礦產生態補償法律制度研究論文

導語：礦產生態補償法律制度研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、礦產資源生態補償概念的法律界定

（一）生態補償的法律內涵

生態補償是一個十分寬泛的概念，學術界對其內涵的研究主要集中在兩個方面：一是自然科學意義上的生態補償，是指在生態要素本身受到污染、破壞的情況下，生態系統對于人類活動造成的污染、破壞進行的一種修復和補償；二是環境法學意義上的生態補償，在我國探討的起步比較晚，至今為止還沒有統一的定義。有學者認為，法律角度的生態補償是指：“為了恢復、維持和增強生態系統的生態功能，國家對導致生態功能減損的自然資源開發或利用者收費（稅）以及國家或生態受益者對為改善、維持或增強生態服務功能為目的而作出特別犧牲者給予經濟和非經濟形式的補償。”〔1〕也有學者認為：“生態補償從狹義的角度理解就是指：對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態補償則還應包括對環境保護喪失發展機會的區域內居民進行的資金、技術、實物上的補償，政策上的優惠，以及為增進環境保護意識，提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。”〔2〕前者主要是從狹義角度對生態補償進行探討，明確了生態補償的目的、生態補償的主體和對象以及生態補償的依據；后者從狹義和廣義角度對生態補償進行了探討。但它們的核心都是圍繞對生態功能保護展開的，生態功能的破壞者和受益者均應提供補償，以維持、改善和增強生態功能；后者同時還考慮對環境保護喪失發展機會的區域內居民進行的資金、技術、實物上的補償，政策上的優惠等。

（二）礦產資源生態補償的含義

礦產資源生態補償是生態補償理論在礦產資源開發過程中的具體運用。礦產資源開發是指礦產資源的勘探、采掘以及初級洗選加工等環節。礦產資源作為一種非生物資源，它的經濟價值（財富）屬性突顯，但其存在本身生態價值并不顯著，而且因其附著于地表或賦存于地下，在開發過程中必然地（或多或少）會對生態環境造成污染和破壞，進而導致區域整體生態功能下降，也就是說，礦產資源開發過程中必然會有環境成本的投入。其結果是礦產資源的開發，一方面顯現出經濟上的正外部性，對社會經濟發展具有強大的推進和輻射功能，不僅能促進本地經濟的發展，而且對其他區域經濟發展有非常重要的推動作用；另一方面是生態上的負外部性，表現為對礦區（礦業城市）生態環境的污染和破壞，對礦區居民生存條件和發展機會產生不利的影響。這種生態上的負外部性基本上是由礦產資源開發地承受的。以山西省煤炭資源開發為例，新中國建國后幾十年，山西省為全國很多地區的經濟發展，尤其是東南部沿海地區經濟發展提供了大量優質廉價的能源，卻留下了資源耗竭、生態環境遭到嚴重污染和破壞、整體生態功能惡化的后果，尤其是長期以來煤炭價格的不合理，使煤炭資源開發過程中生態環境污染和破壞無法得到根本性的補償。關于礦產資源生態補償，有學者認為，其是指以節約礦產資源、保護生態環境、維持礦區可持續發展能力為目的，規范約束礦業開發行為，以及防范、恢復、補償礦產開發中受損或可能受損的經濟主體利益的相關制度設計。〔3〕本文所探討的礦產資源開發生態補償，是著眼于對“生態”的補償，但不應局限于狹義，而應從廣義上理解，即是指因礦產資源開發，給礦區（礦業城市）的自然生態環境造成污染、破壞，環境生態功能下降而進行的治理、恢復以及維護所給予的資金補償，對礦區居民、礦業城市喪失可持續發展能力所給予的資金扶持、技術和實物幫助、稅收減免、政策優惠等一系列活動的總稱。〔4〕具體包括以下四個方面的內容：(1)因礦產資源的開采而給周圍生態環境造成污染、破壞的恢復治理，由礦產資源開發者和礦產資源利用受益者進行補償；(2)因礦產資源的開采而給周圍環境造成的污染、破壞導致礦區居民喪失發展機會，由礦產資源開發者和礦產資源利用受益者給予的補償（；3）因礦山企業不合理開采和過度開采造成了礦產資源的不可持續利用的同時，也損害了后代人公平享有良好環境的權益，而應當對后代人所做的補償；（4）因礦產資源的不合理定價而給礦業城市造成生態環境成本投入的損失，由其他工業城市（非礦業城市或受益城市）對礦業城市做出補償。

二、礦產資源生態補償的基本依據

（一）從外部性理論出發的分析

學界對礦產資源生態補償理論依據問題探討較多，有學者主要就勞動價值理論、礦山地租理論、礦產資源耗竭補償理論和環境損害補償理論進行了系統的論述。〔5〕筆者僅從外部性理論出發，探討礦產資源生態補償的基本依據。礦產資源開發生態補償，從理性角度看，本質上是已經來臨的生態時代生態主義的內在要求，是實現生態代內公平、代際公平、自然公平以及公平秩序的基本途徑之一；從現實角度看，其實質上是對發生沖突的經濟利益和環境利益衡平的內在要求。礦產資源開發過程中存在兩種截然相反的外部性：一是經濟的正外部性，使礦產資源開發成為一種需要和必然。二是生態環境的負外部性，即礦產資源在開發過程中給礦區帶來的環境污染與生態破壞，如空氣污染、水污染、土地污染、噪音污染及礦山廢棄物污染等；水資源再生能力、地表植被破壞、水土流失以及采空區地表塌陷等。這要求盡可能少的開發礦產資源和開發過程中要有足夠的經濟投入以補償環境污染和生態破壞。這兩種外部性即不同利益沖突的衡平，要求構建相應的法律制度——礦產資源生態補償法律制度。利益衡平是國家的重要職能，國家利益衡平的方式包括經濟的、行政的、法律的、觀念的等多種，但法律化的制度形式是最根本的。它通過規定主體的法律地位，各自的權利、義務方式體現利益衡平的客觀性、穩定性和權威性，構建經濟利益與環境利益協調的新秩序。

（二）礦產資源生態補償制度的基本依據

礦產資源開發的經濟的正外部性和環境的負外部性是礦產資源生態補償制度建立的基本依據。礦產資源在開采過程中給周圍生態環境帶來了負面影響。因此，必須補償環境污染和破壞造成的生態環境功能損失；礦產資源開采過程中侵害到當地居民的環境權益，威脅到他們的生存、發展權，也必須給予補償。從世界范圍的發展看，一些以礦產資源開發為主的城市和地區，其經濟發展的生態代價是巨大的，我國也是如此。以山西省為例，相關專題研究報告也表明，山西省每年因煤炭生產以及與煤炭相關的能源生產造成的生態和環境損害平均達90多億元。大規模的煤炭開發與生態環境損耗共生伴存，造成經濟社會發展成本增加、人才流失和科技創新能力低下等諸多負面影響。〔6〕這種狀況與山西省作為能源基地大省長期處于兩種外部性利益沖突擠壓之中，加之國家對煤炭價格的控制和對生態環境成本投入缺乏認識有著根本性的關系。按照利益衡平、環境公平的原則，一是要實現礦產資源開發的經濟利益與生態環境利益相協調，解決由誰補償、補償給誰的問題，即由礦產資源的開采者、利用者（受益者）補償，補償給受損的生態環境和由于生態環境受損導致的當地居民生存環境惡化與發展機會喪失的損失；二是要求承擔污染破壞生態環境的責任應與保護生態環境的義務相適應，解決如何補償問題，即規定不同利益主體的權利、義務及其履行，使礦產資源的開采者、利用者（受益者）對礦區環境污染的治理、環境破壞的恢復承擔具體的補償責任，以維護礦區（礦業城市）的生態功能。

三、對我國現行礦產資源立法中稅費制度的分析

（一）礦產資源生態補償與礦產資源補償的不同

礦產資源生態補償不同于礦產資源補償。礦產資源補償是指作為礦產資源的所有者的政府通過對探礦權人、采礦權人征收一定數量的費用，用于礦產資源勘探以及開發出新的技術以尋找新的替代資源，補償國家擁有的礦產資源的喪失，從而實現對礦產資源因開采而耗竭的補償。〔7〕而礦產資源生態補償是要實現因礦產資源開發造成礦區（礦業城市）環境污染和破壞而導致的生態損失補償，以及實現礦產資源不合理的交易價格給礦區（礦業城市）生態環境成本投入無法收回造成的損失補償。礦產資源生態補償與礦產資源補償的不同主要體現在以下方面：從補償主體看，前者是礦產資源的開采者和利用者，后者是采礦權人；從補償對象看，前者是礦產資源開發過程中由于環境的污染和破壞導致受損的生態功能以及礦區居民生存環境惡化、發展機會喪失的損失，后者是對國家所有的礦產資源的消耗；從補償目的看，前者是保護礦區和礦業城市的生態功能，后者是實現國家對礦產資源的所有權益；從補償方式看，前者除金錢補償之外，還可以有技術的、實物的補償以及政策上的優惠等，后者主要是金錢的補償。〔8〕

（二）對礦產資源稅費相關法律制度的分析

有學者認為，目前我國礦產資源立法中已存在若干礦產資源生態補償制度，如礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費、探礦權價款和采礦權價款等若干制度。筆者認為，到目前為止，我國現行礦產資源立法中已有的與礦產資源補償相關的制度并非是從生態補償的角度建立的，生態補償制度缺失。以下，就礦產資源稅費相關法律制度作一初步分析。1.資源稅1984年9月18日，國務院《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，規定資源稅是對開采應稅資源取得的超額利潤征稅，其目的在于調節開采不同資源的級差收益。1993年12月25日，國務院了《中華人民共和國資源稅暫行條例》；1993年12月30日，財政部了《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，并于1994年1月1日起施行。確定稅額的基本原則是“普遍征收、級差調節”。礦產資源稅是以自然資源（原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽）為課稅對象，是為了調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的一種稅。2010年11月1日起施行的修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，重點內容是增加從價定率的資源稅計征辦法，對原油、天然氣由從量改為從價定率計征，還調整了焦煤和稀土礦的資源稅稅額標準，煤炭等其他礦產資源的定率計征方式不變。從資源稅改革的方向看，更突顯了資源稅體現國有礦產資源有償使用的性質。2.礦產資源補償費自1994年4月1日起施行《礦產資源補償費征收管理規定》，開始征收礦產資源補償費。礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，主要用于礦產資源勘查。中央將礦產資源補償費的分成所得納入國家預算，實行專項管理，其中70%用于礦產勘查支出，20%用于礦產資源保護支出，10%用于礦產資源補償費征收部門經費補助。2001年《礦產資源補償費使用管理辦法》規定，礦產資源補償費的使用對象為具有地質勘查或同類資質的企事業單位、獨立礦山企業和礦產資源補償費征收部門。從其用途可以看出，礦產資源補償費的設立在于補充國家對資源勘探投入的不足，具有資源耗竭性補償的性質。3.探礦權使用費和采礦權使用費1996年8月29日修改的《中華人民共和國礦產資源法》第5條規定：“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度。”1998年，國務院了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》等三部配套法規，將礦業權的有償取得具體化。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第12條、《礦產資源開采登記管理辦法》第9條分別規定，探礦權使用費和采礦權使用費都是由取得探礦權、采礦權的權利人根據其申請得到的礦區范圍的面積按照一定的標準逐年繳納的。從立法上看，探礦權使用費和采礦權使用費是探礦權人和采礦權人獲得礦產資源所有權部分權能應付出的費用，屬于礦產資源有償使用制度的一部分。4.探礦權價款和采礦權價款《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第13條規定，申請國家出資勘查并已經探明礦產地區塊的探礦權的,探礦權申請人應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權價款；《礦產資源開采登記管理辦法》第6條規定，采礦權申請人準予登記的，采礦權申請人應當繳納國家出資勘查形成的采礦權價款。因此，探礦權價款和采礦權價款僅僅是國家為了收回前期的勘探投資成本，是對國家前期地質勘查投資的補償，其收取是一種典型的對價交易。

(三）分析結論

通過以上對礦產資源稅費相關法律制度規定及其性質的初步分析，可以得出這樣的結論：現有的礦產資源稅費制度，沒有以“生態”為補償對象，都不是以礦產資源開發過程中生態功能恢復、維護、提升為目的而制定的。現有的資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費，探礦權價款和采礦權價款，主要是偏重于補償礦產資源自身的經濟價值以及調節資源級差收入，或者重在解決資源耗竭性補償問題，或者屬于礦產資源勘探投資的對價，都不是針對“生態”補償的。因此，礦產資源生態補償制度還沒有在國家立法層面真正確立。

四、建立礦產資源生態補償法律制度的基本思路

2006年，國務院批準在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點，以及其后的一系列工作的推進，包括建立開采綜合補償和生態環境恢復補償機制，制定生態環境恢復治理規劃，完善生態環境評價及監管制度，提取礦山環境治理恢復保證金，征收可持續發展基金，這標志著我國正式開始探索建立煤炭礦區生態補償機制。山西、河北、江西、福建、重慶等地方進行了礦山環境恢復治理保證金的立法嘗試，是礦產資源生態補償法律制度建立的良好開端。2010年，國家啟動了《生態補償條例》的立法進程，隨之也應加快在礦產資源生態補償領域立法和政策的統一。建立礦產資源生態補償制度，可以選擇兩種路徑：一是對現有相關制度，例如資源稅、資源費等制度加以完善，賦予其生態補償功能；二是進行制度創新，構建預防性和補救性兩類礦產資源生態補償的專門法律制度。

（一）現有制度的完善

1.完善資源稅制度

通過稅收杠桿把礦產資源開發同促進生態環境保護結合起來，提高資源的開發和利用率，更好地保護生態環境。第一，在資源稅下，設立專門的礦產資源稅，擴大礦產資源稅的征收對象，不是僅限于目前資源稅的征稅范圍，放寬到所有的礦產資源。第二，擴展礦產資源稅的功能，在原來體現調節礦產資源級差收入和體現國有礦產資源有償使用功能的基礎上，增加生態價值補償的功能，以補償礦產資源開發必須投入的生態環境成本。第三，對重要的、稀缺性礦產資源、處于重要生態功能區、生態功能脆弱地區礦產資源的開發課以重稅。其中對重要的、稀缺性礦產資源課以重稅的部分收入可用于生態補償。第四，同時向礦產資源的初級產品消費者征稅，讓他們作為礦產資源利用受益者，承擔部分礦產資源開發生態補償責任。

2.完善礦產資源補償費制度

第一，提高礦產資源補償費征收標準，將對礦產資源開發過程中生態價值的損失予以補償。現有的礦產資源補償費的征收依據是資源耗竭性補償原理，但征收標準過低，不僅沒有充分達到資源耗竭性補償，更沒有體現資源耗竭過程中對環境污染和破壞造成的生態損失的補償。導致了對礦產資源的過度開發，不僅侵害了后代人對資源的消費權，也損害了后代人對良好生態環境的享受權。第二，在維持原有資源價值補償功能的基礎上，增加、增強其生態補償功能。明確礦產資源補償費用于生態保護的用途及比例，補償資源開發過程中的生態性損失。進一步加強對礦產資源開發過程中水、土地、森林等各種環境要素污染和破壞的預防與治理，保護生態環境。

（二）創新制度的構建

.礦產資源開發生態風險基金制度

按照“誰開發、誰治理”的原則，由礦產資源的開發者承擔治理責任。但是，在礦產資源開發過程中，礦山生態環境面臨的風險有些是無法預期的，例如，由于不可抗力等原因所造成的風險，有時導致的環境生態損失無法估量，也是礦產資源的開發者根本無法承受的。這時，這種風險必然轉化為一種要政府和社會必須承受的風險，為此應當建立礦產資源開發生態風險基金制度。礦產資源開發生態風險基金屬于預防性生態補償基金，其主要來源于礦產資源開發者、地方財政收入或專項資金以及財政轉移支付資金等；其使用應有嚴格的條件限制，主要適用于預防無法預期的生態風險，由于不可抗力原因導致的生態風險損失；使用的范圍應限定為礦產資源開發者沒有能力承擔的部分。

2.礦山環境治理恢復保證金制度

礦產資源開發建設項目的可行性方案，要先期進行環境影響評價。通過環境影響評價可以明確礦產資源開發項目面臨哪些生態環境風險，需要有哪些預防生態環境污染和損害的治理項目。為此，礦產資源開發者應根據礦區發展生態環境規劃、礦產資源開發項目所處環境區域的狀況、環境影響評價對生態環境保護的要求，建立礦山環境治理恢復保證金,用于礦產資源開發過程對環境污染和破壞的治理與恢復。礦山環境治理恢復保證金制度屬于預防性生態補償制度,依據“誰開發、誰治理”的原則，保證金應來自礦產資源開發者；資金規模主要取決于開發規模的大小，還要受自然環境條件、開發技術條件的影響；保證金應專門設立賬戶，資金足額到位，專項使用；保證金適用的對象為因礦產資源開發遭受污染和破壞的環境的治理與恢復，以及由于環境污染和破壞給礦區居民造成損失的補償；保證金的建立、運轉由礦山環境保護行政部門進行監管。目前，應在總結地方立法經驗的基礎上盡快在國家層面立法。

3.廢棄礦山生態恢復治理基金制度

廢棄礦山生態恢復治理基金制度屬于補救性生態補償制度。建立這一制度的目的主要是針對在計劃經濟條件下，以及資源產品國家定價過低無法收回環境成本而產生的礦山生態損害進行逐步恢復治理，實現對過去生態損害“舊賬”的補償，解決礦區生態損害的歷史遺留問題。在計劃經濟條件下，礦山企業開采的利潤都上繳國家，企業只負責生產。因此，過去企業產生的生態損害“舊賬”要企業自己背負顯然是不合理的。對此，應由國家作為補償者負擔補償與修復的責任。〔9〕廢棄礦山生態恢復治理基金的主要來源由國家財政撥付。

4.礦產資源生態補償區際轉移支付制度

礦產資源生態補償區際轉移支付制度充分體現了受益者補償原則，屬于補救性生態補償制度。借鑒森林生態效益區際補償——流域上下游區際利益互補協調機制的經驗，依據對礦產資源開發經濟上正外部性和生態環境上的負外部性利益沖突協調原則，建立非礦業城市（受益城市）向礦區（礦業城市）生態補償轉移支付制度。由于過去很長時間根本沒有考慮礦業城市礦產資源開發中的生態環境成本投入，礦產品的價格定得太低，不足以補償礦業城市的生態環境成本投入，影響了礦業城市的后續發展，對礦業城市的生態成本投入給予補償是必要的。區際補償方式，可采用微觀層面的轉移方式，如在山西省設立的煤炭可持續發展基金，由礦區（礦業城市）政府向開發者直接收取；也可以采取在宏觀層面的轉移方式，由國家、地區之間通過財政進行轉移支付。

作者：王小萍閆立宏工作單位：山西財經大學法學院