社會養老保險制度改革與發展建議

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【摘要】人口老齡化是人類社會面臨的共同問題,我國社會養老保險制度創建、發展、改革和完善的歷程是一部養老保險制度發展史。以來,養老保險在理論、體系和體制方面得到進一步改革和創新，為應對我國老齡化社會做出了重要貢獻。在新的歷史發展時期，養老服務建設任務艱巨而繁重，為了更好地滿足老年人的生活需求，要進一步構建更加公平與完善的社會養老保險制度，加強養老服務體系建設，探索出具有中國特色的養老保險發展的新出路。

【關鍵詞】老齡化；養老保險；公平；制度；政策建議

一、引言

到本世紀中葉，我國人口老齡化將達到高峰，大規模人口老齡化，使經濟、社會發展和國家治理面臨巨大挑戰，黨和政府面臨新的任務和課題。人口老齡化快速發展使得養老問題受到社會廣泛關注，養老保險是社會保障體系中極為重要也是改革難度較大的一項制度，黨和國家非常重視關系到民生福祉的社會養老保險問題，將社會養老保險作為社會保障體系的重要制度安排來推動與發展。2019年中國60歲以上老年人口達25388萬人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上人口17603萬人，占總人口的12.6%。[1]我國養老保險制度經歷了幾十年的改革與發展，養老保險保障范圍日益廣泛，保障對象包括機關事業單位人員、企業職工、城鄉居民以及靈活就業人員群體，隨著人口老齡化日益嚴重，社會養老保險制度在發展過程中也存在著問題與挑戰，養老服務業存在缺口，養老保險基金收支地區之間不平衡，養老保險基金負擔重，養老保險基金運行中存在籌資障礙和技術障礙，如何構建公平合理的社會養老保險制度是關系到國計民生的重大任務與課題，因此要進一步解決養老保險基金收支不平衡問題，推動社會養老保險制度公平、健康與可持續發展。

二、社會養老保險制度的理論基礎

西方國家最早實施養老保險制度，但主要是維護資產階級利益，我國養老保險制度是在計劃經濟體制時期建立和發展起來的，維護社會主義勞動者的公平權益。公平是人類社會追求的共同目標，有了公平社會成員的生存與發展才有保障，公平與否直接關系到社會穩定，發展中國特色社會主義事業要堅持公平公正的價值理念和發展目標，維護公平與促進社會發展是黨和政府治國理政的核心價值取向，社會養老保險制度是體現公平并促進社會公正的制度，是社會保障制度的重要組成部分，要讓社會養老保險制度覆蓋到社會中的每一個成員，保護社會全體成員的共同利益和福利待遇，正確解決與處理涉及養老保險領域公平公正的現實問題。隨著社會主義經濟體制與政治體制改革的不斷深入，我國養老保險制度也發生了重大的變革，為經濟社會的發展做出了重要貢獻。根據《2018年民政事業發展統計公報》（民函〔2019〕82號），截至2018年底，全國各類養老機構和設施16.8萬個，養老床位合計達到727.1萬張，比上年增長3.3%，每千名老年人擁有養老床位29.1張。[2]雖然我國社會養老保險事業取得了可喜的成績，但已有的基礎設施仍難以滿足老齡社會的所有需求，離完全成熟和完善的養老保險制度還存在一定距離，需要構建公平的制度作為保障，公平理論是社會養老保險制度發展的基礎和理論依據，中國特色的社會養老保險制度惠及到社會中的每一個公民，而不是特權階層和特殊群體所享受的待遇。無論經濟社會處于哪個發展階段，制度都是公平正義的保證，要建立和優化公平公正的養老保險制度，不斷增進老年人的福祉。

三、中國特色社會養老保險制度改革歷程

我國社會養老保險制度在發展過程中經歷了巨大的變革和創新，適合我國的國情，從最早實施福利型養老保險到保險型養老保險，最后到構建新型社會養老保險，養老保險事業在改革與變革中取得了可喜的成就，這也為推動和確保未來養老保險制度的公平與發展提供了參考與啟示。（一）福利型養老保險制度改革時期。改革開放前一直到1990年，我國實施的是福利型社會養老保險發展模式，1951年2月《勞動保險條例》作為我國第一部社會保障法規開始實行，該條例是對職工退休年齡和養老金等進行規定的福利型勞動保險制度。福利保障型養老保險適應我國當時的國情，從制度上彰顯了社會主義的優越性，但“生老病死有勞保”的福利型養老保險將家庭養老負擔轉移給了政府。這時期國家機關和企事業單位工作人員實行退休金養老制度，職工的生活有國家保障，繳費由單位承擔，職工不需要繳納養老保險金，政府機關和企事業單位在養老待遇方面存在著較大差別。[3]隨著企業改革的深入，80年代養老保險制度進行了調整，養老保險待遇逐步提高。實際上這些制度并非嚴格意義上的社會養老保險制度，屬于福利型制度模式，能夠為年老喪失勞動能力的職工提供生活保障，使職工年老后生活無憂、安度晚年，反映了國家和社會的進步。但1991年之前的養老保險制度對農村養老領域涉及較少，只是進行了初步的探索。隨著國家實行經濟體制改革，企業的養老保險金負擔過重，國家大包大攬的養老保險制度模式存在著缺陷和不足，國家開始探索實行社會化養老保險制度。（二）傳統保險型社會養老保險制度改革時期。1991年后我國進入保險型社會養老制度改革時期，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，改革的目標是籌建多層次的社會養老保險體系，養老保險繳費由國家、企業和個人共同承擔，保障范圍進一步擴大。社會統籌與個人賬戶相結合的社會養老保險模式有力推動了職工基本養老保險體制改革。1997年國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，將企業職工養老保險作為社會養老保險制度改革的重要內容，確定了社會統籌與個人賬戶相結合的統一的企業職工社會養老保險改革方案，企業養老保險制度的適用范圍逐步擴大到城鎮所有企業與職工，部分保險繳費由個人承擔，養老保險繳費的比例也在逐步提高，單位的保險繳費責任更大。20世紀90年代初部分條件成熟的地區建立了農村社會養老保險的試點，1995年《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》由國家民政部批準并開始實行，部分地方政府經民政部授權頒布了適應地區經濟發展情況的農村社會養老保險地方政策與法規，將養老保險覆蓋面由城鎮擴大到農村和非公有制經濟。這一時期養老保險將社會統籌層面的基本養老保險、企業自籌的補充養老保險和個人自愿參與儲蓄性養老保險結合起來。[4]各級政府加強了對基金的監督與管理，健全各項財務會計制度，建立適應社會主義市場經濟體制的基金增值運營機制和基金管理監督體系。但這時期養老保險存在城鄉之間的顯著差距，對參保人員的保障水平有待進一步提高。（三）新型養老保險制度改革時期。2009年國家進入全新養老保險制度改革探索時期，將養老保險資源分配不公平納入國家治理范圍和治理體系，以制度公平推進社會養老保險社會統籌發展。《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》于2009年開始實行，農保基金分為個人繳費、集體補助和政府補貼，政府農保資金投入力度增加，農民的參保積極性得到了很大提高。2014年《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》頒布，實行新農保和城鎮居民養老保險相結合，兩者統一為城鄉居民基本養老保險。為了建立更加公平的社會養老保險制度，2015年1月3日國務院實施《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業單位與企業職工統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，對職工和單位共同承擔的養老保險基金繳費比例進行合理劃分，單位繳納本單位工資總額20%的比例，個人繳納本人繳費工資8%的比例。機關事業單位為工作人員建立職業年金，構建由基本養老保險、職業年金和商業養老保險組成的新養老保險體系，建立資源來源廣泛、多層次保障體系的社會化養老保險制度。[5]這一時期養老保險制度改革的重點是確保公平，對養老保險基金繳費比例進行合理劃分，使養老保險待遇的城鄉差距縮小，構建政府機關、企事業單位和新型農村養老保險多層次養老保險體系。

四、完善我國社會養老保險制度的政策建議

我國處于向老年社會大轉型時期，老齡人口將迎來新的增長高峰，“新一代”老齡群體對養老心理期待更高，需要進一步加強社會養老保險制度建設與發展。（一）構建與老齡社會相適應的社會治理體系。制度建設是推進國家治理能力與治理體系現代化的保障，要充分發揮社會主義養老保險的政策與制度優勢，明確堅持和完善社會治理制度的總體目標，推動老齡化社會多元化現代治理體系，政府要強化宏觀調控能力與公共服務能力，正確處理好公益性養老與市場機制養老的關系，準確把握社會養老保險制度的發展方針和方向，完善對農村“五保戶、低保、殘疾、特困戶”等弱勢老人群體的生活和醫療保障，加強對養老服務公共產品與公共服務的供給。實現治理能力和治理體系現代化要健全與完善相關養老法律和法規，提高依法治理水平。健全與完善人力資源供給制度，開發老年人力資源潛力，實行適合中國國情的漸進式彈性延遲退休年齡政策，針對不同行業與不同的群體結構制定與實施具有差異化的延遲退休政策，完善退休制度，鼓勵老年人再就業和社會參與，根據不同時期老年人的需求對養老保險制度與政策進行改革與調整。（二）完善社會養老保險公平制度。養老保險是政府為社會所提供的重要公共產品與公共服務，要確保與實現社會養老保險制度分配的統一性、公平性與公正性，2008年前國家養老保險制度改革目標強調效率，養老群體之間的待遇存在差距，國家允許不同地區不同單位之間差異的存在，由于當時社會不具備這樣的條件，強行擴大養老保險的參保對象與范圍，反而會引發國家財政危機，導致潛在的新的不公平。2009年后的養老保險制度改革國家更多考慮的是公平，2010年國家實行《保險法》，提出要加強養老保險的統籌，中國養老保險制度建設步入了以實現社會公平為目的的新歷程，雖然各群體之間還存在差異，但總體上差距在縮小。2014年國家頒布《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，要求城鄉居民養老保險和職工養老保險統一整合，實行城鄉一體化養老保險制度體系，整合過程遵循公平、共享理念與原則，在政府主導、社會參與下逐步推進養老保險漸進統一式改革。[6]建立起具有中國特色的公平的社會養老保險制度與社會養老保險體系。（三）深化長期照護保險制度改革。長期照護保險保障制度在我國還處于初期的試點階段，需要不斷健全與完善，要進一步強化長期護理保險保障制度的試點改革。長期照護保險保障制度是為患病的老年人和生活不能自理的老年人基本生活照料與醫療護理提供資金或服務的養老保險制度。[7]建立長期照護制度是實現老年人老有所養的重大民生工程，有利于解決老年失能人口的生活保障問題，有利于提高他們的生活質量，有利于維護社會公平。長期照護服務主要包括生活服務和醫療護理，為失能人口提供進食照顧、日常生活照料、精神慰藉、身體指標檢測、治療輔助照顧等各項養老服務，為了確保老人獲得就近服務，要建立和完善護理服務機構，推出養老機構上門服務與醫療護理相結合的醫養結合的養老綜合護理服務體系。優化照護保險制度需要政府主導、市場參與，各地政府給予政策支持，促進第三方市場的參與，發揮政府和市場的雙重作用，建立合理的護理服務標準，完善護理服務機構，加強養老服務的法制化建設。（四）推動養老保險全國統籌制度建設。社會養老保險待遇的不同與差異會引起不同地區人員的心理比較，不利于維護社會公平與社會穩定。報告提出要使養老保險實行全國統籌，消除待遇差異，這是能夠確保公平的一項社會保障制度，有助于消除不同地區不同群體養老待遇的不平等與不公平。通過養老保險全國統籌，中央政府對養老金進行集中收取、集中投資和集中支付，統一使用、統一管理、統一調劑，實行統一的制度，消除不同群體、不同地區、不同行業之間養老保險待遇的差異，使養老基金在全國不同地區平衡分配，解決分配不均問題，從推動省級統籌的基礎上逐漸過渡到全國統籌，國家對養老基金進行統一的投資與運營，使養老基金收益并增值。國家應統一制定全國養老保險制度與政策，保證全國政策的統一性，各地按照規定執行人社部所制定的統一的政策，提高養老保險統籌層次有利于推動社會經濟的持續發展和維護社會公平穩定。

五、結語

養老保險制度是有中國特色的社會主義制度的組成部分，追求“公平”理念的養老保險制度建設是關系社會穩定的重大民生工程，黨和政府站在國家戰略層面，立足老年人的物質與心理需求，構建與完善尊老、敬老、養老、助老的社會保障政策與體系，頒布一系列養老保險法律、法規、條例，樹立公平、公正的養老理念，依法構建職工養老保險與城鄉居民統一養老保險體系，為推動我國社會養老保險事業的公平公正發展提供政策保障。當前國家處于全面建成小康社會的關鍵時期，為積極應對老齡化社會，應加強國家治理能力和治理體系現代化，堅持“公平”與“效率”價值均衡理念，優化長期照護保險保障制度，逐步提高社會養老保險的全國統籌層次，全面實施關注民生與改善民生的國家戰略，促進老齡事業與社會經濟協調發展。

[參考文獻]

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[4]鄒鐵釘.養老保險體制改革的歷史演進與阻力分析-基于中國的經驗事實[J].中國經濟史研究，2019，（02）.

[5]王增文.新型城鎮化背景下城鄉養老保險制度及服務整合路徑研究[J].華中科技大學學報.2019，（02）.

[6]華穎，鄭成功.中國養老保險制度：效果評估與政策建議[J].山東社會科學.2020，（04）.

[7]陳芳芳.整體政府視角下長期照護保險制度優化研究-以支持居家養老為政策導向[J].治理研究，2019，（03）.

作者:陳文滿 向柳如 單位:張家界航空工業職業技術學院