度；二是明確縣鄉兩級政府的事權。對于城鄉基礎設施建設、交通建設、水利建設等事權，原則上應按受益范圍確定管理對象，跨鄉鎮項目事權主要劃歸縣管理，鄉鎮范圍內項目事權主要劃歸鄉鎮管理；三是完善轉移支付辦法，規范轉移支付行為，盡量減少轉移支付過程中的隨意性和盲目性，增強透明度，體現政策導向，合并一些具有一般性轉移支付性質的補助項目，提高具有均等化作用的轉移支付比重，清理專項轉移支付項目，改革現行專項補助辦法，實事求是地確定和降低財政困難縣鄉的配套資金比例，甚至免除地方配套。

4.推行“省直管縣”體制改革。通過減少財政管理層次，省級財政可以將收支劃分、體制補助基數、稅收返還、轉移支付、資金調度、專項資金補助等工作直接部署到縣，方便從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監督，促進縣級財政科學、合理地安排預算，調動縣鄉財政組織收入的積極性，提高財政支出的效率，有力地促進縣鄉加快自身發展。此外，在縣鄉政府層面，大力推行和完善“鄉財鄉用縣管”改革。

5.實施控編減員增效

加強縣鄉政府的人事編制管理，建立規范的管理辦法。要繼續有效地精簡機構，減少縣鄉財政供養人員。對一些職能弱化、重疊設置的縣鄉部門和機構要進行撤并，對一些從事經營性和競爭性行業的部門單位要使之盡快與縣鄉財政脫鉤。要利用各種途徑和有效載體分流縣鄉在職機關干部職工，盡量減少財政供養人口，對超編人員，縣鄉政府可采取按比例逐年消化的辦法，堅決防止反彈。