國有資產取得制度研究論文

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[摘要]國有資產取得分為有形資產取得和無形資產取得，無形國有資產的取得方式較為特殊，但我國相關法律沒有明確無形資產取得是國有資產取得的一種方式，這不利于國有資產保護。文章從實證角度考察了國有資產的九種取得方式及存在的問題，并就完善國有資產取得制度提出了一些建議。

[關鍵詞]國有資產，取得方式，無形資產，有形資產

一、國有資產取得方式的確定

國有資產取得方式是國家享有有形資產所有權和無形資產權利的手段。現在理論界和實務界對國有資產取得方式問題的理解沒有達到統一，各自在表述上有很大的差異。有學者認為國有資產取得方式為：（1）生產；（2）孳息；（3）國有化；（4）沒收；（5）遺失物；（6）所有人不明的埋藏物；（7）轉讓財產；（8）無人繼承又無人受遺贈的財產；（9）國家通過贖買、征收、征用、征購等方法取得國家所有權。（注：參見王利明：《物權法論》，中國政法大學出版社1998年版，第270頁。）原國家國有資產管理局的觀點認為，國有資產取得的來源渠道：一是國家依法取得和認定的資產，主要是依法沒收的官僚資本和敵偽財產；依法宣布國有的城鎮土地、礦產、海洋、水流以及大森林、大荒山等；依法贖買的資本主義工商業；依法征收、征用的土地；依法沒收的其他財產；依法收取的罰金；依法認定和接收的無主財產和無人繼承的財產等。二是國有資本金的投入及其權益，主要是國家投入設立的國有企業、中外合資合作企業，股份企業的資本金及其權益；三是國家對行政事業單位拔入經費形成的資產；四是接受饋贈，主要是公民贈與國家的財產和外國友人、團體、政府贈與我國的財產。此外，凡在我國境內所有權不明的各項財產，除法律另有規定外，也應屬于國有資產。（注：參見國家國有資產管理局編：《國有資產管理ABC》（修訂本），經濟科學出版社1995年版，第5頁。）國有資產取得的以上兩種表述僅包含有形資產的取得，都沒有把無形資產取得的方式加以明確，而且在有形資產的取得方面還存在許多遺漏如公共收費等，這是不利于國有資產管理保護的。筆者認為國有資產的取得方式主要有以下幾種：

（一）稅收與公共收費

稅收是國有資產取得的重要來源，是國有資產積累的主要途徑。稅收是國家為實現其職能，憑借政權的強制力，按照稅法規定向負有納稅義務的單位和個人收取貨幣或實物的行為，是國家參與國民收入分配與再分配的重要手段。稅收收入是預算內收入，地方稅、中央稅和中央與地方共享稅的稅收收入都是國家財政性資金（注：財政性資金范圍是有爭議的，有的人認為應包括預算內資金，預算外資和事業收入（公共收費收入），有的人認為僅包括預算內、外資金。筆者認為，在我國現行財稅體制下，它應包括事業收費收入在財稅體制改革規范化后，它應僅包括預算內、外資金。），都屬于國有資產的范圍。因而，在分稅制下的地稅與國稅收入均屬于國有資產。稅收不是基于法律行為而取得，性質上為原始取得。

公共收費是由國家機關、事業單位及社會團體向社會征收的各種費用，它是對準公共產品如高等教育、醫療等具有一定私人性質的商品或服務進行的收費。但我國有些不該收費的政府服務也收費了，或者應收費但費用收取過高，因而，清理整頓收費秩序，調整和歸并收費勢在必行。（注：張弘力：《建立公共預算的基本思路》，載《沈陽財會》2001年第2期。）行政事業性公共收費是預算外收入，而預算外收入也是國家財政性資金，權屬為國家所有。故公共收費也是國有資產的來源。

（二）國有化與征收

國有化也是取得國有資產的一種來源。世界上許多國家在上個世紀都開展了國有化運動，從而建立了大量的國有企業。（注：程合紅等：《國有股權研究》，中國政法大學出版社1999年版，第63頁。）我國在新中國成立后開展過生產資料社會主義改造的國有化運動，對私營企業采取贖買方式的公私合營。生產資料社會主義改造完成后就再也沒有進行過國有化。我國法律規定對合營企業、外資企業不實行國有化。征收是國家為公共目的而強制有償地取得自然人、法人及其他組織的物的行為。（注：屈茂輝：《我國國家所有權的征收取得制度探討》，載《求索》2001年第2期。）征收是國家變他主財產為國家所有財產的行政行為，是構成國有資產的重要來源。征收取得方式的行使主體只能是國家。由于國家是一個抽象概念而非具體的主體，因此征收實際上由政府來代表國家行使征收權。征收具有強制性，國家以其強制力取得其他主體的財產，不需經過對方當事人的同意。但是，世界各國法律都對征收有一個限制條件，即征收必須具有公共目的性。（注：“公共目的”的涵義，現代各國立法認為包涵兩項內容：一是有公共使用的性質，二是有公共利益的用途。參見柴強主編：《各國》（地區）土地制度與政策》，北京經濟學院出版社1993年版，第174頁。）征收的財產必須是為公共利益而使用，并且征收取得他人財產須給予金錢補償。補償標準我國一般采用“適當的、合理的”相當補償原則，不采少數發達國家的完全補償原則。征收的對象，各國立法都沒限制，不論動產或不動產均可通過征收取得國家所有權，成為國有資產。

我國現行法律混淆了征收與征用兩個法律概念，把征用當作征收來立法，如《憲法》第9條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用”。《土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”此處其實都應為征收。征用是指權力機關不經物之權利人同意而強制使用自然人、法人或其他組織的物.征用是國家在特殊情況下為了公共利益需要而暫時使用他人財產，它只涉及使用權屬變更，所有權權屬并不改變，用畢后財產返還。征收是所有權權屬變更，是把財產由他主所有變為國家所有。因此，征用并不是國有資產的取得方式，因為征用不能使國家取得所有權。征收是法律行為之外的法律事實，國家因征收取得所有權，性質上為原始取得。

（三）國家投資及收益

國家投資包括固定資產投資和國家向國有企業（公司）投資。固定資產投資是國家用財政性資金投資建設公共設施和基礎設施，其中有部分投資屬公共收費的范疇，國家可以對社會成員中使用這些設施的成員收費，這些固定資產本身也構成國有資產組成部分，國家向國企（公司）的投資形成了經營性資產，他們由此產生的收益是國有資產的最重要來源，也是國家所有權產生的最根本和經常的方法。雖然大部分國家投資是用預算內的財政收入（稅收收入）來投資的，在本質上并不導致國有資產總量增加，但是它們在建成后獲得收益卻是資金積累的重要來源。還有部分國家投資是國家從金融機構融資取得的資金，但它是國家以其信用作為擔保并以產生的收益先期償還借款而形成的，國家已對它取得所有權，故也屬國有資產。這部分投資及收益也是國家財政資金積累的重要手段。由國家財政預算內收入投資而形成的國有資產，沒有發生所有權權屬上的變更，都是國家享有所有權，只不過所有權的標的發生了變化而已。而由國家融資后再投資形成的國有資產，它們的所有權通過法律行為發生了變更，故這種取得性質上為繼受取得。由國家投資而形成的收益取得，基本上是通過法律行為獲取的，因而在性質上也是繼受取得。

（四）沒收

沒收是國家采取革命措施或依法采取強制手段，剝奪他人所有的財產，無償收歸國有的行為。沒收財產主要有三種：一是革命措施。在中國人民革命勝利奪取政權后，將官僚資本和反革命分子的財產無條件地沒收歸國家所有。二是刑罰的一種附加刑。我國《刑法》規定沒收財產是一種附加刑，可單獨適用也可隨主刑一并適用。沒收犯罪分子個人所有財產的一部或全部歸國家所有，以從經濟上懲罰犯罪分子。三是一種行政處罰。行政機關對某些違法行為人可處以沒收財產的行政處罰。如海關對于走私分子，沒收其走私物品，收歸國家所有。沒收取得，由于是以不承認被沒收者的財產所有權為前提，故沒收在性質上屬原始取得。

（五）罰款與罰金

罰款是國家司法機關、公安和其他行政機關，對違法單位或個人，不夠刑事處罰的，強制其繳納一定數額的金錢的民事或行政處罰。（注：鄭立、王作堂主編：《民法學》，北京大學出版社1999年第3版，第167頁。）罰款是一種制裁方式，只能由有權確定和執行罰款的機關做出，其他單位或個人都不得擅自做出罰款的決定。罰款收入須上繳國庫，不得扣留或私分。罰金是人民法院強制被判處刑罰的人在一定期限內向國家繳納一定金錢的刑罰。它是一種附加刑，可單獨適用也可隨主刑一并適用。作為刑種的罰金與罰款不同，它必須由人民法院依法做出判決，其他任何機關單位和個人都無權做出繳納罰金的決定。罰金收入亦須上繳國庫歸國家所有。

（六）國有金融機構的儲蓄、保險和國債收入

我國的公民個人和非國有企業單位在國有商業銀行的儲蓄存款，包括人民幣存款和外幣存款，是形成我國金融性國有資產的主要方式。存款人在把現金交付給銀行后所有權就發生轉移，銀行對這些現金享有所有權，銀行與存款人之間成立金融債權債務關系。銀行負有到期或隨時償付等額貨幣的法定義務。國有商業銀行取得存款所有權就構成了國有資產的一部分。

保險是保險人與投保人就特定事項達成保險協議，保險人在保險協議中規定的事實出現后給付保險金，投保人按保險協議支付保險費的行為。保險人能夠從投保人處取得保險費收入，國有保險公司的保險費收入都是國家所有，構成我國金融性國有資產的組成部分。另外，發行國債也是取得貨幣國家所有權的重要途徑。國有商業銀行發生的金融債券也是金融性國有資產的來源之一。儲蓄、保險收入以及發行國債收入都是基于一定的法律行為取得貨幣之所有權的，在性質上而言是繼受取得。

（七）無主財產、遺失物、埋藏物及無人繼承又無人受遺贈的財產

無主財產的歸屬，我國法律沒有任何規定。但在理論上無主財產歸屬采二元主義：無主動產實行先占制度，無主不動產收歸國有。（注：王凌云：《論先占原則》，載徐國棟主編：《羅馬法與現代民法》，中國法制出版社2000年版，第158頁。）因而無主不動產是國有資產的來源之一。對于遺失物和埋藏物，《民法通則》第79條規定：所有人不明的埋藏物，歸國家所有，接受單位應對上繳的單位或個人，給予表揚或者物質獎勵；對于失主不明的遺失物在公告期滿后仍無人認領的，則歸國家所有。對于無人繼承又無人受遺贈的遺產，我國《繼承法》第32條規定：無人繼承又無人受遺贈的遺產，歸國家所有；死者生前是集體所有制組織成員的，歸所在的集體所有制組織所有。我國法律規定以上幾種財產在一定條件下收歸國家所有，它們也構成國有資產的一個來源。以上財產之取得在性質上是事實行為，屬原始取得。

（八）轉讓財產

國家作為民事主體通過買賣、贈予、互易等法律行為取得財產所有權。國家通過國有企業、單位、國家機關等與其他民事主體進行民事活動取得的財產所有權。轉讓財產是通過法律行為實現的，在性質上為繼收取得。

（九）無形國有資產的權利自動取得、國家授予取得和登記取得

無形國有資產是與有形國有資產相對應的概念，以有無獨立物質形態為區分的根本標志。無形資產主要包括專利、商標、著作權、廠商名稱和商號、專有技術、商譽等，當它們為國有企事業單位或國有公司持有時即為無形國有資產。國家對于這些無形資產的權利取得分為三種方式（注：吳漢東：《無形財產權研究》，法律出版社2000年版，第280頁。）：第一為權利可以自動取得的，如著作權、專有技術、商譽等無形資產。它們的權利擁有為自動取得，不需擁有人履行任何法律上的手續即可享有權利。如我國《著作權》法規定著作權人對其創作的作品著作權自作品完成之日起自動享有。當著作權人為國有企事業單位時著作權為國有無形資產。專有技術為不公開地商業秘密，誰掌握它誰就對它享有權利。商譽是一個商事企業的名譽，是該企業的人格權之一，當然是自動取得。第二是必須經過登記才能取得的，如廠商的名稱和商號。第三為權利須經法律程序并由國家專門機關認可后授予權利才能取得，例如專利、商標等。專利權須經過申請且符合專利授與條件后專利機關發證認可才能取得。注冊商標之取得首先得符合法定條件并向商標局申請，經審查符合注冊條件的才能授予商標專用權。當然一般商標（非注冊商標）的取得為自動取得，無需法律特別認可。由于我國國有企業眾多，無形資產極為龐大，在加強國有資產管理時不應放棄它。

國有資產的取得還有其他方式。如國家接受贈與或遺贈而取得財產，也是國有資產的來源之一。

二、國有資產取得制度中存在的主要問題

根據確定的國有資產取得方式，可以發現現行的國有資產取得制度還存在許多問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）我國財政稅收收入流失嚴重，亂收費現象較為普遍

稅收收入是財政資金的主要來源。我國國民還沒有形成主動納稅的習慣，偷漏稅和抗稅現象嚴重；稅收法律體系的不完善，導致違法偷漏稅行為難以根絕；稅收體制的某些不合理之處，使許多應征的稅種沒有規定等等，這些都導致我國稅收流失較多。此外，征稅機關內部腐敗或監管不力，都可能導致稅收的大量流失，如在廈門遠華案中海關系統的內部腐敗，導致國家稅收損失數百億元。

政府財政收入除稅收之外，事業性收費也是一個來源。本來政府部門的公共收費是合理的，但是我國有些不該收費的政府服務行為也收費了，或應收費的項目費用收取過高，存在變相擴大非稅征收范圍，亂收費，以費擠稅現象，導致稅收流失比較嚴重（注：參見張弘力：《建立公共預算的基本思路》，載《沈陽財會》2001年第2期。）。且政府各部門的收費收入，很多沒有進入財政賬戶統一管理，而是由各單位存進單位賬戶或“小金庫”中，它既導致財政性資金的大量流失，又給政府官員腐敗提供了條件。

另外，國家機關的罰沒收入按規定應該直接進入國庫。但實際操作中，許多機關自己設立一些過渡賬戶，來截留罰沒收入；有的單位甚至是自收自支，收入根本不過財政統一賬戶，直接被各單位開支了。這也導致了財政收入和國有資產的流失。（二）我國征收取得失范，征收法律體系不完善

合法財產應受法律保護，不受任何人的侵犯，任何人不得被強制轉讓其財產權利，但是國家出于社會公益并經法定程序采取的征收應除外。中國現在最大的問題在于，國家征收制度失范，被濫用于商業目的。改革開放以來，各地和各級政府頻繁地、大量地為商業目的用地，而征收農村集體土地所有權及農戶、城鎮居民的土地使用權，且往往不能給予公平補償。如果政府以極低的代價（補償）征收的土地，以市場價出讓給用地的企業（中國及外資企業等），則政府獲得了市場價與補償價之間的差額；如果以優惠價出讓給用地的企業，則企業獲此差額。無論如何，均導致嚴重的不公正。應該說，土地征收的濫用，與法律法規不健全有很大的關系。雖我國《憲法》和《土地管理法》對土地征收有一些規定，但主要是從國家主權和土地行政管理權的角度分別予以規定，而規定財產歸屬與變動關系的基本法物權法卻沒有相關規定。正在起草中的物權法，以梁慧星為代表的專家學者們正試圖建立規范的征收制度體系，以彌補民法上的缺陷。另外，我國的征收制度規定缺少動產征收的內容，據考察世界各國立法例，動產與不動產一樣均可成為征收的客體，并且應給予征收相對人適當的合理的補償。我國征收制度被濫用的另一個重要原因是征收主體過于分散，縣級人民政府都享有征收權，甚至有些地方的鄉鎮一級政府也享有征收權。征收權的過于分散導致征收制的濫用，不利于國家的監控，國有資產因之流失不少，不少地方官員借此中飽私囊，大肆貪污受賄，敗壞社會風氣。因此，改革和規范征收制度勢在必行。

（三）國家所有權與國有企業法人所有權、國有股權的界限不清

國家所有權與法人所有權，國有股權的界限在理論上是比較清楚的。但應用在國有企業中，三者的關系就變得有些模糊了。在那些國有公司中，國家作為公司的股東，享有股東權利，公司法人享有公司財產的所有權，國家以其國有資產投資即表明國家以其財產所有權來換取國有公司的對價股權。在這里發生了國家所有權向國有股權的轉換。國有股權與所有權是不同性質的兩種權利，國家所有權使國家享有占有、使用、收益、處分四種權能，而國家股權賦予國家的只有剩余控制權和剩余收益索取權，國家并不能隨意處分其投資的財產（注：費方域：《企業的產權分析》，上海人民出版社1998年版，第97頁。）。有人主張“雙重所有權說”，即在國有企業（公司）中存在國家（終極）所有權與法人所有權。姑且不論國家（終極）所有權是一個什么概念，對此作何種解釋不談，這種“雙重所有權”與“一物一權”的民法理論的沖突又如何解決。國有公司的投資者國家只能依公司法規定的范圍及方式享有并行使股權，國有公司則按照公司法規定的組織結構和活動方式，對國家投資的財產享有所有權。在公司的產權結構中，國家與公司是各自獨立的法律主體，相互間不存在隸屬關系，即使是作為唯一股東的國有獨資公司中，它也不得違反公司法和公司章程，將其意志強加于公司，而公司的經營管理亦須按照現代企業法人治理結構進行。因而，在國有公司中，公司法人享有法人所有權及相關財產權利，公司法人財產是法人所有，不能成為國有資產。只有投資產生的收益以及公司法人終止后的剩余財產才是國有資產。由此看來，《公司法》第4條：“……公司中的國有資產所有權屬于國家”的規定是不正確的。它既與《公司法》中的其他條文相違背，又與公司法理論即法人人格獨立性和財產獨立性相沖突。（注：吳建斌：《試論我國公司中國家股股權的法律地位》，載《南京大學學報》（哲社版）1997年第4期。）根據以上分析可知，國家與國有公司法人是兩個不同的法律主體，國家所有權與法人所有權是兩種不同法律主體享有的民事權利。“國有股權是以國有資產對公司出資時形成的新型資本化民事權利，它的客體是公司的股份（出資比例），而不是公司的具體財產，與國家所有權迥然有別。……國有股權必須人格化、具體化，走出國家所有權和行政權的陰影。”（注：參見江平為程合紅等著的《國有股權研究》所作序言，中國政法大學出版社1999年版，第2頁。）國家因投資失去了對資產的所有權，但同時卻換取了該財產的對價股權。國家只能在兩種權利中選擇一種，而不能同時享有兩種權利。當然，在不具備法人資格的國有企業中，國家是其所有者，享有所有權。所以，非法人國企的財產屬國有資產。

（四）儲蓄中存款所有權的歸屬不明

在國有資產的組成中，金融性國有資產是不可或缺的部分，儲蓄存款也因而成為國有資產的來源之一。但是在理論界和實務中，對儲蓄存款是屬存款人所有還是國有商業銀行所有，是個有爭議的問題。我國法律法規一致規定儲蓄存款的所有權歸存款人。《憲法》第13條規定：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權”。《民法通則》第75條規定：“公民的財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木和法律允許公民所有的生活資料和其他合法財產。”其他相關的法律法規也是如此規定.（注：如《刑法》第92條、中國人民銀行總行《關于執行（儲蓄管理條例）的若干規定》第1條等均規定儲蓄存款所有權歸公民個人所有。）在理論界通說也認為：“存款行為完成后，存款所有權仍然歸存款人享有”，但是大陸法系與英美法系的立法、判例和法學理論卻認為：“存款行為完成后，存款所有權屬于銀行。”（注：參見曹新友：《論存款所有權的歸屬》，載《現代法學》2000年第2期。）我國對存款所有權歸屬的結論與兩大法系的立法、判例及理論研究結果形成鮮明的對比。現在，我國已有部分學者對原有立法及理論提出了質疑，認為存款之所有權應屬銀行.（注：潘攀：《論存款所有權的歸屬》，載《金融法苑》1998年第3期，以及前引曹新友文。）貨幣是一種特殊的種類物，具有以國家強制力保障的高度流通性。為實現貨幣的流通職能，貨幣之所有權權屬取得應適用“所有與占有一致”規則。（注：梁慧星主編：《中國物權法研究》上冊，法律出版社1998年版，第546頁。）銀行享有儲蓄存款所有權，有利于銀行更好地發揮金融中介人的作用，也有利于更充分地維護公民個人存款所有權的安全.對于公民享有的對銀行的存款債權即還本付息請求權來說，它有兩重法律保障：一是存款人要求債務人銀行付款時，銀行負有無條件支付同等數額貨幣的法定義務，這是金融法律法規明確規定的；二是存款人在金融機構破產時享有優先償付權。我們認為，有了對存款債權的雙重保護，公民存款所有權的安全也有了保障。

（五）無主財產取得沒有法律規定；遺失物、埋藏物國家取得制度不符合市場經濟要求

無主財產取得如前所述，無主動產實行先占制度，無主不動產收歸國有。物權立法應明確規定這一點，維護國家權益和防止與其他民事主體發生糾紛。所有人不明的埋藏物，遺失物中除了遺失物能返還失主的財產外，其余均收歸國有。無人繼承又無人受遺贈的遺產收歸國有沒有什么問題，但是對于埋藏物和遺失物也要歸之國家所有，學界是有爭議的。現在立法關于遺失物的歸屬，能夠返還失主的應該返還；不能返還的應交給有關國家機關，由有關機關發出招領公告，公告期滿仍無人認領的遺失物歸國家所有。此種立法觀學者稱之為“拾得人不能取得遺失物所有權主義”，并認為此種立法觀對于現代社會中的人提出了過高的要求，不用說普通之人，就是思想覺悟較高之人，也難以做到，這樣規定的結果使法律的規定形同虛設，不被信仰。（注：梁慧星主編：《中國物權法研究》上冊，法律出版社1998年版，第521頁。）因此，在制定物權法時應改為“拾得人有限取得所有權主義”，即使拾得人得于一定條件下取得拾得物之所有權。埋藏物之歸屬，我國立法規定為“國家取得所有權主義”，有學者認為這顯然拔高和夸大了現代市民社會中人的思想意識覺悟程度，忽略了市場經濟條件下人對利益的要求，過高地估價了人的自覺性，并由此對人的行為提出了統一的不恰當的要求。事實上，在現在市場經濟條件下，要求所有發現埋藏物的人，在埋藏物之價值即使非常低廉時也應上繳國家，顯然是脫離實際的，也是不必要的。（注：梁慧星主編：《中國物權法研究》上冊，法律出版社1998年版，第526頁。）與之相對照，世界絕大多數國家采取的“發現人有限取得埋藏物所有權主義”，（注：發現人有限取得埋藏物所有權主義是指發現人一般情況下能取得發現的埋藏物之所有權.但若埋藏物系于他人所有的動產或不動產中發現者，動產或不動產所有人與發現人，各取得埋藏物之一半。如發現的埋藏物足供學術、藝術或歷史資源使用者，則收歸國有。）恰當地考量了近現代市民社會中人的思想覺悟及對利益的要求，基于此提出了適宜的要求，它比國家取得埋藏物所有權主義之立法要合理。因此我國在立法時應采發現人有限取得埋藏物所有權立法主義。

（六）國有資產管理忽視無形國有資產保護，導致無形資產大量流失

在我國，有形國有資產的流失，已經引起了各方面的重視，但是每天還有大量的無形國有資產在悄悄地流失，卻還沒有引起廣泛而又足夠的重視。因而，防止無形國有資產流失是件極為重要的大事。無形資產本身所具有的非實體性和不確定性是無形資產流失容易受到忽視的客觀原因；長期以來企業單位和政府部門對無形資產的管理意識和管理手段的缺乏，是無形資產流失的主觀原因；缺乏足夠的中介力量，對無形資產進行認定和評估，是無形資產得不到有效遏制的社會原因。（注：趙一錦等：《國有資產流失研究》，西南財經大學出版社1999年版，第175頁。）諸多因素的合力，導致無形國有資產的大量流失。這種狀況亟待改變，加強無形國有資產管理勢在必行。

三、我國現行國有資產取得制度存在缺陷的彌補

針對我國國有資產取得方式存在的各種問題，筆者提出如下彌補建議：

1.在國家征收取得制度上，正在制定中的物權法所有權部分應明文規定國家可以基于公共利益征收取得所有權，同時規定適當補償原則。所謂公共利益，指從事下列事業：國防建設、交通水利建設、教育慈善事業、國家機關建設、公用事業以及其他由國家機關直接興辦的事業。（注：屈茂輝：《我國國家所有權的征收取得制度探討》，載《求索》2001年第2期。）用法律條文明確公共利益的范圍，以限制征收的范圍被無端地擴大化，避免導致征收制度的失范。物權法還應明確征收的法定條件和法定程序，以實現征收制度的程序公正。對征收標的物的范圍應由現在法律規定的不動產土地擴及到所有不動產和動產，并對其給予適當的合理補償。補償原則以補償被征收之物在征收時的實際價值為宜，這樣以實現法律的實質正義。同時，在土地行政管理法律方面，應以修正案形式修改《土地管理法》，單列土地征收一章，通過對土地征收的有關規定的細化，以健全土地征收制度。特別是要規定征收權的行使主體，只能是國務院和省級人民政府，其他政府機關不得行使征收權。并且要明確征收雙方主體的權利與義務，以維護被征收人的權益。

2.完善公共財政體系，深化稅費改革，建立國庫單一賬戶制度。建立完善的公共財政體系，要從三個方面來規范政府的財政收支行為。第一，應以法制為基礎。財政收入的取得方式、數量和支出的去向、規模必須建立在法律基礎之上，財政收入應先立法后征收，財政支出應按有關制度進行，不能沒有約束地隨意支出。第二，政府的全部收支進預算。預算是政府財政收支的計劃，也是財政收支活動受立法機關和社會成員監督的重要途徑。預算的編制、審核、執行、決算，可以使收支從頭至尾受立法機關和社會監控，且政府財政的全部收支都應受預算控制范圍的限制，不能進行超預算的支出和收取財政資金。第三，財稅部門應總攬政府財政收支。政府所有的收支都應歸財稅部門管理；禁止政府各個部門分別向自己服務或管理的對象直接收錢。不論稅收還是收費抑或其他收入，均由財稅部門統管，即使特殊收入如關稅、農業稅等由特定部門收取的，也是收支兩條線下的代收代支。（注：高培勇：《構建中的中國公共財政框架》，載《財政與稅務》2001年第5期。）加強稅費改革，通過取消大量不合理、不合法收費，進一步規范政府收入秩序，通過將一部分非政府性收費轉為經營性收費，規范政府行為。通過將部分具有稅收特征的收費，用相應的稅收取代，進一步完善稅制。通過以稅代費的方式將分散征管的財政性資金納入預算管理。按照公共財政的要求，財政支出結構的重點要轉到滿足公共需要方面來，財政支出一方面要退出一般競爭性領域的投資，另一方面要增加一般公共支出的投資，保證公共建設和公共事業的需要。為從根本上解決財政收支管理中存在的問題，必須推行國庫集中收付制度，建立國庫單一賬戶制度.在我國從收入角度分析，國庫單一賬戶制度意味著所有財政收入直接繳入國庫，征收機關、執法機關目前設置的各種收入過渡賬戶以及各部門各單位自設的各類預算收入賬戶將不復存在；從支出方面，意味著取消各支出部門（單位）在商業銀行開設的預算內、外資金賬戶。將這些資金統一集中到各級財政部門在中央銀行或經批準的國有商業銀行開設的單一賬戶中，資金實際使用時，從單一賬戶直接撥付給商品（服務）的供應者。（注：國庫單一賬戶制度指政府所有財政性資金（預算內外資金）均應集中在國庫或國庫指定的行開設的賬戶，同時，所有的財政支出均通過這一賬戶撥付。參見李秉坤：《建立我國國庫單一賬戶制度的理論思考》，載《國有資產管理》2001年第7期。）

3.《公司法》與《國有資產法》中應明確法人所有權概念，取消《公司法》第4條關于公司中的國有資產所有權屬于國家的規定。清晰地劃分國有股權、國家所有權、法人所有權概念的界限，重新界定法人財產權的內涵，以建立真正具有獨立人格、獨立財產和有限責任的現代國有公司。根據國有企業中財產所有權屬于國家的理論，附會出公司法人中的國有資產所有權屬于國家，并赫然寫進了《公司法》的總則中，反映了我國公司法的不成熟。無論我們對公司法人財產權如何理解，假如固守公司中國有資產的國家所有權信條，就不能圓滿解釋國有公司中的產權關系，也不能擺正國有股股權的法律地位。國有股權是一種以國有財產對公司出資而形成的新型資本化民事權利，它的客體是公司中的股份（出資比例），而不是公司的具體財產，它與國家所有權迥然有別。《公司法》第4條在堅持公司中的國有財產屬國家所有的信條下，以法人財產權概念模糊了國家所有權與國有股權、法人所有權的界限，若理解法人財產權為法人所有權，國有公司將會出現所有權二元論，這將違背“一物之上只有一個所有權”的民法理論。若不將法人財產權理解成法人所有權，公司法人的財產獨立性和人格獨立性又從何談起，且將與公司法人人格獨立理論相悖。因此，我們認為應該取消《公司法》中關于“公司中的國有資產所有權屬國家”的規定，明確公司法人對其財產享有法人所有權及相關財產權利。承認國家在投資的國有公司只享有國有股權。這樣并不能使國家財產化公為私，乃至最后損害國家的經濟基礎。因為國家可以國有控股公司來掌握所投資公司的控制權，此舉還能增加國有資產的控制力和影響力。此外，依民法理論法人所有權的涵蓋的對象只能是有體物，公司法人中的無形資產和權利不能成為法人所有權的主體，故依此推出法人不是它們行使和管理主體。但是法人卻又實際上享有這些無形資產和相關權利，所以筆者以為應重新界定法人財產權概念，即它是法人享有法人所擁有的全部財產及財產權利的綜合性權利，法人財產權應包涵法人所有權及其他相關的財產權利。

4.修改《憲法》、《民法通則》、《刑法》等有關儲蓄存款所有權的規定。按照貨幣特殊法律性質即“貨幣所有與占有一致”理論來界定儲蓄存款所有權歸屬銀行。如前所述，我國現行法律法規和法學理論幾乎一致認為存款所有權屬于存款人。這是與貨幣的特性相違背的，也是與金融機構的中介人身份相沖突的。國外的立法、判例及法學理論都認為，存款行為完成后，存款所有權屬于銀行。現在學者領銜起草的物權法草案中已明文規定：“貨幣占有者取得所有權”。（注：參見梁慧星主編：《中國物權法草案建議稿-條文，說明，理由與參考立法例》，社科文獻出版社2000年版，第414頁。）

5.物權法應明確規定無主財產的歸屬，無主動產實行先占制度，而無主不動產收歸國有。遺失物之拾得，應采拾得人有限取得所有權主義；埋藏物之取得，應采發現人有限取得所有權主義。國家僅在發現的埋藏物屬于應保護的文物范圍的場合才能取得國家所有權，（注：參見梁慧星主編：《中國物權法研究》上冊，法律出版社1998年版，第527頁。）此時埋藏物（文物）也屬于國有資產，其他埋藏物由發現人取得。拾得的遺失物除返還失主外，拾得人于履行一定程序-盡相應的公告義務后無人認領的，即可取得遺失物之所有權或享有其他權利。國家在任何時候都不能取得拾得的遺失物之所有權，因而拾得的遺失物不屬于國有資產范圍。

6.重視無形國有資產的管理和保護，盡力防止無形國有資產的流失。國有資產管理部門應加強無形資產的取得和利用管理，使其不受非法侵犯，維護國家所有者權益。