國有資產公益訴訟管理論文

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論文關鍵詞：國有資產；公益訴訟；法律問題

論文摘要：國有資產公益訴訟具有特定的含義和特征，大陸法系和英美法系國家在通過公益訴訟保護國有資產方面有值得借鑒的做法和先進經驗。我國的國有資產公益訴訟制度應從修訂完善有關法律法規、強化國家機關和社會力量的監督、確定合理可行的司法審查制度、擴大提起訴訟的原告范圍、建立提起訴訟的激勵機制等方面加以完善。

一、國有資產公益訴訟的含義

我國的國有資產是國家的公有財產，屬于全體人民所有，受到法律保護。在當前的情況下，形形色色的導致國有資產流失的現象不斷出現，手段不斷翻新，且有愈演愈烈之勢，致使國家的經濟利益蒙受重大損失。為了扭轉這種局面，必須建立以保護國家和社會公共利益為目的的國有資產公益訴訟制度。

國有資產公益訴訟之構建首先要以國有資產流失的認定為前提。一般認為，國有資產流失是指國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者，出于主觀故意或由于過失，違反法律、法規及國家有關國有資產管理、監督、經營的規定，造成國有資產流失，或者使國有資產處于流失危險的行為。認定國有資產流失的條件如下：(1)造成國有資產流失的違法主體必須是國有資產的經營者、占用者、出資者或管理者；(2)違法主體必須對違法行為的發生具有主觀故意或過失，即具有過錯；(3)必須是違反法律、行政法規和規章的行為；(4)必須有國有資產流失的結果發生，或是如果不加制止必然產生國有資產流失的后果。

國有資產公益訴訟是公益訴訟在國有資產保護領域的具體應用和擴展，對其含義應從以下幾個方面來理解。

第一，國有資產公益訴訟的主管機關是人民法院。國有資產公益訴訟的基本特點在于，由國家審判機關依法處理這類違法行為，它本質上是一種司法行為，這同目前我國處理大量經濟違法行為屬于行政機關的專屬職能有根本區別。在國有資產公益訴訟活動中，審判機關居于主導地位，它是案件的受理者、裁判者和指揮者。國家行政機關如在國有資產公益訴訟活動中出現，則處于當事人的地位，根據具體情況的差異，既可以作原告，也可以作被告。

第二，國有資產公益訴訟的原告和被告具有特殊性。被告可以是違反國家法律、侵犯國家經濟利益、擾亂社會經濟秩序的任何組織和個人。原告也可以是任何組織和個人，任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，代表國家，以自己的名義或以國家的名義提起訴訟，請求人民法院依照國有資產公益訴訟程序保護國家的經濟利益及社會經濟秩序。

第三，國有資產公益訴訟的客體是被訴的違法行為。國有資產公益訴訟是由任何組織和個人認為其他組織和個人的行為侵犯國家經濟利益或社會經濟秩序，依法向人民法院提起的訴訟。因此，此類活動的關鍵，就是人民法院對于被訴的違法行為是否屬實進行審查。經過審理，人民法院對于查證屬實的違法行為依法作出判決。

二、國外國有資產公益訴訟制度的啟示

(一)大陸法系國家的國有資產公益訴訟

以德國為例，存在多種形式的公益訴訟。團體訴訟是指具有共同利益的眾多法律主體將提起訴訟的權利“信托”給具有公益性質的社會團體，由該社團提起符合其章程和設立目的的訴訟的一種訴訟形式。德國的團體訴訟是“通過特別的經濟立法賦予有關的行業自治組織訴權的方式而形成的”。另外。德國憲法中還規定有民眾訴訟，它是指公民因憲法賦予的基本權利或其他權利受到某種法律的侵害時，向憲法法院提起訴訟要求宣布該法律違憲的一種訴訟制度。任何公民，只要認為某項法律侵犯了憲法保護的權利，無論侵權案件是否發生，也無論是否涉及本人利益，都能提起訴訟。德國的違憲案件所涉及的大多是針對社會公眾普遍利益的訴訟，從某種意義上可以理解為公益訴訟。雖然沒有專門對國有資產的保護做出規定，但是可見國有資產公益訴訟是融合在各種不同的訴訟形式之中的，主要表現為團體訴訟和憲法訴訟，因為導致國有資產流失的行為必然損害德國憲法賦予公民的基本權利，這與本文所論及的問題已經非常接近了。

(二)英美法系國家的國有資產公益訴訟

以美國為例，美國法律原來并未賦予普通公民國有資產公益訴權，因為原來美國遵循的是“法律權利標準”，即只有當事人能積極證明其法律權利受到侵害時，他才有起訴資格，否則，即使行政機關或其他組織及個人的行為遭受重大損害，當事人的原告資格也不被承認。但到了現代，隨著公共利益受侵害的問題日益突出，“法律權利標準”逐步讓位于“利益范圍標準”。這實際上意味著因違法行為遭受間接損害的相對人甚至利益受影響的任何人，均具有原告的資格。

美國雖然沒有在法律上明確規定國有資產公益訴訟，而且對原告起訴的資格作出了諸多限制，但是我們不能否認在美國同樣可以運用公益訴訟的手段遏止國有資產流失。而且從英美法系國家特定的法律背景和文化特征來考察，案例是這些國家的主要法律淵源，也是審判案件的重要依據，所以美國和大陸法系國家不同，它沒有在法律中明確規定某項制度的存在與否，而更強調法律保護客觀的公共利益的及時性和適用性。只要利益受到損害，司法便予以救濟，司法力量就及時介入，而不受傳統法學理論的束縛。

和其他國家相比，我國的國有資產流失面臨日益嚴峻的形勢，更具有通過公益訴訟的方式保護國有資產的緊迫性和必然性。筆者認為，在借鑒和吸收各國成功先例和先進做法的基礎上，我國應建立符合自身國情的國有資產公益訴訟制度，以盡快扭轉國有資產大量流失的局面。

三、創建我國國有資產公益訴訟制度的設想

(一)修訂完善有關法律法規

應當從立法的層面為國有資產公益訴訟提供法律依據。首先，在憲法中增設國有資產保護權。目前我國憲法中只規定了一些保護一定范圍國有資產的職責，還沒有確認國有資產保護權理論，因此非常有必要在憲法條文中予以明確。其次，要在有關單行法律中將國有資產公益訴訟的憲法精神和原則具體化，可考慮制定一部《國有資產法》這樣的基本法律，對國有資產的含義、范圍、法律保護途徑等作出專門詳細的規定。要修改和完善其他有關法律法規，使國有資產公益訴訟有法可依、有章可循。再次，制定和修改行政法規及政府規章，消除現行的國有資產法律體系中相互矛盾和真空現象，為國有資產公益訴訟創造合理的法律保障。

應當為國有資產公益訴訟確定較寬松的受案范圍。筆者認為，國有資產公益訴訟應主要歸結為兩大類型，即行政主管機關和社會其他主體損害國有資產利益的爭議。行政主管機關侵害國有資產利益的爭議主要包括：行政主管機關做出侵害國有資產利益的具體行政行為，行政主管機關不履行或逾期履行法定職責，變相損害國有資產利益，以及違反法律法規的規定，侵害國有資產利益的抽象行政行為。雖然我國《行政訴訟法》規定，抽象行政行為尚不屬于司法審查的范疇，但這一規定正受到學術界的批判，因為許多違法的具體行政行為的做出和執行，都是以抽象行政行為為依據的。因此，將抽象行政行為納入司法審查的范圍，是符合法治發展目標和我國實際情況的。社會其他主體損害國有資產利益中的其他主體包括除原告外的其他社會組織和個人。我們不能片面地認為導致國有資產流失的行為都是行政主管機關引起的，被告的范圍也應擴大化，包括一切對社會經濟整體、全面、長遠利益構成威脅或造成損害的組織或個人。侵害國有資產利益的行為并不都是政府所為，還有其他組織和個人損害國有資產利益。針對這些行為，普通公民同樣可以提起國有資產公益訴訟。

(二)強化國家機關和社會力量的監督

我國現行的權力監督體系的一大通病就是權力監控缺乏應有的強制力，這是我國目前權力監控體系乏力的重要原因。司法監督是我國的一種非常重要的監督形式。現實中，人們對一些損害社會公共利益的不法行為提起的訴訟往往因為他們不具備原告資格而不能獲得法律的支持，因而導致社會公共利益受到不法侵害時無人起訴或法院不予受理的現象屢屢發生。在這種情況下，司法監督難以對危害社會公共利益的行為形成強有力的監督和制約。同時人民檢察院缺乏對此類行為提起公訴的權力，是司法部門未能對此發揮應有作用的一個非常重要的原因。通過修訂法律，賦予檢察院對這類損害公共利益的行為提起公訴的權力，是加強司法部門監督職能的有效途徑。

新聞輿論運用報紙、廣播、電視、因特網等大眾傳播媒介，對社會生活進行廣泛的報道，在社會生活中扮演著重要的角色。具體對于國有資產公益訴訟而言，新聞輿論可以使公眾樹立國有資產所有者意識，通過輿論的渠道引導公眾關心和監督國有資產的運行情況，鼓勵和支持公眾對危害國有資產的不法行為提起訴訟。人民法院對于媒體揭露和群眾檢舉的國有資產流失等問題要依法查處，要依法保障新聞媒介和新聞工作者對國有資產流失狀況的客觀報道權利，充分發揮新聞媒介的職能作用，營造全社會都來關心和重視國有資產保護的良好氛圍。

(三)確定合理可行的審查制度

應嚴格立案審查程序。對于國有資產公益訴訟，人民法院應切實把好立案關，在正式受理國有資產公益訴訟案件前應增加預審制度。國有資產公益訴訟的審理方式應實行合議制。在訴訟時效上，應借鑒我國現行法律的有關規定，對國有資產公益訴訟的訴訟時效可規定為一般時效和特殊時效(即未經授權給國家、集體、公民個人的利益造成損害的，不受上述訴訟時效的限制)，以保證侵犯國家和社會公共利益的行為受到法律的追究和制裁。

在審查標準上，法院應堅持合法性審查和實質性審查的基本原則。這意味著司法機關原則上對涉及國有資產的不法行為進行合法性審查和實質性審查，包括權限審查、內容審查和程序審查等。人民法院認為被訴行為違法的，可以判決撤銷或部分撤銷；認為被訴行為合法的，判決予以維持。法院還應及時把發現的違法行為報送國家權力機關或通知涉訴機關的上級主管機關，從而逐漸形成良性運作機制，維護法治的尊嚴和統一。

應建立合理的舉證制度。國家檢察機關作為維護國家和社會公共利益的權力機關，與行政主體的地位是平等的，力量是均衡的，在收集證據方面兩者難易程度相當，因此，在檢察機關作為原告的國有資產公益訴訟中，應平等地分配舉證責任，使原告、被告承擔的風險大致均衡，即適用“誰主張，誰舉證”的原則。普通公民和社會組織作為原告時，由于涉及國有資產流失的證據收集和保存有較強的時間性和較高的技術要求，原告方很難收集到必需的證據，這就會使他們處于被動的地位。完善行政前置制度。如果違法行為屬于有關的行政機關職責范圍，個人、社會組織或檢察機關在提起國有資產公益訴訟之前，應先向其舉報、控告，由其先行查處。只有當行政機關在一定期限內不處理或處理不當時，個人、社會組織或檢察機關方可向法院提起公益訴訟，請求司法救濟。如果某種違法行為不屬于任何行政機關的職責范圍，則個人、社會組織或檢察機關可直接向法院提起訴訟。

法院應查明違法者對國有資產造成的損失，判令違法者賠償。應明確損失的范圍，既包括直接損失，又包括間接損失、可得利益、機會損失以及恢復環境的費用。國有資產流失所造成的后果，往往具有潛伏性的特點，因此對于造成的潛在利益損失、收益機會、恢復所需費用等也應當予以賠償。

建立專門的公益訴訟審判組織。為保障司法獨立和公正，方便人民法院行使審判權，有必要規定國有資產公益訴訟一審案件由國有資產所在地的中級人民法院管轄的原則，如果涉及管轄爭議，則由其上一級法院指定管轄。在法院內設立與民事審判、行政審判、刑事審判庭平行的公益審判庭，專門負責審理違法行為實行地或被告所在地轄區內的一審公益訴訟案件(包括國有資產公益訴訟案件)。

此外，還應建立此類案件的優先審理制度。

(四)擴大提起訴訟的主體范圍

對侵犯國有資產的行為，誰有權起訴，這是國有資產司法保護必須解決的問題。因為，法院作為審判機關，不是法律的監督檢查機關，沒有相應的當事人和訴訟參與人參加，沒有特定的人向法院提起訴訟，法院的審判職能就不能啟動。另外，侵犯國有資產行為所侵犯的客體主要是國家經濟利益，因而必須由法律明確規定對這類案件具有訴訟權的主體，才能解決國有資產的司法保護問題。筆者認為：起訴侵犯國有資產行為的主體，可以是國有資產管理機構、國有資產經營機構、國有資產占有單位及負責人，也可以是檢察機關。以及前文述及的建議人大設立的國有資產監督委員會，還可以是任何公民和一切組織，不論起訴主體是不是國有資產的管理人，只要他們是國家的主人，就有權以國家主人的身份站在原告席上。

作為國家和社會公共利益的代表，檢察機關提起國有資產公益訴訟。檢察機關作為國家和社會公共利益或公民重大權益的代表提起訴訟，是在社會化大生產高度發展的條件下，國家維護社會公共利益的需要。因為如果法律僅僅允許直接利害關系人起訴，就有可能出現兩種情況：第一，直接利害關系人因種種原因不提起或難以參與訴訟活動，違法者的法律責任無法追究。因為法院審理案件實行“不告不理”的原則，沒有利害關系人起訴，法院的審判職能無法啟動，其結果是任憑違法行為自由泛濫。第二，即使有直接利害關系人起訴，也只能解決個別民事主體權益的保護，而不能一并解決社會公共利益的保護問題。因此，違法行為侵害整體的特殊性，決定了對這一類行為提起訴訟的最佳代表是檢察機關。

(五)建立提起訴訟的激勵機制

首先，改進費用承擔的方式。因國有資產公益案件一般牽涉面較大，訴訟費用巨大，所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起公益訴訟而承擔的費用，對訴訟費用的規定作有利于原告的規定。除由檢察院作為原告提起的國有資產公益訴訟，訴訟費用應由國庫直接支付外，社會組織和普通公民作為原告提起的訴訟，如果敗訴的，訴訟費用可通過訴訟費用保險或公益訴訟基金支付。保險公司在被保險人提起訴訟時，根據保險公司所承擔案件種類和訴訟費用承擔條件，為被保險人支付訴訟費用。在每件勝訴的國有資產公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為公益訴訟基金，同時基金會還可以接收社會捐款作為基金來源。國有資產公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費用，公益訴訟基金會在接到申請后通過對申請的審查，認為提起的是國有資產公益訴訟，并有相應的事實和理由，就可批準。這既有利于支持和鼓勵提起公益訴訟，還能在一定程度上防止濫用國有資產公益訴訟，侵害被告的合法權益。

其次，建立勝訴原告的獎勵機制。由于提起國有資產公益訴訟的目的是維護社會公益，為了支持和鼓勵原告方積極向法院起訴損害國有資產利益的行為，要建立公益訴訟的獎勵基金制度，確保原告在勝訴后得到一定的獎賞。我國在建立公益訴訟制度的過程中，也應借鑒其他國家的相關規定，設立獎勵基金制度，獎勵資金來源于對本案的訴訟收益，以及被告對違法行為的賠償，以鼓勵更多的社會公眾加入到國有資產公益訴訟的行列中去。

再次，完善法律援助制度。為了鼓勵民眾對國有資產流失提起公益訴訟的積極性，有必要建立一種法律援助制度。其援助對象應是掌握一定證據，想提起公益訴訟而又確實有經濟困難的公民。而律師作為社會法律維護者和正義伸張者，除了以營利為目的外，也應承擔相應的社會責任。為了更好地完善法律援助制度，可以在各地各級司法局建立一支以公益服務為目的的公職律師隊伍。規定其不能以營利為目的，服務對象是需要法律服務但經濟實力差的社會弱勢群體。