國有資產管理論文

導語：國有資產管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

通過近幾年國有資產管理和運營體制改革，不少城市對國有資產管理體制的改革進行了可貴探索，形成了不同類別的國有資產管理和運營體制，如深圳、上海、北京、武漢、青島、石家莊、滿洲里等。這些國有資產管理和運營體制盡管各有特色，但本質上沒有多大的區別，基本上可以分為兩類，一類是深圳模式（如武漢、滿洲里等），另一類是上海模式（如青島、石家莊等）。

一、深圳模式及其主要問題

（一）深圳模式的特色

深圳市國有資產管理和運營體制經過了幾年的改革和探索，在實踐中逐步完善，目前已形成了以產權管理為主線的“國有資產管理委員會——國有資產經營公司——企業”三個層次的國有資產管理新體制，形成了比較穩定的國有產權制度和運營體制模式。

第一層次：市國有資產管理委員會

市國資委是市政府領導下專門行使國有資產管理職能的決策和領導機構。它是按照社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分離的要求而建立的一個職能機構。對全市市屬國有經營性資產、非經營性資產和資源性資產進行全方位的宏觀管理和監督，并直接對三家市級國有資產經營公司行使管理權。

為了保證市國資委能夠統一、權威、科學、有效地進行決策和行使管理職能，國資委的組成具有廣泛的代表性和權威性。市國資委成員由市體改辦、財政局、國土局、經濟發展局、貿易發展局、運輸局、計劃局等14個部門的主要負責人組成；市長和副市長任主任和副主任。

市國資委的主要職能是：（1）制定國有資產管理的規章制度，貫徹執行國有資產管理的法律、法規和政策，并檢查、監督執行情況，依法處罰違法行為；（2）決定國有資產經營公司的設立、變更和終止，審查批準市資產經營公司的長遠發展規則、年度經營計劃、收益運用計劃和受理有關重大事項的報告；（3）編制國有資產收益預算等，經市人民代表大會或其常委會審查批準后組織實施；（4）按干部管理權限和規定程序考核、推薦、獎懲國有資產經營公司的黨委書記、副書記、董事局主席、總裁、副總裁、監事會主席等主要領導人員；（5）協調處理市屬經營性和非經營性、資源性國有資產管理中的重大事項，指導、監督各區國有資產管理機構的工作及監管境外國有資產等。

市國資委下設國有資產管理辦公室，國資辦既是市國資委的日常辦事機構，又是市政府主管市屬國有資產的職能機構。

第二層次：市級國有資產經營公司

市級國有資產經營公司是市國資委授權的國有資產運營機構，是代表國家對部分國有資產直接行使資產受益、重大決策、選擇管理者等出資者權利的特殊企業法人和國家授權投資的機構。資產經營公司是按照國有資產管理職能與經營職能分離的要求而設立的主要從事國有資產的資本經營和產權運作的企業，它不行使行業管理和行政管理職能。市級資產經營公司擔負著國有資產保值增值的任務，并對市國資委負責，接受市國資委的監督。資產經營公司既不是行政管理部門，也不是一般普通企業，其特殊性質和職能決定了資產經營公司必須按照產權運作的要求轉變運營機制和運營方式，必須根據資產經營公司整體發展的要求，以產權為紐帶，以國家出資者的身份對所屬企業進行產權管理和監督，而不是直接干預企業的生產經營活動。資產經營公司要著重抓好產權代表的委派和管理、企業的公司制改造、國有資產產權經營、企業重大投資決策和財務管理，同時，要加強對企業貸款擔保、利潤分配及工資總額的控制，真正做到對下屬企業既放得開、又管得住，保證下屬企業法人財產權的實現，確保國有資產的保值和增值。

市級國有資產經營公司的主要職能是：“投資、管理、監督、服務”，具體包括以下幾個方面：（1）代表市國資委持有企業國有資產的產權；（2）通過對所持國有產權、股權的運作，盤活和重組國有資產，實現國有資產的優化組合；（3）任免企業主要領導人員并通過向企業委派產權代表，參與企業重大決策，實現國有資產的保值增值；（4）對市屬國有資產的收益進行管理，運用國有資產的收益進行再投資；（5）監控所屬企業重大投資、貸款擔保及資產運作情況，并對所屬企業的融資提供擔保。

深圳市市級國有資產經營公司共有三家，市投資管理公司、市建設集團公司、市物資集團公司。第一家和第三家是純粹的控股公司，第二家是混合控股公司。

第三層次：國有全資企業和國有控股、參股企業

深圳市屬國有全資企業和國有控股、參股企業按產權關系分別隸屬于三家資產經營公司。市屬國有企業是獨立的企業法人。資產經營公司與下屬企業的關系不是上級與下級、領導與被領導的關系，而是國家作為出資者與企業法人的關系。深圳市通過近幾年對國有公司制企業的改革，大多數企業真正實現了產權主體多元化、產權流動市場化、產權管理法制化和產權運作人格化。資產經營公司以產權為紐帶行使出資者權利，資產經營公司與下屬企業簽訂《資產經營責任書》，市屬企業對資產經營公司承擔國有資產的保值增值責任，按照法律規定，國有企業擁有法人財產權，具有法人資格。為了落實企業法人財產權，在認真做好清產核資、界定產權工作的基礎上，市國資委對71戶產權關系清晰的國有控股企業和全資企業頒發了《國有資產授權占用證書》，作為國家出資的法律憑證。《證書》頒發后，企業以國家及其他投資者投資形成的全部法人財產依法自主經營、自負盈虧，享有獨立民事權利，承擔民事責任，并承擔資產保值增值的任務。政府以產權為紐帶同企業發生關系，主要負責對企業進行宏觀管理和指導，不再直接干預企業的經營活動。

三個層次的國有資產管理體制，在上層實現了政府的社會經濟管理職能與資產所有者職能的分開；在中層實現了國有資產管理職能與國有資產經營職能的分開；在下層實現了國家終極所有權與企業法人財產權的分開，明確了企業法人財產權，調整了政府與企業的關系，做到了政企職責分開，通過層層授權，建立責任制度，解決了國有資產主體缺位問題，體現了在市場經濟條件下政府管好所有權、放開經營權、行使宏觀調控權的改革要求，有效地保障了國有資產的安全和增值。

（二）深圳模式中需要進一步探討的問題

深圳模式中國有公司的產權關系，從理論上講，似乎在上、中、下三個層次上解決了“政企分開”的問題，明晰了企業的法人財產權。但在實際操作過程中，三個層次的關系都沒有理順，不同程度上存在一些糾纏不清的問題和矛盾。

1.國資委同市政府的關系問題

《深圳經濟特區國有資產管理條例》第6條規定：“深圳市人民政府設立國有資產管理委員會，代表市政府行使國有資產管理職能”。第10條規定：“國有資產管理委員會的組成和議事規則，由市政府規定”。從國資委組成人員來看，基本上是政府各部門的主要官員。由于政府的目標是多重的，必然要求資產經營公司的目標也是多重的，絕不會容許資產經營公司單純以利潤最大化為目標。從投資管理公司幾年來的投資來看，只有30％左右由管理公司自主決定投資，其余70％要根據政府計劃，用于重點項目、重點企業和重點產品以及高新技術產業、“菜籃子”工程、扶持性和公益性市政投資。很多項目建成后沒有較好的經濟效益，甚至成為投資管理公司的沉重包袱。因此，管理公司所要實現的盈利目標同市政府要求管理公司所實現的社會目標存在著尖銳的矛盾。事實上，市國資委同市政府并無本質差別，不能認為設立了國資委和國有資產經營公司就實現了政資分開和政企分開。

2.關于國有資產運營機構的法律地位問題

《深圳經濟特區國有資產管理條例》第27條規定：國有資產“運營機構是代表市、區人民政府行使國有資產出資者權利的企業法人，是國家授權投資的機構”。這一規定確立了國有資產運營機構作為一般企業法人的地位。這與上面所說的深圳將國有資產經營公司定為特殊法人企業是相矛盾的。但第37條和第34條確定的運營機構的權利和義務中既規定了作為出資者的各項權利和保值的目標，又規定了具有法律、法規效力的其他權利和義務。法規往往是政府部門制定的，如果法規賦予運營機構超出一般企業法人之外的其他權利和義務，該運營機構就不是一般企業法人，而成為特殊企業法人。作為特殊企業法人，在現行《公司法》中找不到依據，那就必須制定相應的法律，否則，公司在法律之外，就不是真正的法人機構。

3.關于國有資產的產權界定問題

《深圳經濟特區國有資產管理條例》第14條規定：“國有資產的產權界定是指依法確定國有資產所有權以及與所有權有關的其他財產權的行為”。該《條例》第15條規定：“國有資產的產權界定，遵循誰投資，誰擁有產權”的原則。而第16條則規定：“市、區人民政府所投資的貨幣、實物和無形資產”依法界定為國有資產。這里就存在著明顯的矛盾，按照“誰投資，誰擁有產權”的原則，深圳市就應擁有產權，而不存在界定為國有資產的問題，由于國家規定：國有資產實行“國家統一所有，分級管理”的原則，深圳市政府不能違背這一原則。因此，就出現了“統一所有，分級管理”與“誰投資，誰擁有產權”兩個原則相互矛盾的情況。

4.關于國有公司是否真正擁有法人財產權問題

深圳市國有公司擁有的法人財產權是依據市國資委為其頒發的《國有資產授權占用證書》作為法律憑據的。這里明確規定公司所擁有的產權只是授權占用，授權占用并不等于企業真正擁有法人財產權。法人財產權是以公司法人制度形式成為前提的，公司法人對公司財產的占有、使用和依法處置的權利，其實質是對他人資產的支配權或控制權。如果僅憑國資委給公司頒發的一紙證書，公司就擁有了法人財產權，何況這一紙證書也只規定公司對財產的占用權，并不具備支配權或控制權。由此看來，深圳市的國有公司并不是實質上擁有企業的法人財產權。

二、上海模式及其主要問題

（一）上海模式的特色

上海市國有資產管理和運營體制的基本構架同深圳類似，也是分為“國有資產管理委員會——國有資產經營公司——企業”三層次的國有資產管理和運營體制。但上海同深圳不同的是，上海市實行“兩級政府、兩級管理”的基本原則，即：市屬國有資產按“市國有資產管理委員會——市國有資產經營公司——市屬企業”的構架管理。兩級政府所實行的兩級管理職能基本相同。下面僅以市級國有資產管理和運營體制作為考察的對象。

第一層次：市級國有資產管理委員會

上海市國有資產管理委員會，它是作為本市國有資產所有權的總代表。在國資委之下設立國有資產管理辦公室作為常設辦事機構，同時又是市政府專司國有資產管理的職能部門，市國資委是市政府領導下專門行使國有資產管理和決策的領導機構。它遵循社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分離的原則，對全市市屬國有經營性資產、非經營性資產和資源性資產進行全面管理和監督。市國資委的主要職能同深圳市國資委的主要職能大體相同。

第二層次：國有資產經營公司

上海工業系統按照政資分開和政企分開的原則，撤銷企業主管局，先后成立了機電、儀表、紡織、冶金等十幾家行業性資產經營公司，原來行業主管局的行業管理職能，由上海市經委成立相應的行業管理辦公室負責。

國有資產經營公司的具體形式主要是國有控股公司。國產資產經營公司建立后，使政府同企業的關系發生了實質性變化。第一，明確投資主體。上海組建國有控股公司分為兩大類型：投資控股公司，主要職能是資本經營、資產運作；經營控股公司，主要職能是資本經營，資產運作與生產經營相結合。兩大類型的控股公司都是投資主體，以產權為紐帶，與下屬企業形成母子公司關系。第二，實行政企分開。根據政企分開的原則，將行政管理局改制為投資控股公司或經營控股公司。行政管理局原有的政府經濟管理職能轉移至市政府有關委辦，資產經營職能由控股公司承擔。這樣，既進行了行政管理機構的改革，轉變了職能，又使國有控股公司有了明確的功能定位。第三，進行資本經營。這是國有控股公司的主要職能。國有控股公司通過資本經營以及戰略規劃、投資決策、資產收益、產權代表管理等職能，進行產品結構、行業結構和企業組織結構的調整，盤活存量資產，優化資產配置，提高資產運營質量和效益。第四，承擔資產責任。上海國有控股公司首要責任是負責國有資產的保值增值。市國資辦對各國有控股公司建立國有資產保值增值責任制考核辦法。各國有控股公司還通過管人與管資產相結合，明確資產責任代表，將對產權代表考核與資產保值增值的考核掛鉤。

第三層次：國有全資、國有控股、參股企業

這一層次是市國有資產經營公司將其經營的國有資產，按不同份額投入到各種類型的企業后形成的國有獨資公司、國有控股公司和參股公司，形成企業的法人財產權。資產經營公司與下屬企業的關系不是上級與下級、領導與被領導的關系，而是國家作為出資者與企業的法人關系。上海市近幾年通過這些措施的實行，不僅優化了資產結構，而且使大多數企業同深圳一樣，實現了產權主體的多元化、產權流動的市場化、產權管理的法制化。資產經營公司以產權紐帶行使出資者權利，企業擁有國有資產經營公司和其他資本所有權主體投入的資本形成的法人財產，擁有法人財產權。

（二）上海模式中需要進一步探討的問題

上海模式同深圳模式存在著許多共同之處，因此，深圳模式中存在的問題在上海模式中也同樣存在。當然上海模式也有自身的特點，這些特點決定了上海模式中存在著需要探討的特殊問題。

1.上海模式同深圳模式存在著共同缺陷

上海模式的國有產權關系三層次的構架以及第一層次同第二層次的關系和第二層次同第三層次的關系同深圳模式基本相同。因此，上海模式同深圳模式一樣，也存在四個共同的問題，具體來說：一是國資委同市政府的目標函數不同引起的矛盾。即市政府目標是多重性的，而國資委的目標是實現國有資本的利潤最大化。國資委在市政府領導之下，必須要扭曲自己的行為。二是由于國資委本身行為的扭曲，它也不可能要求國有資產經營公司按照利潤最大化的目標來運作國有資產，必須要實現利潤最大化之外的其他社會目標。這樣，國有資產經營公司就不是普通的法人，而是一個特殊的法人，作為特殊的法人，在現行《公司法》中找不到法律依據，因此，國有資產經營公司的法律地位便不能確立。三是國有資產產權的界定，同樣存在著“誰投資，誰擁有產權”的原則同現行的國家“統一所有，分級管理”的原則的矛盾。四是由于上面三個問題的存在，國有公司的法人財產權問題沒有解決。

2.上海模式中政企不分的問題更為突出

在深圳模式中，市國資委同市政府并無本質區別，國資委和國有資產經營公司的設立并沒有實現真正的政企分開和政資分開。而在上海模式中，國有資產經營公司就直接是在原主管局基礎上組建的，國有資產經營公司是個“翻牌”公司，還是原班人馬管理同一塊國有資產，國有資產經營公司屬下的企業還是原來的那些企業。雖然國有資產經營公司的組建對于實現政企分開和政資分開，轉換企業的經營機制起到了一定作用，但并未真正做到政企分開和政資分開。相反，“翻牌”公司不利于企業經營機制的轉換，而是習慣于用行政手段來管理企業，政企不分和政資不分的問題比深圳模式更加突出。

三、兩種不同模式的比較分析

以上在分析兩種不同模式及其存在的問題時，實際上在一定程度上已涉及二者的比較分析，這里僅就兩種模式的異同和優劣作一個概括性的說明。

（一）兩種不同模式的異同

兩種模式的共同點在于：第一，兩種模式的基本構架相同。不管是深圳模式還是上海模式。國有產權的管理和運作都是分為三個層次即市級國有資產管理委員會——市級國有資產經營公司——企業。在國資委之下都設立了國有資產管理辦公室，作為負責國有資產管理和運營的日常機構。第二，兩種模式在兩個層次上所構建的國有資產的產權關系和所履行的職能基本相同，在第一個層次上，即市國資委同市國資經營公司的關系和角度定位上，兩種模式完全一致，前者是市政府領導下專門行使國有資產管理職能的決策和領導機構，后者是市國資委授權的國有資產運營機構。在第二層次上，即市國有資產經營公司同國有公司制企業產權關系上，兩種模式都是以國有產權為紐帶所形成的產權關系，而不是行政上下級關系。企業都擁有法人財產權。第三，由上述兩點決定，兩種模式所存在的問題也是相似的，即都難以做到政企分開和政資分開，企業不能真正做到擁有法人財產權。

兩種模式的不同點在于：第一，深圳實行的是“一級政府、一級管理”的原則，而上海市實行的是“兩級政府、兩級管理”的原則。具體說，深圳只設市級國有資產管理委員會和相應機構，在區級政府則不設立國有資產管理委員會和相應機構。上海則在市、區（縣）兩級政府都設立國資委及相應機構。這種管理機構設置上的差別，主要是考慮到上海市國有資產量大面廣和國有企業眾多的特點，實行分級管理比較有利，并不影響兩個層次上產權關系的實質和國有產權的運作，第二，國有資產經營公司組建的方式不同。深圳市國有資產經營公司一開始就是以實行政企分開和政資分開為目的，打破原主管行業的界限而組建的。從深圳國有資產投資公司的組建和調整來看，沒有什么行政色彩。而上海的國有資產經營公司是在原企業主管局基礎上成立的，即把原企業主管局改成行業性資產經營公司。因此，在資產經營公司的組建和運作方式上，帶有濃厚的行政色彩。盡管從理論上講，原主管局把國有資產交給資產經營公司經營，經營公司作為國有資產所有者的人，以出資者的身份同企業發生關系，成為企業的股東，但在實際運作過程中，資產經營公司仍習慣以行政管理辦法干預企業的經營活動，政企不分和政資不分的現象比深圳更為突出。

（二）兩種模式的優劣比較

上海模式和深圳模式各有特色，都是從當時各地的實際出發而構建的，因此，都具有一定的合理性和可行性。筆者認為，簡單地比較其孰優孰劣恐怕不妥，當然，既然兩種模式各有特色，必然是各有長短，從相對意義上是可以比較的。首先，從兩種模式基本構架來看。上海模式采用“兩級政府，兩級管理”的構架，對于上海這樣特大的老工業基地來說，國有企業數量多，國有資產量大面廣，適宜于采用“兩級政府，兩級管理”的構架。否則，僅靠市國資委來管理諾大的國有資本和眾多的國有企業，不符合管理幅度原則。而深圳相對于上海來說，它是一個新的工業城市，國有企業的數量和國有資本的數量都遠不及上海，采用“一級政府，一級管理”的構架是適宜的，如果采用上海模式的做法，則會增加國有資本管理機構，從而增加了國有資產管理和運作的制度成本。當然，深圳在未來國有企業發展了，國有資本數量增大了，根據需要也可采用上海的兩級管理體制。其次，從國有資產經營公司的設置來看。上海在原主管局基礎上，直接組建國有資產經營公司，也有其合理性和可行性，但也有明顯缺陷。從其合理性和可行性來看：一是原主管局有一大批對原行業和企業情況比較熟悉，既有實踐經驗又懂經營管理的干部；二是這批干部素質較高，自始至終地參與了整個企業改制的過程，對企業改制的目標非常明確，從而有利于迅速建立起有效的國有資產經營體系；三是利用原班人馬改制，能夠在不影響當前工作的基礎上進行，可以實現在改革中求發展，求穩定，改革成本較低。其明顯缺陷在于，資產經營公司還是原主管局的原班人馬，他們對企業管理方式和措施容易沿用過去駕輕就熟的行政管理方法，一時還很難適應現代公司的管理和運行機制，缺乏對資產經營的現代經營觀念。深圳國有資產經營公司的組建則不存在此類問題。