礦產民事法律機制研究論文

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一、《礦產資源法》中民事法律機制缺失的典型表現

(一)礦業權的行政異化

在我國公有的體制下，根據現行相關法律規定，我國礦產資源由國家一元所有。以此為前提，對礦產資源的開發利用只能是“非所有利用”，為合理確定國家作為礦產資源所有者與實際開發利用者之間的利益關系，在立法中設計了包括采礦權和探礦權的礦業權制度。因此，從權利的來源來看，礦業權的法律屬性非常明確，是以財產利益分配為主要內容的民事權利。對此，我國《物權法》也給予了確認，該法明確規定“依法取得的探礦權、采礦權受法律保護”，根據“物權法定”的基本規則，礦業權應屬于物權的范疇無疑。但無論是在理論認知上還是在相關實踐中，原本應屬于物權法范疇的礦業權卻被行政權嚴重異化。首先，關于礦業權的權利設立與定位問題。根據物權法的一般規則，物權的設立主要通過登記的方式進行，但采礦權和探礦權的設立卻與此規則相去甚遠。根據現行《礦產資源法》及其實施細則，探礦權和采礦權的取得分別以獲得審批的勘查許可證以及開采許可證為前提，權利的內容也僅限于勘查許可證與開采許可證規定的范圍，這就意味著在現行的法律框架內，礦業權是通過行政許可的方式設立的，從權利的設置之初即將其定位于行政權的附屬，其應有的物權屬性和功能先天發育不足。其次，礦業權轉讓中存在的問題。基于礦業權應有的財產權益內涵，在市場化背景中通過對其流轉以優化配置礦產資源，在相關法律制度設計中應理所當然。但從1986年頒布實施的《礦產資源法》相關規定來看，曾一度明令禁止礦業權的流轉，1996年對《礦產資源法》進行修改后，現行《礦產資源法》刪去了之前的相關規定，原則上并未禁止礦業權的轉讓，但在操作層面對于探礦權和采礦權的轉讓規定了嚴格的附加條件和審批程序，導致在實踐中嚴格依照法律規定對探礦權和采礦權的轉讓幾乎成為“無法完成的任務”，不僅并未達到規范礦業權流轉秩序的立法預期，相反使得大量違法的探礦權和采礦權轉讓大行其道，那些嚴格的附加條件和審批程序形同虛設。

(二)礦業權有償取得機制的扭曲

為體現國家作為礦產資源所有者的財產權益，也為了在市場化條件下理順礦產資源開發利用過程中的利益關系，現行《礦產資源法》明確規定“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度”。從該規定的初衷來看，是符合探礦權和采礦權應有法律邏輯的，但在具體操作的制度設計上卻一定程度上扭曲了探礦權和采礦權有償取得機制。“根據現行法律法規的規定，我國專門對礦產資源征收的稅費，主要體現了對礦產資源的有償使用性。”［1］(P247)但實際上，無論是資源稅還是相關收費，都難以擔當此任。我國的資源稅從1984年正式開征。在早期階段，立法者確實曾經有過通過開征資源稅逐步推進礦產資源有償利用的考慮，但從立法實踐來看，“現行資源稅的征收目的主要在于調節因資源及其開發條件差異所形成的級差收入。……國家通過稅收的手段參與這部分差異的調整，在一定程度上可以緩解開采者利益分配上的矛盾，為資源開采企業之間開展公平競爭創造條件。”［2］(P199)顯然，將資源稅作為體現礦產資源有償利用的主要途徑，在理論上和實踐中都是難以自圓其說的。在收費問題上，現行的制度設計尤為復雜。根據相關法律規定，目前與礦業權有償取得有關的費用包括礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費等多種形式。從行政收費的本質上來講，主要體現的是一些范圍可以大致界定的公共服務成本，其中并不包含物品的價值或者交易的功能。礦業界對上述收費的設立意圖和目的也有不同的認識，一種是認為這是一種所有權性質的收費，是礦產資源國家所有權的權益體現;另一種是其用途是為例彌補國家勘探資金的不足，主要用于補充國家投入的勘查的經費［3］(P67)。因此，當前名目眾多的收費，實際上并沒有很好地解決礦業權有償取得及運作的問題，反而導致在認識上和實踐中的混亂，將問題復雜化。

(三)侵權法律責任空白

如果將礦業權定位于物權，那么在立法中就必須有相應的救濟機制，尤其是與侵權責任相關的法律制度設計。但在現行《礦產資源法》及配套立法中，只有行政責任和刑事責任的相關內容，“對于礦產資源勘查、開采中涉及的平等民事主體之間的權利義務關系，尤其是對于當事人的民事權利保護等均未予明確規定”［4］(P505)。從整個制度結構和法律邏輯上看，并沒有將礦業權作為物權或者民事權利對待。但是，對于在實踐中礦業權受到侵犯尋求法律救濟的訴求，現行《礦產資源法》也并非完全空白，在該法第39條和第40條有針對“無證開采”和“越界開采”兩種行為的“責令賠償損失”的規定。“無證開采”和“越界開采”實質是一樣的，都是行為人在沒有采礦權的情況下非法開采礦產資源，根據被開采礦產資源權屬狀況不同，可區分為兩種不同情形:其一，被非法開采的礦產資源屬國家所有，還未設定礦業權;其二，被非法開采的礦產資源屬國家所有，已經設定礦業權。對于后一種情形來說，這兩種違法行為在違反國家礦業管理秩序同時也構成了對礦業權人的侵權行為，除了相應行政處罰之外，行為人還必須承擔相應的民事侵權法律責任。但若將“責令賠償損失”作為行為人侵權的責任承擔方式，則似乎并不恰當。“責令”帶有明確的行政強制特征，將其與“賠償損失”搭配，究竟將其作為何種性質法律責任，令人費解。在理論上對此看法也不盡相同，有學者認為“責令賠償損失”在性質上屬于特殊的行政處罰［5］(P401)，也有學者不以為然，指出“責令賠償損失”應屬于行政裁決的范疇［6］。盡管從行政法的角度如何理解“責令賠償損失”存在爭議，但沒有學者主張可以將其作為承擔侵權法律責任的方式。這實際上體現了針對侵犯礦業權的行為以“罰”代“賠”的立法取向，反映了以行政權為主導的制度結構，應有的侵權法律責任設計并無立足之地。

二、導致《礦產資源法》中民事法律機制缺失的主要因素

導致《礦產資源法》中民事法律機制缺失的原因較為復雜，既有來自礦產資源立法自身法律傳統的影響，也與我國計劃經濟體制下的一些傳統觀念以及礦產資源的配置方式有關，大致包括以下方面:

(一)礦產資源商品意識的淡漠與缺失

圍繞礦產資源進行物權制度構建，并以此為基礎形成礦產資源立法的民事法律機制，是以確認礦產資源的商品屬性為前提的。礦產資源的商品屬性應包含兩個最基本的要素，即價值來源和以市場交易為前提的可流轉性，但這兩方面要素在我國一直缺乏必要的理論支撐和適合的成長土壤。在對商品價值來源的理解問題上，勞動價值論認為，商品之所以有價值是因為其中凝結著人類的必要勞動，沒有人類勞動就沒有價值。礦產資源形成于漫長的地質演化過程之中，盡管它為人類社會帶來了巨大的物質財富，但因其形成過程與人力作用無關，所以如果從勞動價值論出發，無法對其價值來源作出合理的理論解釋。另外，從新中國成立之后到20世紀90年代初，我國一直實行計劃經濟體制，否認市場，排斥交易，對礦產資源主要采用無償劃撥的方式進行配置，礦產資源的流轉主要以行政命令的方式在國家和國有大中型礦山企業之間進行，以市場交易為前提的流轉是不存在的。從民法的基本功能來看，其主要通過對有價值的商品設定權利歸屬，并以平等自愿、等價有償等原則作為意思自治的基本保障，推動商品流轉，規范市場交易的有序進行，不斷優化商品的配置。但對于礦產資源來說，對其價值的否認，導致民法對其權利歸屬設定缺乏內在的動力，計劃經濟體制下無償劃撥的配置方式，又從根本上排斥了平等自愿、等價有償等民法的基本運作模式。因此，礦產資源商品意識的淡漠與缺失，實際上意味著礦產資源相關的民事法律機制形成缺乏相應的認識基礎。

(二)物權制度對礦業權的排斥與忽略

礦業權在我國主要是在礦產資源所有權國有壟斷的前提下解決對礦產資源的“非所有利用”問題，即通過礦業權合理構建國家和礦產資源實際利用者之間的權利義務關系。因此，礦業權與用益物權“對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益的權利”的法律特征高度契合，將其納入用益物權體系理所應當。但是，礦業權一直是被物權拒之門外的。這種局面的形成在很大程度上是受到用益物權形成傳統的影響。民法最初形成于農耕社會，土地作為農耕社會最重要的生產資料和財富象征，一直都是民法關注的重點所在，民法中的用益物權也主要是因此而生，因為“土地之價值較高，擁有不易，社會上對其所有權與利用價值分別歸屬之支配方式，需求自然較強些，故民法對用益物權之規定，可謂幾乎完全系對土地而發”［7］(P50)。基于此形成過程，用益物權成了土地用益物權的代名詞，因為在實際上“各種用益物權，僅能于他人土地成立”［8］(P6)。因此，礦業權想要插足其中絕非易事。而且，就具體的利用方式而言，對土地資源的利用和對礦產資源的利用又存在著“非對物采掘”和“對物采掘”的根本區別［9］，這決定了從一開始圍繞土地的權利設計與圍繞礦產資源的權利設計就彼此獨立平行發展，那么，以土地資源利用為基礎形成的用益物權對礦業權的排斥也就不難理解了。

(三)礦產資源立法中行政權的強勢傳統

就自然資源法的形成和演變而言，有學者曾將其劃分為三個階段:19世紀以前的特別物權法時期、19世紀初期到20世紀50年代的單行法時期、20世紀60年代以后的體系化時期［10］(P17)。其中第二個階段也就是自然資源法發展的單行法時期其立法的重點為行業管理法，即針對產業革命后社會分工細化而產生的新的經濟部門和行業的立法，主要是林業和礦業，其中又以礦業為主。換言之，最初對礦產資源的制度設計以國家對礦業的行業管理為主要內容，從礦產資源立法形成初期就確立了行政權的強勢地位，而且就礦產資源立法的發展沿革來看，這一階段是礦產資源相關立法擺脫早期私法傳統影響并進入發展快車道的重要時期，這也是現代意義上礦產資源立法的實質起點。所以，礦產資源立法從其形成之初就確定了礦業行業管理和行政權強勢主導的法律傳統，這一點對于后來礦產資源資源立法的發展形成了難以忽視的深遠影響，時至當今，這一傳統格局不僅沒有根本改變，行政權對礦產資源立法的影響和滲透更為積極和全面。嚴格地說，礦產資源立法中行政權的強勢地位及其影響與物權制度對礦業權的排斥與忽略并不存在直接的因果關系，但事實上兩者之間確實形成了此消彼長的發展態勢，物權制度的成長不足，使得礦產資源立法長期缺乏以財產權益為主要內涵的民事法律機制，也導致了行政權挾其強勢影響不恰當地介入原本應是民事法律機制的運作空間，形成對礦產資源開發利用中利益關系的嚴重異化。

(四)基于部門法劃分的法學學科分工思維定勢

按照既定的標準確定某一方面法律規范的部門法歸屬，一直是我國法學理論研究中的基本出發點之一，這種以確認部門法歸屬為主要內容的理論研究進路，事實上已經成為我國法學理論研究中的主導性研究范式，對法律規范的性質認知產生了明確的支配性影響。現代意義上的礦產資源立法以行業管理為起點，行政權自始至終在其中占據著強勢地位，在相關的法學理論研究中也一直是將其作為行政法或者經濟行政法的組成部分。而在部門法研究范式的影響下，行政法與民法彼此都是獨立的法律部門，有著明確的法學學科分工，兩個領域之間沒有進行溝通與協調的共識，在行政法內部不可能也不允許生成民事的法律規范。即使存在客觀的對民事法律機制的現實訴求，也只能在行政法的框架予以回應。這種建立在部門法劃分基礎上的法學學科分工思維定勢實際上表明，“我國法學內部諸領域之間基本上沒有形成有效的知識通道，長此以往，知識隔膜只能愈來愈厚，各學科只能更加自說自話，學科之間也就更難溝通”［11］。這種因固守法學學科分工思維定勢而產生的法學研究劃地為牢、知識割裂的情形，在法學內部各個領域均有不同程度的體現，礦產資源立法中民事法律機制的缺失即是其中一個典型的表現。

三、在《礦產資源法》中構建民事法律機制的主要路徑分析

我國《礦產資源法》中民事法律機制的缺失以及行政權的強勢影響由來已久，形成原因也較為復雜，要引導行政權的理性回歸并構建民事法律機制，并非可一蹴而就，但有必要就解決該問題的主要路徑進行分析和論證，以逐步推動我國《礦產資源法》中民事法律機制的建立與完善發展。

(一)把礦業權從行政許可中剝離

對于礦產資源立法而言，民事法律機制應包含物權、合同以及民事責任等幾方面要素，其中合格的物權制度設計是民事法律機制構建的基礎和起點。為體現公有制的要求，我國相關立法已經非常明確規定了對礦產資源所有權的國有壟斷，因此，在我國現行的體制下，礦產資源物權制度設計的重點應在于礦業權。而事實上，礦業權取得和流轉中的行政異化，以及相應民事侵權責任的欠缺，歸根到底都與礦業權應有的物權內涵先天不足有關。因此，要解決該問題，必須推動礦業權的物權回歸，而要實現這一目標，應把礦業權從行政許可中剝離。礦業權行政異化的癥結在于現行相關立法對采礦和探礦的的資質管理和其中包含的財產權益采用了捆綁立法的模式，即用行政許可覆蓋資質管理財產權利兩方面的內容。因此，把礦業權從行政許可剝離，就是要把基于行政許可對探礦和采礦的資質管理和礦業權的取得與流轉分別進行規定。對于資質管理，立法中應明確規定獲得采礦和探礦資質的法定條件、申請程序以及相應的行為規范要求，并在罰則部分設置相應的法律責任，在立法中形成有關資質管理的“許可設定－行為規范－法律責任”相對完整和獨立的制度體系。對于礦業權的取得和流轉問題，可比照我國土地使用權取得和流轉的相關規定。首先，在立法中設立礦業權的登記機構，明確規定礦業權登記的主要內容和范圍，尤其要對礦業權登記的效力作出明確規定，這對于確立礦業權的物權屬性至關重要。還有，建立以權利金為主要內容的礦業權有償取得制度，厘清權利金與相關稅費制度的關系，剝離礦產資源稅費制度承擔的權利有償取得功能。另外，還要逐步建立與市場化流轉相匹配的市場體系，區分不同的流轉層次，比如礦業權出讓的一級市場與轉讓的二級市場。

(二)合理界定國家有關礦產資源的不同身份

就理論上來說，國家有關礦產資源雙重身份的區分還是比較清晰的，管理者身份基于國家礦業管理職能而存在，所有者身份基于礦產資源所有權而產生。但在實踐中，國家有關礦產資源的雙重身份卻總混淆不清，導致所有者身份往往為管理者身份所吸收，國家的礦產資源所有權異化為國家礦業監管權力的一部分，這種“行政兼理民事”的格局嚴重阻礙了民事法律機制在礦產資源立法中的生成。因此，必須在立法中通過相關制度設計將國家的管理者身份和所有者身份進行明確區分。作為礦產資源所有者，國家是民事法律關系主體，主要行使對礦產資源占有、使用、收益、處分的權力，并在意思自治的基礎上就礦業權的設定和流轉與其他民事法律關系主體進行等價有償交易。作為礦業的管理者，國家并不存在獨立的自身利益，主要是作為公共利益代表解決礦業發展中市場準入、安全生產、供求平衡、環境污染與破壞等問題，發揮作用方式表現為與相對人之間的命令服從關系，以行政權的運作為主要內容。事實上，能否將國家有關礦產資源管理者身份與所有者身份進行明確區分，在很大程度上決定了把礦業權從行政許可中剝離的實際效果。

(三)破除部門法門戶之見

部門法研究范式來自前蘇聯，對該研究范式的引入是我國在新中國成立之初全盤照搬前蘇聯法學理論的成果之一，然而“它在世界范圍內并不具有普適性”［12］，前蘇聯在20世紀60年代之后也逐步棄之不用，但我國的法學理論研究中卻將其堅持了下來。事實上，部門法研究范式只是前蘇聯在社會利益格局以及社會關系類型均非常單一的時代背景中形成的對法律規范進行分類的一種研究方法，但時至今日，經濟活動社會化程度的不斷提高以及社會關系類型的日趨復雜，都要求法律制度的設計更具復合性和包容性，如仍堅持對法律規范的部門法劃分，必將導致不同法學領域之間的學科壁壘與知識分裂，以及法律制度設計與現實的嚴重脫節，百害而無一益。以礦產資源立法而言，其所應涵蓋的礦產資源權屬關系、流轉關系以及管理關系，絕非行政法一己之力可以完全涵蓋，行政法的制度設計當然是必要的，但與權屬關系、流轉關系相應的民事法律機制也是不可或缺的，二者之間形成有效的功能互補更應成為《礦產資源法》完善發展的重要目標。然而若不破除部門法門戶之見，這一目標只能是鏡花水月。

作者：張璐工作單位：華東政法大學經濟法學院