國外養老保險制度研究論文

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“他山之石、可以攻玉。”德國作為現代社會保險制度的發源地，歷來就受到國際社會廣泛和持續的關注，其養老保險也已經過一百多年的運行實踐。在我國的養老保險制度進入攻堅階段但前景并不明朗的時候，有必要從德國養老保險制度的運行實踐中采擷一二。

一、發展軌跡

本文所指養老保險是德國的法定養老保險，其目標是保障老年人的基本生活，養老金水平與繳費工資與繳費年限相聯系，目前的繳費率大概是月工資的20％(雇員和雇主均負擔20％)，繳納年限一般情況下為45年，截至2002年底，已有5142.4萬人參加法定養老保險，養老金領取人數有1767.8萬人。下面，讓我們沿著德國養老保險制度的發展軌跡，來更全面地了解德國養老保險制度的現狀。

從1889年《養老保險法》建立以來，一些關鍵的年份和重要的改革如下：

1957年，從基金積累制改為現收現付制，建立動態養老保險調整機制；1972年，主要是擴大了被保險人的范圍；1992年，養老金的調整依據改為可供支配的凈工資收入的增幅；1999年，在養老金計算公式中增加了人口發展因子，使人口老齡化的負擔能公平地分攤到保險費繳納者和養老金領取者身上；2001年，降低福利標準、延長退休年齡、提高繳費比例和降低“視同繳費年限”等；2003年和2005年進行了組織機構的改革，主要是自治機構的合并，以降低管理成本。

宏觀來看德國養老保險制度的演變，可以總結出以下幾條發展主線：

1.籌資模式：從完全積累到現收現付。從1957年開始，基金積累制向現收現付制轉變，到1969年徹底實現。現收現付制模式一直保持到現在。

2.內容設計：越來越多樣性和個性化.盡量滿足不同個體的需要，賦予個體一定的選擇權，目前養老金種類可分為：因年老支付的養老金(常規養老金、長期養老金、婦女養老金和礦工養老金等)；因工作能力減退而支付的養老金(嚴重殘疾、喪失工作能力或無勞動能力者養老金、失業者養老金等)；因死亡支付的養老金(鰥寡養老金、教育養老金和孤兒養老金等)。

3.福利水平：先從低到高，再從高到低。從1957年到1989年32次的養老金調整使實際養老金比最初提高了2.3倍；19世紀初推行養老保險體制時，法定的退休年齡是70歲，而那時的平均壽命只有45歲，近些年，德國人的實際退休年齡是60歲，但平均壽命則已達到80歲。由于養老保險制度經濟的不可持續，近些年福利水平有下降趨勢。如從1992年起，60歲和63歲的退休年齡將提高到標準退休年齡65歲；視同繳費年限降低(如過去受教育年限也可視為繳費年限，最長可以13年，現在只有7年)，從2001年起降低養老金水平(替代率將從70％降為2020年的46％)。

4.監管機制：自治性越來越強。在養老保險領域，遵循國家立法和國家自治相結合的原則。經選舉產生的雇員和雇主代表對養老保險實行自治管理。自治結構是游離于政府之外的，所有這些機構共同構成了德國養老保險機關聯合會(VDR)。這種將政府從直接的管理責任中脫離出來的自治管理模式還形成了有效的、內外結合的監督體系：外部監督機構是政府，內部監督機構是自治機構，從而有力地保障養老保險制度的日常運行。自治組織的管理能力也是在不斷的實踐中變得越來越強大。

二、現實依托

可以看出，最大限度的將公正與互助、公開性、多樣性和效率結合起來，是德國養老保險制度設計的出發點和運行的根本目的。制度主要依托如下現實因素：

(一)制度形成和存在的總體依據——民主的和福利的聯邦制的國家性質和完善的法律體系

德國基本法第20條第1款規定，聯邦德國是一個民主的和福利的聯邦制國家。依據福利國家原則，養老保險是應由國家承擔的一項主要任務。福利國家原則規定國家具有負責社會福利的職能，但不對國家應如何完成此項職能做出具體規定。這是民主原則在社會保險制度中的體現，這也賦予了政府對實現公正的路徑進行選擇的自由。

自德國建立養老保險制度以來，公正就在其中占有優先地位，這種優先地位是由完善的法律制度予以保障的。社會法典第1卷總則和社會法典第4卷通則對社會保險作了原則規定，第6卷對養老保險制度作了更為詳盡的規定，還有各州的立法以及聯邦法院的規定。另外，還有完備的司法制度，德國憲法規定，任何權利受到損害的公民都可以訴諸司法機構，對社會保險問題，由社會法庭首先負責。

(二)現收現付的資金運作模式依舊——對社會公平的不懈追求

由于人口老齡化和經濟競爭加劇，在從現收現付走向基金積累的國際趨勢下(智利完全私有化的養老保險改革自不必說，就算福利國家櫥窗之稱的“瑞典”和“從搖籃到墳墓”的全面保障的福利國家英國，也都紛紛走上了更有效率的“基金積累”道路)，德國是仍然保持著更能促進社會公平的現收現付模式的少數國家之一。一方面是改革難度大的客觀因素；另一方面也是對社會公平最大限度和執著追求的主觀結果。最大限度的公平實際上也是德國社會保險制度堅持不懈的追求。

(三)多樣化的制度設計和自治管理機構——國家對公民權利的最大維護和對民主、自由的最大保障

自由和平等歷來就是西方文化的核心與精髓，多樣化的制度設計給了社會成員一定的選擇空間和自由，體現了德國重視社會成員的個性化需求，尊重自由的文化。

德國允許社會保險實行自治管理，雖然這并不意味著社會保險可以隨意發展，但至少說明了國家在履行憲法所保障的基本權利的同時，在盡力保障了個人和企業的自由權，其實這得益于政府的角色定位。在社會保險中，立法者在盡力創造這樣一種法律框架，即能使人們盡量自己負責解決自己的事情，政府沒有興趣以一種官僚主義的方式規定所有的細節。因此，在這種角色定位下，國家就沒有必要經營所有的社會保險機構。這一點也是前面所述民主和福利的聯邦國家的典型體現。

(四)改革舉步為艱——福利剛性、政治作用和強大的工會力量

為了增強制度的適應性，德國政府雖然在對養老保險制度進行不斷調整，但大都是小修小補，可就是這些對于社會制度來說根本稱不上改革、屬于很正常的“調整”，如隨著人口平均預期壽命的延長而相繼延長退休年齡等，都遇到強大的社會阻力。可以說，在德國，養老保險制度的改革舉步為維。除了在任何國家都起作用的“福利剛性”和“政治作用”不可忽視外，強大的工會力量是另外一個不可忽視的因素。德國工會聯盟(DGB)目前有1000多萬個會員(即單個的工會)，工會的目標是改善雇員的工作和生活條件，他們代表雇員的社會經濟利益參與社會保險的自治管理、對社會政策問題發表意見，而且工會在意識形態上又是中立的，獨立于任何政黨，可見，他們對雇員福利的保護是持久和穩定的。因此，強大的工會一直在維護勞動者福利和權益方面扮演著重要的作用，同時也構成德國養老保險改革的一個主要阻力。

三、現狀評論

但現在的制度是否能帶來最優的社會效果，在了解了制度現狀和其存在的社會基礎后，有必要對其進行全面的評論，這才能達到進行國際借鑒的真正目的。在這里，主要參考著名社會保障專家鄭功成教授在其所著《中國社會保障制度變遷與評估》一書中提出的指標(價值取向與建制理念、制度的適應性和制度的可持續性等)來對其進行評論。

(一)公平的價值取向值得肯定

雖然近些年養老保險金水平有所下降，但從總體來看，其人性化的、寬松的制度設計和全面覆蓋的立法原則等，都說明了其仍是一個名副其實的福利國家，其為保持福利水平所做的各種努力都基于其對公平的不懈追求。這一點不僅能從現行養老保險制度內容可以看出，還能從1990年東西德合并時，面對東德制度不一致且西德保障水平高于東德的情況，德國政府決定將原西德的社會保險制度模式完全移植到東德的轉型方案中看出。西部地區對東部地區社會保險制度轉型的責任分擔，明顯地符合增進社會公平與國家認同的價值追求。盡管現在對于德國的轉型方案還不能簡單地予以評判，因為現在轉型還沒有最后完成，但其中所包含的對公平的追求與向往，以及國家認同等是應當充分肯定的。

(二)對公平的不懈追求并沒有阻止福利水平的下降

在德國，雖然主觀上有追求公平的強烈愿望，但嚴重的人口老齡化問題導致制度負擔異常沉重，目前，制度負擔比例(繳費人數/領取人數)是2.3∶1，生育率降低又使這一形勢雪上加霜，預計20年后這一比例將下降到1.3∶1，而依據“代際協議”的現收現付制只有在一定的人口結構下才能正常的運轉(一般至少要大于3∶1)。而與此同時，在德國，多支柱的養老保險制度還未真正形成，實際上直到2001年政府才推出里斯特養老金，才開始建立補充養老保險。在這種形勢下，養老金水平下降是必然的，這也是近來改革的動向之一。從實際運行結果來看也是如此。據德國2005年8月2日《明鏡周刊》報道，2004年因經濟困難而無法在合同期內付清所有保險費而提前結清的養老保險費高達126億元，比2003年高出2億歐元。由于提前退出了法定養老保險，60％的未來退休人員不得不大幅度降低生活標準，近三分之一的德國人將面臨老年貧困的威脅。

(三)增強適應性的努力并沒有改變養老保險制度經濟不可持續的局面

一項制度只有適應所處時代的經濟、社會、政治、文化等多項因素，才能得到可持續的發展.近些年來，養老保險基金支出已面臨很大壓力。養老保險金支出在德國一直是支出規模最大的福利項目，1990年，法定養老保險支出2000億馬克，幾乎占社會福利費用的30％，國民生產總值的9％。在轉型后，壓力更加沉重。在2002年，即兩德統一10年之后，以工資為繳費基礎的社會保險和建立在稅收基礎上的社會福利支出的相加總額約合德國GDP的1/3，全德領取退休金和社會救濟的人口接近工資收入人口，德國財政支出的62％都用來償還債務和社會福利，龐大的社會保險賬戶出現虧空，德國聯邦政府債務也因此連年超過3％(占GDP比例)的警戒線。雖然德國政府也采取了多種“增收減支”措施，如從2001年逐漸延長退休年齡，到2011年，開始把退休年齡延長到67歲；逐步提高繳費比例，從現在的19.5％提高為2030年的22％；逐漸降低養老金水平，但替代率將從現在的53％降為2020年的46％，再進而降為2003年的43％。從這幾年的實際運行狀況看，由于沒有從根本上和結構上改革養老保險制度，取而代之的各種“小修小補”的調整政策并沒有改善制度經濟的不可持續性。由于過于寬松的規定和多項選擇的自由，雖然目前的法定退休年齡是65歲，但平均實際退休年齡僅60歲，“早退”現象非常嚴重。因此，提高適應性的努力并沒有必然帶來較高適應性的結果。另外，經濟上的不可持續還表現在經濟缺乏活力，由于習慣于德國過去的高福利，社會成員已形成惰性和過于依賴社會福利的情況，近些年福利水平的降低也沒有激勵他們的工作熱情，反而使一部分人更加消極，或者提前退休，或者依靠領取失業金度日，這使長期以來由于產品成本太高、國際競爭力下降的德國經濟很難擺脫不景氣的狀態。

四、若干啟示

通過對德國養老保險制度的分析，可以發現，其中既有值得學習的經驗，也有引以為戒的教訓。

(一)經驗

盡管在實踐運行中也有不盡如人意之處，但在一定程度上，德國作為福利國家的典型和資深代表，還是提供給我們一個追求公平、法制完善和管理透明、規范的養老保險制度典范。

1.公平的理念。平等與幸福是人類追求的終極目標，德國在社會政策中貫徹的最大限度地促進社會公平的理念，是與整個人類發展相一致的，其對社會公平的執著和不懈追求的精神值得我們學習。

2.完善的法律。這是養老保險制度運行走上規范、高效的重要保證，許多國家成功的社會保險運行實踐都說明了這一點。法律的完善不僅僅體現在法律的齊全上，還體現在對法律的穩定性和動態性保持一個合理的度上。如在德國，僅2001年到2005年期間，政府就曾對多項條款進行了幾十次的微調，而整體的管理原則又得以保持。

3.自治的管理。自治管理是一種透明、民主和有效率的社會保險管理模式，一方面自治管理可以充分吸收社會力量，直接減輕政府的管理責任；另一方面，賦予了勞動者、企業和工會參與管理的權利，是對勞動者保險權益的最大尊重；而且，自治管理有助于政府更好地履行監督職責，保證制度運行的效率。

4.茁壯的工會。與過于強大的德國工會形成鮮明對比的是，在中國，工會組織太不完善。作為用經濟手段解決社會問題的社會保險制度，往往都是出于政治目的的安排，其制度的出臺也往往是不同利益集團相互較量的結果.如果沒有工會這樣的組織與企業、政府等其他利益組織形成力量的牽制和制衡，勞動者的權益是很難保障的，在利益多元化、矛盾多元化的社會轉型期就更是如此。

(二)教訓

在養老保險制度的模式選擇、水平確定上，要吸收以下教訓：

1.養老保險是多個系統綜合作用的結果，而不是某一單個因素的獨立作用，偏執于任何一個單一的因素，不顧其他，制度的發展必然是不可持續的。因此，要綜合考慮經濟、政治、文化和歷史等多項因素。而且，在不同的歷史時期，同一因素對制度所起的決定作用或影響程度也是不同的，對制度進行有針對性的調整是必要的。

2.平等與幸福固然是人類追求的終極目標，但經濟與社會的協調發展才是人類社會不斷接近這個目標的唯一路徑。只有把蛋糕做大，才能有更多的蛋糕可分，否則促進社會公平的福利制度不僅不能長期存在，還會造成經濟的衰退，形成社會經濟發展的惡性循環，這樣一來，終極目標的實現也就無從談起。

3.只注重公平而不注重激勵勞動者的制度只會增加國民的惰性和依賴性，從而降低經濟活力，對經濟發展有負面影響。