社會事業投融改革論文

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上海已跨入人均GDP5000-8000美元的發展新階段，根據國際經驗，上海已進入逐步提高生活質量階段，從經濟發展為主向經濟與社會協調發展轉變。因此，人們對社會事業產品的需求數量將持續增加，同時，對其質量和結構的要求也隨著經濟發展和個人可支配收入的增加而變得日益多樣化與復雜化。在這種情況下，單純依靠政府提供社會事業產品，不僅可能出現數量上的缺口，更可能出現供給結構上的矛盾。因此，為實現與建設現代化國際大都市相匹配的一流教育、國際文化中心，以及亞洲一流的醫療中心城市和體育中心城市的目標，就有必要加快社會事業投融資體制改革，通過在社會事業領域引入多元化投資，依托市場機制，引入競爭機制，提高社會事業的運作效率，促進本市社會事業的全面發展。

一、上海市社會事業投融資發展的現狀和問題

近年來，隨著上海經濟的持續發展、高科技的迅猛發展以及對外開放的進一步擴大，社會事業若干領域的產業發展進程日益加快。教育、文化、衛生、體育等領域體制改革力度加大，設施面貌顯著改善，初步形成了“政府引導、社會參與、市場運作”的發展格局。

教育領域。通過改革高校后勤管理體制，運用“政府優惠政策、學校提供土地、企業投資建設、學生繳費還貸”的機制，新建一大批學生公寓等后勤設施，加快推進了高校后勤服務的社會化。到目前為止，上海運用新機制共建成學生公寓150萬平方米以上，總投入近20億元。與此同時，吸納社會各界投入資金約35億元，新建民辦高校18所，有效解決了高校擴招的瓶頸問題。

文化領域。20世紀90年代以來，通過探索“政府政策優惠扶持、政府引導與資源置換結合、貸款融資推動、土地開發帶動、節慶盛會拉動”等多種融資方式，促進文化設施的建設，加快了文化事業的產業發展。到目前為止，上海文化設施的投入達到200億元，其中，大部分資金是通過資產置換、社會募集和企業自籌等方式籌集，政府直接投入約占全部的10％左右。

體育領域。適應廣泛開展全民健身活動、積極發展競技體育的要求，通過發行體育彩票，探索俱樂部、企業主辦等經營形式，積極籌措和廣泛吸納社會資本，發展各類體育項目。到目前為止，全市體育產業資產規模約200億元左右。

衛生領域。通過組建申康公司，將政府撥付市級衛生事業的增量資金改為投資，逐步建立了市級衛生事業多元投入的新機制。“十五”期間，上海市政府安排投入20多億元，可帶動多元投入30多億元。同時，在國家政策框架內，探索社會資本進入衛生領域的新路。目前，全市經衛生部批準的中外合資合作醫療機構達到13所，其中醫院6所，床位數436張，門診部7所。民辦醫療機構101所，其中醫院31所，床位數2428張，門診部70所。

但上海社會事業投融資體制尚存在與市場化發展不相適應的方面，主要表現在：

（1）管理體制不能適應形勢發展的需要。在社會事業領域，高度集中和行政干預的管理體制，仍然沒有得到根本性改變。政府包辦、管辦不分的現象還在很大程度上存在，現行預算和管理體制還不能適應市場化的需要。

（2）準入機制有待完善。社會事業的不少領域，既有意識形態和公共物品屬性，又有市場競爭和商品價值屬性。這是在社會主義市場經濟條件下的一種既有社會效益，又有潛在經濟效益的產業。然而，由于部門利益機制和政策方面的原因，社會資本進入社會事業仍然有許多限制。

（3）資產意識和市場意識較差。在近些年的改革過程中，事業單位的改革有些滯后，這導致一些事業單位對改革的市場化趨向認識不足，主動性不夠，在經營過程中，資產產權關系不明，資產安全、保值意識淡薄，自身缺乏競爭機制，管理成本居高不下。

二、深化社會事業投融資體制改革的總體思路

總體思路是：以深化投融資體制改革為動力，營造適應社會主義市場經濟的投融資環境，充分調動全社會參與投資的積極性：以政府職能轉變為切入點，提高投資效率、拓寬融資渠道，進一步實現投融資觀念、思路和方法的創新。

從財政投入角度看，對社會事業的投入要根據項目特性、范疇和投入產出，改變簡單的政府財政撥款模式，實行“撥改投”改革，優化財政性、政策性投入方式，通過補貼或補償機制的改革，運用政策杠桿，吸引多元投資。具體來看：

一要充分借鑒城市基礎設施建設投融資體制改革的經驗。上海的投融資體制改革是從城市基礎設施建設投融資體制改革開始的，主要經驗有三個方面：一是調整了財政的撥款方式，原來是項目需多少資金就全額撥給，后來是集中給一個口子，成立投資公司；二是授權經營，確立了國有資產運行體系；三是打破行業壟斷鼓勵民間資本進入。社會事業的投融資體制改革借鑒了這些方面的一些經驗，今后還要繼續借鑒這方面的經驗。

二要強化市場意識。要轉變對于社會事業投入的固有觀念，根據公共物品的屬性、范疇和涉及產業的情況進行分類，將資源分配從按計劃分配轉化為在政府指導下通過市場機制實行配置，從無償或不計成本供給轉化為部分按成本或準成本回收補償，從完全依賴財政投入、政府包辦轉化為運用市場機制謀求發展。除了衛生事業中的基本醫療服務、教育事業的義務教育等必須由政府負主要責任、由政府直接掌握外，其他都可探索作為具有廣闊市場前景的產業來發展。

三要改革和創新社會事業管理體制、運行機制。有關社會事業的行政管理部門，必須切實轉變職能，綜合運用經濟、法律、行政等手段，對經營機構、市場實施全行業管理，實現從“辦事業”到“管事業”。政府做好市場不能發揮作用的公共產品，市場能夠做好的事情則由市場來發揮作用。政府對社會事業的投入，要明晰產權，建立國有資產出資人制度。

四要分類管理，突出重點。教育事業，要形成政府辦學為主、各種社會力量共同參與辦學的新體制，在保證政府基礎性投入的情況下，逐步形成政府、社會、家庭共同投入的新格局。在高等教育甚至在高中階段等非義務教育上，教育經費的投入主要體現“體制內做強、體制外做大；公共財政做強、市場資金做大”原則，把公共財政部分資金主要用于爭創一流、建設重點特色高校，引導社會資金主要用于推進高等教育大眾化及普及化。衛生事業，要加快推進“撥改投”改革，進一步做實申康公司，組建若干醫療集團，實行資產運作和集團化管理，用好增量，激活存量，挖掘潛量，形成醫院集團法人治理結構、成本核算體系和社會多元投資的新局面。同時，要削低準入門檻，鼓勵民營資本和外資積極參與，特別是在高檔醫療市場方面的參與。根據上海醫療衛生機構的實際狀況，對一部分二級乙類醫院等進行轉制。文化體育事業，要不斷完善相關經濟政策，形成有利于文化體育產業健康發展新環境。

三、推進社會事業投融資體制改革的操作性建議

1、在改革范圍上，選擇市場化、產業化發展程度較高，以及市場贏利前景看好的競爭性社會事業行業（項目）先行先試，并在取得經驗基礎上逐步向面上推開。一般而言，建議優先進行的行業或項目，可以包括教育領域中的高職教育、成人繼續教育、高等教育等，衛生領域中的特需醫療、社區衛生、特色門診、特大型醫療設備購置等，文化領域中的出版、廣播電視等，體育領域中競技體育場館及設施運營、賽事運作等，以及民政領域的殯葬行業等。

2、在改革推進順序安排上，實行先增量改革，后存量改革，以增量帶動存量盤活。建議先將市級財力對社會事業領域的新增部分撥款轉為投資，并要對上述投資提出明確的回報要求，至少是達到部分按成本或準成本回收補償、保本（保值）要求，贏利性好的項目則還要提出增值和階段性持股及退出的要求。對于市級財力歷年投入所形成的存量資產的改革，由于實際上已經沉淀在系統各條塊中、資產的清算與價值評估難度大且權屬劃分不清等緣故，現階段還較難推開。將來可探索集團化管理等新的運營模式，積極實施存量資源的盤整。

3、在投資項目的選擇上，建議先單體項目，后整體項目。單體項目諸如大樓、場館或設施建設等，由于不涉及存量資產部分、權屬關系簡單、清算與價值評估便利，因而可以先行推開。至于整體項目，諸如醫院、學校等，由于涉及多個單體項目、贏利性和非贏利性項目的劃分、增量資產和存量資產的劃分、多個投資主體的劃分等，實施起來難度較大，現階段還難以推開，具體實現方式有待于不斷創新。

4、在投資主體的選擇上，建議先地方投資主體，后中央投資主體。社會事業投融資體制的改革，勢必要涉及到不同投資主體的利益調整問題，其中就不可避免地遇到中央和地方兩個投資主體的權益劃分。因此，從管轄權及操作難易角度來看，地方投資主體應先行一步，待取得成功后再推廣到中央投資主體。

5、要積極探索社會事業投資多元化的多種實現模式。如允許部分國有事業機構通過委托形式，由非政府機構或個人承辦，鼓勵社會事業經營單位之間優勢互補，促進資產、人才、技術等要素的合理重組，形成以資產為紐帶的新型事業產業集團。并在此基礎上總結出好的經驗予以推廣。一般來說，社會事業投資主體多元化可以有以下幾種模式；國家所有、私人經營并承擔財務風險；作為非贏利性機構，私人所有、私人經營；作為贏利性機構，私人所有、私人經營；國家和私人共同所有等。應該指出的是，在社會事業投資主體多元化的過程中，并沒有什么統一、固定的模式，只要是有競爭力、有利于社會事業發展的模式都可以借鑒和采納。例如建造松江大學城的新模式：區里出土地、銀行貸款搞基建、高校以租賃方式進駐，就有利于實現教育資源共享，提高教育事業的經濟效益和社會效益，這一模式就是順應市場經濟發展教育事業的新探索。

6、完善社會事業投融資體制改革的配套措施。一是完善現行事業單位的會計制度。建議參照企業固定資產折舊的做法，區分事業單位的經營性和非經營性固定資產，對其中經營性固定資產提取相應的折舊，確保市級財政對社會事業的投入每年能夠實現一定比例回收補償。二是推動從事社會事業領域服務的社會中介機構的建立和改革。目前上海社會事業方面的社會中介機構還不健全，投資者難以從市場上獲得高質量的投資中介服務。因此，要促進一些尚未與政府部門完全脫鉤的投資中介服務機構盡快脫鉤，并促進社會事業資產評估事務所等社會中介機構的建立。