城市流浪漢救助機(jī)制研究論文
時(shí)間:2022-11-16 09:25:00
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摘要:2003年出臺(tái)的新的救助管理辦法,較先前的收容遣送制度有了根本性改變,新辦法實(shí)施5年來,已經(jīng)取得了良好的社會(huì)效果。但隨著實(shí)踐的深入,新問題日益暴露出來,對(duì)我國的救助管理制度又提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。鑒于此,應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、完善社會(huì)保障制度、引入社會(huì)工作專業(yè)人才、救助站與高校聯(lián)動(dòng)等方面進(jìn)一步努力,使得救助管理工作日趨完善。
關(guān)鍵詞:流浪乞討;救助管理;社會(huì)工作
2003年的“孫志剛案件”促使國務(wù)院廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(簡稱“舊辦法”),代之以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(簡稱“新辦法”),我國的救助管理制度開始從強(qiáng)制收容遣送向自愿接受救助轉(zhuǎn)變。
一、新救助管理辦法的改進(jìn)
新救助管理辦法的出臺(tái),體現(xiàn)了我國在法治時(shí)代對(duì)人的權(quán)利的尊重與保護(hù),體現(xiàn)了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)社會(huì)救助與社會(huì)管理的新探索,體現(xiàn)了政府自身正在由管制型的權(quán)利政府向服務(wù)型的責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變,也充分體現(xiàn)了以人為本的原則。與舊的收容遣送制度相比,新辦法在以下幾方面發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變:
(一)從強(qiáng)制收容遣返向自愿接受救助轉(zhuǎn)變
舊辦法規(guī)定城市流浪乞討人員必須被強(qiáng)制收容遣返,不考慮當(dāng)事人是否愿意。而新辦法強(qiáng)調(diào),任何人不得強(qiáng)制流浪乞討人員到救助管理站接受救助,同時(shí),受助人員也可以自愿放棄救助,告知救助管理站后即可離站,救助管理站不得限制。新辦法明確規(guī)定的自愿受助、無償受助的原則,體現(xiàn)了國家和政府對(duì)城市流浪乞討人員是否接受救助意愿的尊重,流浪乞討人員有權(quán)利選擇救助也同樣有權(quán)利選擇放棄救助,他們的意愿和選擇都必須得到尊重。
(二)從維護(hù)城市管理向提供救助服務(wù)轉(zhuǎn)變
新、舊辦法在制定之初的基本出發(fā)點(diǎn)有著根本性的區(qū)別。收容遣送辦法的最終目的是為了“維護(hù)城市的社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)”,而“救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員”只是手段,也正因?yàn)槿绱?,在具體的實(shí)施過程當(dāng)中,制度最終異化為以維護(hù)城市社會(huì)秩序?yàn)槠湮ㄒ荒繕?biāo),并最終引發(fā)了孫志剛事件。新辦法明確了對(duì)流浪乞討人員實(shí)施救助是其唯一目標(biāo)[1]。在其第一條明確指出:“為了對(duì)在城市生活無著的流浪、乞討人員實(shí)行救助,保障其基本生活權(quán)益,完善社會(huì)救助制度,制定本辦法?!边@樣就避免了由于單純追求城市社會(huì)秩序安定而導(dǎo)致制度功能異化,同時(shí)也標(biāo)志著我國在社會(huì)保障事業(yè)方面有了突破性的發(fā)展。
(三)更加強(qiáng)化了對(duì)救助站工作人員的約束
新辦法在內(nèi)容規(guī)定上更加具體和細(xì)化,突出表現(xiàn)之一就是強(qiáng)化了對(duì)救助站工作人員的約束,而減輕了對(duì)受助人員的約束。在舊辦法中,由于制度設(shè)計(jì)的初衷是為了維護(hù)城市治安管理,所以將受助人員僅僅作為簡單、被動(dòng)的管理對(duì)象而對(duì)其附加了種種限制條件和要求,如“及時(shí)把他們遣送回原戶口所在地”,收容人員“必須服從收容、遣送”等。
新辦法明確規(guī)定,救助站工作人員“不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員;不準(zhǔn)打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員;不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財(cái)物;不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品;不準(zhǔn)扣押受助人員的證件、申訴控告材料;不準(zhǔn)任用受助人員擔(dān)任管理工作;不準(zhǔn)使用受助人員為工作人員干私活;不準(zhǔn)調(diào)戲婦女?!辈⑶颐鞔_了縣級(jí)以上人民政府民政部門對(duì)于當(dāng)?shù)鼐戎竟ぷ魅藛T負(fù)有教育、培訓(xùn)和監(jiān)督的職責(zé)與義務(wù)。
(四)內(nèi)容規(guī)定更加人性化
除了對(duì)于提供的基本救助內(nèi)容做了具體規(guī)定外,新辦法還體現(xiàn)出了更加人性化關(guān)懷的一些方面,如“救助站為受助人員提供的住處,應(yīng)當(dāng)按性別分室住宿,女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理”就體現(xiàn)了對(duì)處于弱勢(shì)地位女性的特別保護(hù);“救助站應(yīng)當(dāng)保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全,維護(hù)站內(nèi)秩序”對(duì)保障受助人員的人身、財(cái)產(chǎn)安全做了明確要求,防止各種危害和傷害的再次發(fā)生。
此外,新辦法也體現(xiàn)了一定的開放性,“鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人參與救助流浪乞討人員”,表達(dá)了在新的歷史條件下,政府對(duì)尋求各方力量、積極有效參與社會(huì)保障新途徑的嘗試和探索。
二、面臨的新問題和新特點(diǎn)
自新辦法實(shí)施以來,各級(jí)救助管理工作穩(wěn)步發(fā)展,成效顯著。但是,在具體實(shí)踐過程當(dāng)中,也暴露出一些新的問題。與此同時(shí),流浪乞討現(xiàn)象亦呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。
(一)出現(xiàn)的新問題
1.出現(xiàn)管理盲區(qū)
流浪乞討人員的構(gòu)成非常復(fù)雜,有因?yàn)?zāi)害或生活困難而流浪乞討者,他們確屬社會(huì)救助的對(duì)象;有以乞討為生財(cái)手段的好逸惡勞者,屬于特殊教育的對(duì)象;有以流浪乞討又無理上訪或偷摸拐騙從事違法活動(dòng)者,屬于社會(huì)治安管理對(duì)象;有少數(shù)犯罪逃逸或流竄者,屬于刑事懲治的對(duì)象。對(duì)于拒絕接受救助的流浪乞討人員,救助站、公安機(jī)關(guān)、城管等部門在管理中,均存在缺乏執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法手段的問題,那些特殊教育的對(duì)象、治安管理對(duì)象、刑事懲治的對(duì)象,已經(jīng)成為管理盲區(qū)。
2.自愿求助者少
在實(shí)地調(diào)查訪談過程中發(fā)現(xiàn),在救助站接受救助的人員,大多數(shù)是從別的救助站轉(zhuǎn)來的需要本救助站進(jìn)行安置的流浪乞討人員,僅有一小部分人是自己尋求救助的。而在這一小部分自愿尋求救助的人當(dāng)中,大部分屬于暫時(shí)還沒有流浪乞討的投親不著、務(wù)工不著、無錢看病、從家里走失、被偷盜等有臨時(shí)困難的人,真正有長期生活困難的人,反而選擇在外長期流浪乞討,拒絕進(jìn)站接受救助,救助管理站也因此曾經(jīng)一度出現(xiàn)無人可救的局面。
3.管理救助方式簡單
對(duì)待進(jìn)站受助人員,救助管理站的工作程序幾乎無一例外的為接收進(jìn)站——采集信息——聯(lián)系流出地政府或流浪人員家屬——送其回家或由流出地政府接其回去。工作人員幾乎不跟受助人員進(jìn)行與采集信息無關(guān)的交流,也從來不去了解不同受助人員的特殊需求,缺乏對(duì)不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個(gè)性特征等分析和交流,特別是在救助中依然把求助者置于一種不平等的地位,給予施舍性的物質(zhì)救助,使求助者難以接受。
4.缺乏專業(yè)工作人員
目前的救助管理站尚未完全脫離原先收容遣送模式的影響,大部分工作人員也都是原來收容遣送站的工作人員,雖然機(jī)構(gòu)性質(zhì)發(fā)生了改變,但是工作人員并沒有發(fā)生多大的變化,他們?cè)陂L期工作當(dāng)中形成的工作方法和養(yǎng)成的工作態(tài)度已經(jīng)很難改變,有的工作人員習(xí)慣了對(duì)受助人員冷言冷語,這些表面上看起來并沒有和現(xiàn)行的新辦法發(fā)生沖突,但事實(shí)上與社會(huì)的期望和要求相距甚遠(yuǎn)。
(二)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)
伴隨著新問題的出現(xiàn),城市流浪乞討現(xiàn)象也呈現(xiàn)出諸多新的特點(diǎn):如乞討人數(shù)劇增,多數(shù)乞討者只以要錢為唯一目的;職業(yè)化、團(tuán)體化乞討比重增加;經(jīng)營乞討人員的現(xiàn)象增多;乞討群體的年齡結(jié)構(gòu)向低齡化發(fā)展,等等。
三、完善制度的對(duì)策及建議
經(jīng)過改革開放30年來的發(fā)展,我們國家的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了長足的進(jìn)步,但我們?nèi)蕴幵谏鐣?huì)主義初級(jí)階段這一基本國情并沒有發(fā)生根本的改變,國家的經(jīng)濟(jì)條件尚不足以令我們像某些西方國家那樣,將救助流浪乞討人員的工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)福利事業(yè)。目前,在我們國家,救助管理站實(shí)際上充當(dāng)?shù)闹皇且粋€(gè)救助“中轉(zhuǎn)站”的角色,而不是長期的福利機(jī)構(gòu)。因此,就如何做好這個(gè)“中轉(zhuǎn)站”,如何盡最大可能地為流浪乞討人員提供救助,提出幾點(diǎn)建議:
(一)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)及制度建設(shè)
首先,盡管國家在2003年相繼出臺(tái)了兩個(gè)法律文件,但過于原則化的條款內(nèi)容,使得救助管理工作操作性不強(qiáng),落實(shí)難度大。其次,對(duì)于出現(xiàn)的管理盲區(qū),也應(yīng)當(dāng)從立法的角度予以增補(bǔ)和完善,如將職業(yè)乞討人員納入救助體系,使得對(duì)職業(yè)乞討人員的救助工作有法可依。最后,新的法律法規(guī)的制定和完善必須注意和《殘疾人保障法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》等相關(guān)法律的相互銜接與配套。公務(wù)員之家
(二)引入社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能進(jìn)行救助
對(duì)流浪乞討人員的救助,第一層面是對(duì)其基本生活進(jìn)行救助,包括衣食住行等方面,以保證其能夠維持生存;第二層面是對(duì)其進(jìn)行心理和精神方面的救助,以幫助他們自食其力、回歸正常的生活狀態(tài)。目前,我們的工作主要是停留在第一層面,忽視了心理層面的救助工作。而心理救助需要將社會(huì)工作與社會(huì)救助相結(jié)合,引入社會(huì)工作的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能、專業(yè)方法,主要側(cè)重于心理輔導(dǎo)、行為矯治、精神慰藉等精神層面上的救助。城市流浪乞討人員正是一個(gè)非常典型的社會(huì)弱勢(shì)群體,是社會(huì)工作應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注并提供幫助的對(duì)象。
(三)救助站與高校聯(lián)動(dòng),建立互惠合作關(guān)系
缺乏高素質(zhì)、專業(yè)的工作人員是救助站面臨的一個(gè)難題。我們可以在高等教育資源比較豐富的城市,利用高校資源,通過救助站與高校的聯(lián)動(dòng),建立一種互惠合作的良好關(guān)系。目前,許多高校都開設(shè)有社會(huì)工作、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、勞動(dòng)與社會(huì)保障等專業(yè),也就意味著這些學(xué)校在這幾個(gè)領(lǐng)域擁有比較充足的師資力量以及一定規(guī)模的在校學(xué)生,這對(duì)于救助站來說,也是一項(xiàng)可加以有效利用的寶貴資源。
(四)拓寬資金來源渠道
除了依靠國家財(cái)政外,還應(yīng)當(dāng)呼吁社會(huì)各界、企事業(yè)單位、慈善機(jī)構(gòu)加入到救助工作中來,爭取捐款捐物,緩解資金壓力;向社會(huì)招募義工,縮減開支。值得注意的是,無論哪種方式籌得的資金,其使用都必須接受有關(guān)主管部門、社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督,確保資金使用的透明和公開,定期向社會(huì)公布,讓社會(huì)各界的愛心落到實(shí)處。
四、結(jié)語
要真正將城市流浪乞討人員的社會(huì)救助管理工作做到位,還有很多方面需要我們?nèi)ヅΑ拈L遠(yuǎn)來看,大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距,緩解貧困現(xiàn)象,才是治理流浪乞討人員的根本之策,此外,社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)我國的社會(huì)保障體系也提出了新的要求,必須盡快建立和完善適合我國國情的中國特色的社會(huì)保障體系,從根本上解決城市的流浪乞討問題。