社會管理創新法治化路徑抉擇

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一、社會管理創新的規范性文件體系化

法治是人類社會的理想，也是人類在發展過程中所選擇的一種先進的治理模式。社會管理創新與法治化具有天然的聯系，體現在：一是法的制度為創新社會管理的成果提供了規范化、強制力的支持和保障。何為“法治”，先哲亞里士多德得到經典定義是“：法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。可見，守法是實現法治的關鍵。社會管理創新同樣要符合法律的規定和要求，因為負載著正當性價值準則的法律為管理主體提供了價值引導，確保社會管理創新不會偏離基本的價值軌道。同時，只有符合法律的創新，政府管理才會具有馬克斯•韋伯所謂的“統治的合法性”，才不會背離創新社會管理的初衷。二是社會管理創新能夠建構新的法律制度。經過社會管理創新實踐所探索出來的行之有效的機制或制度，必然要求以法律制度的形式固定下來，進而保障和鞏固創新成果。在我國實行“依法治國”方略的今天，將社會管理創新工程納入“法治國家建設”這一大的系統工程，這是對社會管理創新的必然要求。改革開放以來，在社會管理實踐的不斷推進的同時，國家層面的社會管理法律制度體系建設取得了顯著進步，基本形成了社會管理的法規范體系。但各地由于省情、市情不同，社會管理面臨的問題與矛盾以及所要達成的目標并不完全相同，這需要通過地方立法探索，對已有的國家立法進行細化以增強其可操作性。根據揚州社會管理的實際，結合“兩個率先”“、三個揚州”①和“平安揚州”目標，揚州基本上構建了一個具有揚州特色的、完備的社會管理規范制度體系，并通過法規范體系的建設，引領揚州社會管理創新。2005年，揚州市頒發了《建設法治揚州實施綱要》，該綱要提出了實現“法治揚州”的“轉變政府職能，建設法治政府”“、堅持以人為本宗旨，全力構架完備的社會保障體系”等九9大任務。這為揚州社會管理創新確立了目標方向和原則，成為社會管理創新的基本規范制度。2011年，揚州市政府《關于加快推進法治政府建設的實施意見》，法治政府建設有了具體的操作規范。2013年，揚州了《全市深化改革創新體制工作總體方案》，明確了統籌協調推進區域布局調整和行政管理體制改革、城鎮化發展改革、國有資產管理體制改革、社會管理體制改革、教育衛生體制改革、要素市場改革、旅游業和建筑業發展改革等7大類22項重點改革任務。這為進一步深化社會管理創新提供了規范依據。此外，揚州還先后出臺《關于深化平安揚州建設的意見》《關于深化法治揚州建設的意見》《揚州市加強和創新社會管理行動計劃》，并召開相關會議，對深入推進社會管理法治化建設工作進行全面部署。

二、政府權能規范化

（一）法治政府的“服務”職能

伴隨著新公共管理運動的浪潮，以公共服務為價值取向的“服務行政”逐步演進，我國政府的職能也從“管理”向“服務”轉變。黨的十七大報告明確提出了要構建“服務型政府”的目標。服務型政府是一種以公民為中心，以法治為手段，以服務公眾多元的公共需求為導向的法治政府治理模式。建設服務型政府，客觀上要求政府依法行政，倡導公民本位、社會本位和權利本位的法治理念。早在2004年，國務院就了《全面推進依法行政實施綱要》，其核心是提出了轉變政府職能，建設服務型政府的任務，開啟了服務型政府法治化建設的先河。揚州在社會管理創新過程中著力于政府職能轉變的同時，努力推進法治政府建設。2011年，揚州市政府《關于加快推進法治政府建設的實施意見》，提出了“深化行政管體制改”、“創新行政管理方式”、“加大政府信息公開力度”三項轉變政府職能的要求，其中還包括對政府的服務內容、服務的方式等方面的規定[1]。目的是通過政府法治化建設，促進由過去“以管理為中心”的管制模式向“以服務為中心”的公共服務模式轉變。

（二）法治政府的“有限”權力

在計劃經濟年代，我國實行的是一種“全能主義行政”的管理模式，政府觸角幾乎伸到了社會的所有領域，政府集中了所有人事權、財物支配權。這種高度集權和包攬一切的管理模式，導致了市場功能低下，社會自主性較差，社會資源難以合理配置。法治政府建設要求政府的權力、職能、規模、行為方式都受到憲法和法律的明文限制，并接受社會監督和制約。揚州市政府通過設定權限、適度分權的方式，推進了從“全能政府”向“有限政府”的轉變。

1.公布“權力清單”，規范權力運行

行政權力具有管理領域廣、自由裁量權幅度大等特點，因而成為最容易被濫用的一項公權力。法治的核心要義是規范權力。那么，如何規范行政權力，又保持行政的創新性、靈活性以及“個體化正義”的實現，是構建法治政府面臨的挑戰“。法無授權不可為”。打造有限政府，必須從依法確權開始。依照《建設法治揚州實施綱要》提出的“加大行政審批改革力度，及時清理政府規范性文件和不合理行政審批事項，規范行政審批行為，依法界定行政審批權的設立范圍、權限”等要求，揚州率先對行政審批權力進行了清理。截止2007年，經過對行政許可項目進行多輪清理之后，揚州市政府公布了349項行政許可事項和76項非行政許可事項的“權力清單”[2]。在嚴格規則主義模式下，主要通過詳細的規則實現法律對行政的控制，其強調的是行政行為的結果。行政程序則是通過行政主體與行政相對人之間的“交涉”與“反思”，賦予相對方以知情權、參與權和辯論權，從而把法律規則控制轉化為相對人直接監督的控制，成為行政法治的核心內容[3]。揚州在公布權力清單的同時，對權力運行與操作的程序也進行了規范。首先，以建設服務型政府為目標，以政府流程再造理論為指導，重新審視、設計執法流程，用健全的程序來制約權力運行。建立健全有關行政執法的公開、告知、聽證、職能分離、調查取證、法律救濟、回避等制度，對行政執法的各個環節、各個步驟進行具體規范，尤其是要注意抓好各項有關執法程序制度的落實，形成有效的制約機制。其次，為進一步從微觀層面踐行服務型政府的要求，更加方便行政審批事項的辦理，揚州根據《全市深化改革創新體制工作總體方案》的要求，對城區行政審批服務模式進行探索調研，努力打造市、區共用的行政審批服務在線網絡操作平臺。同時，充分借助科技及輿論監督的力量，從外部規范行政權力。2008年，按照江蘇省行政權力網上公開的要求，揚州市政府對全市各行政部門的許可、處罰、征收、強制等行政權力進行清理，并逐步實現行政權力的網上公開運行，實現權力監督網絡化、權力運行透明化。

2.向社會適度分權，增強社會能動空間

社區是我國重要的社會組織，實踐證明，社區能夠有效地承接眾多的政府職能①。揚州在堅持建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”總目標的前提之下，在《建設法治揚州實施綱要》明確提出“堅持以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為重點，強化基層依法治理，切實加強基層自治組織的規范化建設，實行村（居）民民主議事決策制度，完善議事規則，全面實行村（居）務公開，推進基層民主政治建設，發展人民民主，不斷擴大人民群眾對政務、社會事務的知情權、參與權、監督權和選擇權”。這一具體目標。據此，揚州不斷加強和創新社區社會管理模式，大膽放權，社區運行機制從政府推動向居民自治轉變。揚州在全市社區建立了具有獨立法人資格的民辦非營利性單位———“社區工作站”，在規模較大的小區還設立了“小區工作站”，通過費隨事轉、購買服務的方式，承接政府部門下延到社區的行政管理事務和公共服務等職能。以社區司法站建設為載體，建立社區及大型居住區調解室，構建橫向到邊、縱向到底的多種類型、不同層次、全面覆蓋的人民調解組織網絡體系，讓社區承接了政府大量的調解職能。

三、糾紛調解機制的綜合化、制度化

我國現行的調解制度作為化解社會矛盾的重要手段，在定紛止爭、維護社會穩定、構建和諧社會等方面發揮著不可替代的作用。但由于調解主體的不同、受理糾紛的范圍各異、調解達成協議的法律效力有別，以及在調解工作實踐中，因各調解組織各自為政，信息溝通渠道閉塞等原因，導致一些矛盾和糾紛調處效果欠佳，重復調解問題十分突出。因此，整合調解資源、暢通調處信息溝通途徑，健全由消費調解、人民調解、行政調解、司法調解相銜接的綜合調解體系，成為揚州社會管理創新中的一大亮點。

（一）擴展調解部門的橫向聯系

揚州工商局擴大與相關部門的橫向聯系，聯合黨委、政府、司法、社會多種力量，實現消費調解與行政調解、司法調解、人民調解的有機結合，消費調解力量得到有效整合。具體而言，一是聯合綜治委等部門，銜接綜合調解，建立消費大調解的工作機制和組織網絡，搭建社會大調解的平臺，實現全市鄉鎮百分百覆蓋。二是聯合人民法院，對接司法調解，化解消費糾紛矛盾。揚州工商局聯合揚州市中級人民法院印發了《訴調對接工作流程規定》，規范法院立案前的移送調解、行政調解協議司法確認、法官參與工商局行政調解、工商局派員支持司法調解等四方面工作流程。三是聯合仲裁委，連接仲裁調解。聯合仲裁委分別在縣市局和工商所建立仲裁委工商聯絡處（站），對調解不成的經濟糾紛，積極引導當事人進入仲裁程序，幫助經營主體、消費者快速有效解決各類經濟糾紛[4]。

（二）強化調解隊伍建設

揚州市司法局大力加強以社區矯正中心、矛盾調解中心、法律援助中心、專職調解員隊伍建設為主要內容的“三個中心，一個隊伍”建設活動，大力加強特殊人群管理服務，進一步提高法律援助質量，深入推進社會矛盾化解，為經濟社會發展創造了和諧穩定的社會環境。為規范大調解制度的實施，揚州市司法局聯合市綜治辦、指導辦、編辦、人社局、財政局等部門聯合出臺《揚州市專職人民調解員管理辦法》，對人民調解員性質、職責等項制度作了完整清晰的規定[5]。

四、弱勢群體權利保護的機制化

在社會轉型過程中，我國的弱勢群體無論在規模上還是在數量上，都在快速地擴大。由于弱勢群體的利益極易受到損害，且其利益訴求又無法得到及時滿足，由弱勢群體引發的群體性事件頻繁發生，導致社會矛盾激化，上訪數量居高不下，對社會穩定構成了嚴重的威脅。因此，在社會管理創新法治化過程中，建立特殊人群的利益表達和權利保障機制，對農民、下崗職工、農民工、婦女兒童、精神病人等弱勢群體的教育、醫療、就業、養老等方面的權利給予特殊保護就顯得尤為必要。利益表達是弱勢權益保護的重要機制。沒有順暢的利益表達，權益保障就難以實現。弱勢群體由于在社會資源的占有和權力分配上都處于相對弱勢的一方，當其權益受到損害，無法通過正常渠道表達意見和得到公正處理后，往往采取集會、上訪等群體行為方式，向國家機關表達強烈訴求，以實現自己的利益要求，形成很多惡性事件。因此，在社會管理創新中，建立起暢達的利益表達機制，讓弱勢群體享有平等的話語權，是服務型政府不可推卸的責任。揚州在社會管理創新過程中，注重拓寬并暢通利益表達渠道，形成了行之有效的特殊群體利益表達機制與制度。如建立民生訴求采集體系，充分利用市長信箱、局長信箱、12345公開電話等平臺以及人大代表、政協委員的建議提案等途徑，問需于民、了解民意、把握民情；制定領導干部接訪、下訪、回訪和“三解三促”、“三下三聯三交”等聯系群眾機制，提高解決群眾合理訴求的效率。通過這些機制引導社會主體理性表達利益訴求，并將這些機制納入制度化的軌道，從而實現利益表達的規范化、法治化。弱勢群體的“弱勢”首先體現在生存壓力較大。

由于目前我國社會保障制度的缺失與不完善，弱勢群體的基本民生問題沒有得到很好的解決，逐漸演化成了社會問題。因此，如何創新與民生有關的保障機制建設，如大病救助機制、農民工權益保障機制、特殊人群的保險機制等，是社會管理創新法治化過程中必須面對與解決的難題。隨著揚州社會經濟的發展，在揚州工作的農民工數量劇增①。為了對農民工規范管理，保護其合法的權益，揚州推行了集宿化管理、居住房出租管理等創新措施。2011年4月，揚州在江蘇省率先頒布了《揚州市居住證管理暫行辦法》，正式實施流動人口“居住證制度”。居住證制度作為一個管理引擎，將通過提升政府部門的服務質量來保障相關人員的各項福利待遇能夠得到真正的落實[6]。此外，揚州還針對農民工這一特殊群體，推出了一項新型社會保險制度。2008年，揚州出臺了《揚州市市區農民工參加社會保險有關問題的若干意見》，規定自2008年起，揚州按照“優先解決工傷保險、著力解決醫療保險、逐步解決養老保險”的原則，推進適合農民工特點的社會保險。這樣，農民工權益保障有了規范的機制。針對農民工群體在養老方面的困境，2011年，揚州又頒布了《揚州市城鄉居民社會養老保險實施辦法》，按照統籌城鄉的原則，率行將城鎮居民養老保險制度與新型農村養老保險制度合并實施，使得農民權益有了平等保護機制。

作者：高松元王劍蘇海悅工作單位：揚州職業大學