社會保障法制建設研究論文

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【摘要】《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出了統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展的目標。建立健全社會保障制度是經濟社會協(xié)調發(fā)展的主要保障。當前我國社會保障制度需要解決的主要問題是擴大社會保障的覆蓋面；做實個人賬戶，充實社會保障基金；擴大就業(yè)，健全失業(yè)保險制度；完善最低生活保障制度和農村養(yǎng)老保險制度等。應加快社會保障立法，確保公民社會保障權的實現，實現經濟社會的協(xié)調發(fā)展。

關鍵詞：經濟社會發(fā)展社會保障社會保障立法

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出了完善社會主義市場經濟體制的目標和任務，其中，統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展是完善社會主義市場經濟體制的目標之一，而深化勞動和收入分配制度改革，加快建設與經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系是當前我國面臨的重要任務。

改革開放以來，我國的經濟以前所未有的速度發(fā)展，其成就為世界所矚目。在經濟發(fā)展的同時，社會也獲得全面發(fā)展，人民生活水平大幅度提高，已初步達到小康水平。但在發(fā)展的背后，各種社會矛盾仍然突出，如失業(yè)人口增多，就業(yè)壓力增大；收入差距擴大，分配關系尚未理順；城鎮(zhèn)弱勢群體及相當部分農民的生活還面臨困難等。這些問題的解決與社會保障制度的建立與完善有密切關系。近年來，黨和政府加快了社會保障制度改革，將建立社會保障制度作為當前完善市場經濟體制的重要任務，表明了我國政府關注民生、尊重和保護公民基本人權的決心，也預示著我國將進入經濟和社會協(xié)調發(fā)展的新階段。

一、建立健全社會保障制度是經濟社會協(xié)調發(fā)展的重要保障

十六屆三中全會《決定》提出要統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展，這是處理經濟和社會發(fā)展關系的一個重要問題。經濟社會協(xié)調發(fā)展是一個社會文明進步的標志，它要求經濟發(fā)展的同時，必須考慮社會的同步發(fā)展。經濟發(fā)展和社會發(fā)展是相互作用的,經濟發(fā)展是社會發(fā)展的基礎,社會發(fā)展又制約著經濟發(fā)展。只有經濟和社會協(xié)調發(fā)展，才能使國家不斷邁向文明和進步，使百姓安居樂業(yè)，共同分享社會發(fā)展的成果。

社會保障是市場經濟伴生的一項制度，它是市場經濟國家為解決“市場失靈”、達成社會公平所采取的途徑。市場經濟是通過市場機制來實現資源配置的經濟制度，市場經濟的核心是市場競爭，市場競爭的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。就勞動力市場的競爭來說，由于每個社會成員的教育背景、工作能力、擁有的資源和信息的不同，在分配領域中必然出現差異，從而帶來社會的貧富差距和兩極分化，并引發(fā)社會各階層之間的矛盾。改革開發(fā)以來，我國對經濟結構進行了重大的調整，特別是從計劃經濟到市場經濟的轉軌過程中，一部分國有企業(yè)被兼并破產，還有相當部分企業(yè)因嚴重虧損而面臨困境，由此出現了大范圍的下崗和失業(yè)現象，一些國有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活不如從前，巨大的反差使這部分人群產生失落心理，對未來失去信心。在我國經濟快速發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)低收入人員也在增多，而農村的貧困問題沒有從根本上得到解決。這些問題的存在，一定程度上已經影響了社會的穩(wěn)定和經濟的發(fā)展，必須在制度上和法律上加以解決。

各國發(fā)展的經驗告訴我們，社會保障制度是實現社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要保障。社會保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會保障基金，對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災害、面臨生活困難時給予必要的救助和服務，以滿足社會成員的基本生活需要。社會保障被稱為社會的“安全網”和“穩(wěn)定器”，其對社會發(fā)展的功能主要表現在：第一，社會保障有利于實現公民的生存權。生存權是人權的基本內容，它是作為社會個體的人生存所必不可少的權利，是基于人類生存本能而自然產生的。由于每個人在社會生活中都不可避免地會遭遇各種風險，基于人的生存權保障，需要建立一套合理的制度對這些陷入生存困難的人們給予救助，而社會保障制度能夠為遭受風險的社會成員提供必要的生活保障，解決他們的生活困難。因此，社會保障是實現公民生存權的重要方式，也是實現人的尊嚴和價值目標的保障體現，“只有在充分的‘社會保障’的基礎上――同時有精神自由――人們的人格才能得到公平發(fā)展。第二，社會保障有利于實現社會公平和正義。社會正義是人類追求的目標，社會正義主要體現在社會分配的公正。在追求正義和公平的目標中，社會保障就是一項重要的制度。“在一個正義的社會，必然有財富的不斷移轉，從最富有的移轉到最貧窮的人”。社會保障具有國民收入再分配的功能，通過社會保障基金在高收入者和低收入者之間的轉移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調節(jié)社會成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以實現社會公平。第三，通過社會保障實現社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定是一個國家發(fā)展的基本前提，沒有社會穩(wěn)定，就沒有經濟的發(fā)展和社會的進步。社會穩(wěn)定的基礎主要取決于人們心態(tài)的穩(wěn)定，而心態(tài)穩(wěn)定又來源于人們的安全感，健全和完善的社會保障能夠為人們提供這種安全感。社會保障通過滿足社會成員的基本生活需要，解除了人們的后顧之憂；通過盡可能地消除貧富之間的差距，能夠創(chuàng)造一個公平和合理的社會環(huán)境，最終使每個社會成員都能從社會保障制度獲得利益，并對未來的生活有良好的心理預期，安居樂業(yè)，實現社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

二、當前建立和完善社會保障制度亟需解決的幾大問題

十六屆三中全會《決定》提出了加快建設與經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系的新思路，主要有以下幾點：

1、不斷擴大社會保障的覆蓋面

《決定》提出，要“將城鎮(zhèn)從業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險”，“擴大基本醫(yī)療保險覆蓋面”，“實現國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌”，“繼續(xù)推行職工工傷和生育保險”，“積極探索機關和事業(yè)單位社會保障制度改革”，“完善城市居民最低生活保障制度”。這表明我國未來社會保障制度的發(fā)展，必須解決覆蓋面的問題。

社會保障的覆蓋面直接影響到社會保障制度的適用范圍，它關系到社會成員中有多少人能夠直接享受到社會保障權利，關系到社會保障制度的作用能否充分發(fā)揮。目前我國社會保障的覆蓋面還比較低。據有關資料統(tǒng)計，截至2002年末，我國共有11128萬職工和3608萬離退休人員參加了基本養(yǎng)老保險，其中企業(yè)參保職工9090萬人，企業(yè)參保離退休人員3333萬人；參加基本醫(yī)療保險的人數為9400萬人；參加失業(yè)保險的人數為10182萬人，參加工傷保險的人數為4406萬人；參加生育保險的人數為3488萬人。而同期我國城鄉(xiāng)就業(yè)人員為73740萬人，其中第一產業(yè)從業(yè)人員等于第二、第三產業(yè)從業(yè)人員之和。從上述參加社會保障的人數與從業(yè)人員的人數相比，我國社會保障覆蓋面仍然很低。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進城農民工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)就業(yè)人員大多沒有參加社會保險，而這部分人員占從業(yè)人員的比例逐年增大。因此，我國社會保障覆蓋面還比較低，與國際相比，只相當于低收入國家的水平。

社會保障制度在社會發(fā)展中的地位勿庸置疑。只有實行全覆蓋、多層次的社會保障制度，讓全體社會成員都能受益，才能真正發(fā)揮社會保障制度在社會發(fā)展中的作用。《決定》提出擴大社會保障覆蓋面目標，符合當前社會保障制度發(fā)展需要。在社會保險方面，應逐步將范圍擴及到所有與用人單位建立勞動關系的勞動者，并最終包括一些自我雇傭者和自我服務者。在社會救助方面，應當加大國家財政的開支，建立完善的對貧困居民的救助制度，應進一步放寬救助條件，提高生活困難補助標準，使社會貧困人口都因此而受益。在社會福利方面，要提升社會福利在整個社會保障中的地位和作用，應改革現行的福利體制，重整福利資源，將社會福利制度化、法律化，讓全體國民都能夠通過社會福利制度分享到社會發(fā)展的成果。2、做實個人賬戶，充實社會保障基金，確保社會保障基金安全

《決定》提出，“完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，逐步做實個人賬戶”，“采取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金”，“強化社會保險基金征繳，擴大征繳覆蓋面，規(guī)范基金監(jiān)管，確保基金安全”。

社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合是目前我國在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險所采取的籌資和管理模式。但在這套制度的實施過程中，出現了一些難以回避的矛盾和問題，最突出的是個人賬戶的空賬問題。實現個人賬戶以后，不同年齡段的職工因繳費年限不同而出現個人賬戶資金的不同。針對這種情況，考慮歷史遺留的問題，目前對不同年齡的職工采取了不同的辦法來計發(fā)養(yǎng)老金，也就所謂“新人新辦法、老人老辦法、中人中辦法”。由于“老人”和“中人”在過去的傳統(tǒng)制度下并沒有養(yǎng)老金的繳費積累，所以他們也就無法憑借現在的個人賬戶領取養(yǎng)老金。實際上，對于這兩部分人的養(yǎng)老金問題，不得不依靠當前基本養(yǎng)老保險制度中的繳費積累來支付，甚至動用“新人”個人賬戶中的資金來填補“老人”的退休金，其結果是“老人”“中人”的賬戶是空的，“新人”的賬戶也是空的，再加上一些企業(yè)采取各種手段逃避或拖延繳費，這就使得個人賬戶變得有名無實。如果空賬繼續(xù)維持，將會在未來若干年后造成養(yǎng)老保險金的支付危機。為此，有學者對實行個人賬戶提出了質疑。而《決定》對繼續(xù)實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合予以了肯定，并明確要做實個人賬戶。個人賬戶的做實，取決于“老人”和“中人”賬戶的資金來源。由于“老人”和“中人”在舊體制下沒有實行繳費制，而是由國家包下來，在財務上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤上繳給國家，當職工生老病死時再由國家補償給勞動者。現在實行新的養(yǎng)老保險制度，國家對這部分勞動者予以補償，在理論上是完全公平和合理的。

做實個人賬戶，必須有充實的資金支持，為此，《決定》指出要采取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金。也就是說，可以將部分國有資產從國家財政轉為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經開征的利息稅之外，還可以考慮開征消費稅、遺產稅等；還可以發(fā)行用于社會保障的專項國債，等等，通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運行。

社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的制度保障，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規(guī)范，特別是要嚴厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。在社會保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應當盡可能地使社會保障基金增值。要實現安全和效率的目標，需要加強對社會保障基金的監(jiān)管，同時需要對社會保障基金進行投資運作，可以采取信托投資的方式來管理社會保障基金，使其在法律上成為相對獨立的財產，此外，應當采取組合投資的模式進行投資，以降低風險，又保證必要的投資回報率，以確保社會保障基金的安全和效率。

3、擴大就業(yè)，健全失業(yè)保險制度

《決定》提出，“把擴大就業(yè)放在經濟社會發(fā)展更加突出的位置，實施積極的就業(yè)政策，努力改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境”；“健全失業(yè)保險制度，實現國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌”。就業(yè)是民生之本，擴大就業(yè)關系到改革發(fā)展和穩(wěn)定的大局。在今后的若干年內，就業(yè)將成為影響我國社會發(fā)展最大的難點。目前我國就業(yè)主要面臨著來自城鄉(xiāng)的雙重壓力。據估計，現在我國每年最多能夠創(chuàng)造的就業(yè)機會是900多萬個，但競崗的人數是2000多萬。到2003年6月底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數795萬人，國有企業(yè)下崗職工356萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，但如果加上未登記的實際失業(yè)人員，失業(yè)率可能超過10%。今后10年，還將有1.5億-2億以上的農村勞動力需要向非農行業(yè)和城鎮(zhèn)轉移。此外，下崗職工再就業(yè)的問題已成為當前就業(yè)矛盾的焦點，隨著下崗職工三年協(xié)議期滿出中心高峰的到來，該問題將進一步突出。目前，各地在實行下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌的改革，北京、上海、浙江、福建、廣東、遼寧等省市已全部關閉了企業(yè)下崗職工再就業(yè)服務中心。

發(fā)展經濟是解決就業(yè)的根本，要正確處理好發(fā)展經濟和擴大就業(yè)的關系，實施積極的就業(yè)政策。按照《決定》的要求，要在產業(yè)類型上，注重發(fā)展勞動密集型產業(yè)；在企業(yè)規(guī)模上，注重扶持中小企業(yè)；在經濟類型上，注重發(fā)展非公有制經濟；在就業(yè)方式上，注重采用靈活多樣的形式。此外，要不斷健全和完善失業(yè)保險制度，除了發(fā)揮失業(yè)保險保障失業(yè)人員基本生活的功能之外，還應發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)的功能。應當積極采取各種措施建立規(guī)范的職業(yè)介紹所和就業(yè)培訓中心，幫助失業(yè)人員掌握所需的職業(yè)技能，實現再就業(yè)。

4、完善最低生活保障制度和農村養(yǎng)老保障制度

《決定》提出，要“完善城市居民最低生活保障制度”，“農村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟相結合”，“有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”。最低生活保障制度和農村養(yǎng)老保障制度是社會保障中給付標準最低、涉及人群最廣的制度。

最低生活保障制度屬于社會救助的內容。社會救助是對社會成員提供最基本的生活保障，使救助對象免去衣食之憂，是社會保障制度中的最低層次，也是實現公民生存權的最基本要求。1997年開始正式實施城市居民最低生活保障制度，1999年9月國務院了《城市居民最低生活保障條例》。根據規(guī)定，享受城市最低生活保障制度的對象主要是家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的持有非農業(yè)戶口的城市居民。據統(tǒng)計，全國城鎮(zhèn)享受最低生活保障金的人數1998年為184萬人，1999年為266萬人，2000年為402萬人，2001年為1170萬人，2002年為2064萬人，2003年到9月底為2180萬人。城市制度生活保障制度的建立，對解決城市貧困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些問題，如資金來源不足，保障的標準較低。目前全國低保全年支出約150億元，各城市最低生活保障金人均水平從高的約300元到低的不到40元不等，全國人均為55元。實施范圍有限，僅限于城市的低收入人群，廣大的農村貧困人口還未能包括其中。為了更好地發(fā)揮最低生活保障制度的功能，解決貧困人口的基本生活問題，《決定》提出要完善城市最低生活保障制度，并逐步探索建立農村最低生活保障制度的目標，是符合社會保障的基本理念的，尤其是農村最低生活保障制度，應當成為未來政府著力解決的重點。

農村養(yǎng)老保障問題同樣是目前社會保障制度建設中的一個難點。農村養(yǎng)老問題如何解決，這是一個涉及面很大的問題。我國有8億多農民，對農民的養(yǎng)老問題不解決，就難以實現建立社會保障的目的，也會對社會構成巨大的不安全隱患。80年代農村經濟體制改革以前，農民養(yǎng)老主要由農村集體組織承擔了大部分的責任，后隨著土地和收入分配舊體制的瓦解，贍養(yǎng)老人的責任又轉由家庭來承擔，但由于制度的變遷，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)老人的功能正逐步弱化，建立適合當前農村特點的農村養(yǎng)老保障制度勢在必行。解決農村養(yǎng)老保障問題，應當根據農村人口多、農民收入普遍偏低、且地區(qū)發(fā)展不平衡的特點，應采取區(qū)別對待的原則逐漸來推行。在一些經濟發(fā)達的農村地區(qū)，可以通過引導、鼓勵措施推行養(yǎng)老金計劃，關鍵的要確定合理的繳費比例，提高養(yǎng)老基金投資回報率，放寬養(yǎng)老金資本市場運作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險向強制保險過渡。在經濟欠發(fā)達地區(qū)，還是應當以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主，繼續(xù)實行農村五保護供應制度，同時強化家庭養(yǎng)老的功能，達到一定經濟條件后再實行養(yǎng)老金計劃。此外，在農村養(yǎng)老保障問題上，必須強調國家的責任，對實行強制養(yǎng)老金計劃的，國家應當通過財政補貼的辦法對農民發(fā)放養(yǎng)老補貼，以推動農村養(yǎng)老保障制度的實施。對于不具備實行條件實行養(yǎng)老金計劃的，國家應加大社會救濟的力度，以保障農民基本生存權的實現。三、加快社會保障立法，確保公民社會保障權的實現

社會保障權是公民的基本人權，它要求國家保證每個公民都有獲得社會保障的權利，也是實現公民生存權基本內容。2001年我國參加的《經濟、社會和文化權利國際公約》明確規(guī)定締約國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險。

現代社會保障制度是由國家強制實施的，強制性就意味著它離不開法律的支持，從各國社會保障實踐看，主要是通過立法將社會保障的各項政策和措施法制化，使它在全國范圍自上而下地實施，法制化是社會保障制度實施的保障。只有通過國家立法，賦予公民社會保障權，才能使社會保障主體的權利、義務和職責明晰化，確保公民社會保障權利的實現；只有通過立法將社會保障制度以法律的形式確立下來，才能使其獲得連續(xù)實施的生命力。而透過這些穩(wěn)定的法律制度，社會保障主體對于自己的權利義務有一明確的預期，減少制度實施中的摩擦，使社會保障制度的運作進入良性循環(huán)的狀態(tài)；只有通過法律的強制性，才能使社會保障制度有效地運行。社會保障制度的運作是一個巨大的社會工程，包括繳費體系的運作、支付體系的運作和基金管理的運作，這些涉及繳費和經費支出的問題必須由國家法律作為明確規(guī)定。因此，只有在法制的環(huán)境下，社會保障制度才能有效地實施。

我國社會保障制度改革已近二十年，但社會保障立法還相對滯后。迄今為止，我國未頒布專門的社會保障法或社會保險法，只頒布了一些國務院行政法規(guī)，如《失業(yè)保險條例》（1999年1月）、《工傷保險條例》（2003年4月）、《城市居民最低生活保障條例》（1999年9月）、《社會保險費征繳暫行條例》（1999年1月）等。另外，在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等方面國務院下發(fā)了有關政策性文件。這種立法滯后的現狀不符合我國社會保障制度快速發(fā)展的需要。要完善社會保障制度，必須加快社會保障立法的步伐。在推進經濟法制建設方面，《決定》提出“要完善勞動、就業(yè)和社會保障等方面的法律法規(guī)，切實保護勞動者和公民的合法權益。”最近，中共中央提出了修改憲法的建議，該建議已被全國人大常委會批準。建議提出，在《憲法》中增加“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”，“國家尊重和保障人權”等內容。憲法的修訂，標志著我國在充分尊重和保障人權的基礎上，將進一步發(fā)展同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。在未來幾年，社會保障立法將會成為國家立法的重點，惟有加快社會保障立法，才能更好地建立和健全社會保障制度，發(fā)揮其在保障公民的生存權、穩(wěn)定社會秩序、促進經濟發(fā)展的功能，實現經濟和社會的協(xié)調發(fā)展。