失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展演變論文

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摘要：在對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的變遷進(jìn)行描述和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的困境和原因，認(rèn)為導(dǎo)致目前失業(yè)保險(xiǎn)面臨巨大資金缺口的主要原因，是沒(méi)有根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)采取有針對(duì)性的措施。因此，必須以失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)為依據(jù)，在失業(yè)保險(xiǎn)資金籌集、支付、管理上進(jìn)行制度創(chuàng)新，促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)施提供必要的保證。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)；變遷；困境；創(chuàng)新

一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的變遷

1951年2月，我國(guó)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。該條例對(duì)職工的生、老、病、死、傷殘、醫(yī)療等方面的待遇作了具體規(guī)定，初步確立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、遺屬保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)的基本框架。但由于當(dāng)時(shí)理論界不承認(rèn)社會(huì)主義存在失業(yè)問(wèn)題，因此，失業(yè)保險(xiǎn)便被排除在社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。直到1986年，為了配合國(guó)有企業(yè)改革，實(shí)行勞動(dòng)合同制，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，這標(biāo)志著我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立?！稌盒幸?guī)定》以當(dāng)時(shí)國(guó)營(yíng)企業(yè)的四類(lèi)職工，即宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的精簡(jiǎn)人員、企業(yè)終止或解除勞動(dòng)合同的工人、企業(yè)辭退的職工為實(shí)施對(duì)象；規(guī)定保險(xiǎn)基金只由企業(yè)按全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%繳納，救濟(jì)金按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的50%-75%發(fā)放，最長(zhǎng)享受期為24個(gè)月。可見(jiàn)，《暫行規(guī)定》雖然對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要構(gòu)成要素如實(shí)施范圍、對(duì)象、資金來(lái)源、支付標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)都作了說(shuō)明，但正如它的名稱(chēng)一樣還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，其實(shí)施范圍狹窄，資金來(lái)源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業(yè)救濟(jì)性質(zhì)明顯。

20世紀(jì)90年代以后，由于經(jīng)濟(jì)改革的力度加大，國(guó)有企業(yè)富余人員問(wèn)題浮出水面。為了進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中的作用，1993年國(guó)務(wù)院又頒發(fā)了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》。但是與《暫行規(guī)定》相比，《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》的不同之處僅僅表現(xiàn)在：（1）享受對(duì)象增加了按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定被撤消、解散的企業(yè)的職工、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精減的職工兩類(lèi)。（2）重新規(guī)定失業(yè)救濟(jì)金按當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)確定的社會(huì)救濟(jì)金的120%-150%發(fā)放。（3）規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行市縣統(tǒng)籌，省可集中部分基金調(diào)劑使用。可見(jiàn)，《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》并沒(méi)有對(duì)《暫行規(guī)定》有大的突破和超越。失業(yè)保險(xiǎn)原有的問(wèn)題依然存在，在新的形勢(shì)下有些問(wèn)題甚至更加尖銳和突出，從而導(dǎo)致了失業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)改革中沒(méi)有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任，滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上延緩了改革的進(jìn)程。

具體地說(shuō)，90年代中后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革迫切要求失業(yè)保險(xiǎn)能擔(dān)當(dāng)起保障國(guó)有企業(yè)富余職工進(jìn)入市場(chǎng)以后的基本生活的重任。但是，由于《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》是從失業(yè)救濟(jì)的角度來(lái)設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的，不要求個(gè)人繳費(fèi)，不要求失業(yè)者履行相應(yīng)的義務(wù)，而作為失業(yè)保險(xiǎn)金主要來(lái)源，企業(yè)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總額最多也不得超過(guò)職工工資總額的1%，因此，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能十分脆弱。單一的資金來(lái)源渠道和有限的保險(xiǎn)基金根本無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)有企業(yè)富余職工進(jìn)入市場(chǎng)以后的基本生活需要，于是，國(guó)家只能通過(guò)限制企業(yè)與職工解除勞動(dòng)合同，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只能通過(guò)嚴(yán)格失業(yè)保險(xiǎn)的享受條件來(lái)控制領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)的人數(shù)，保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的平衡，客觀上使得企業(yè)的勞動(dòng)用工制度改革無(wú)法到位。1997年，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，深化勞動(dòng)用工制度改革已成為國(guó)企改革的關(guān)鍵，但作為配套措施的失業(yè)保險(xiǎn)制度又不夠健全。所以，再就業(yè)工程便成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期一項(xiàng)過(guò)渡性的社會(huì)保障制度。國(guó)家通過(guò)建立下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來(lái)保障下崗、失業(yè)職工的生活。

但是，將下崗職工分流到再就業(yè)服務(wù)中心，與讓他們直接進(jìn)人勞動(dòng)力市場(chǎng)，由勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)畢竟不同。“下崗”是一種“準(zhǔn)顯性失業(yè)”，在規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、為企業(yè)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境等方面還顯得不徹底。再就業(yè)工程也只是一種具有中國(guó)特色的過(guò)渡性的社會(huì)保障制度，只是通往市場(chǎng)就業(yè)的橋梁，存在著一些自身無(wú)法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業(yè)這種調(diào)節(jié)方式本身的局限性，導(dǎo)致在再就業(yè)工程的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了“隱性就業(yè)”與下崗職工“生活保障權(quán)利虛置”兩種不正?，F(xiàn)象。因此，抓住國(guó)有企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有利時(shí)機(jī)，有步驟地、積極而又穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)就業(yè)機(jī)制的完全轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行。于是，深化失業(yè)保險(xiǎn)制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業(yè)保險(xiǎn)制度建立以來(lái)出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，改變失業(yè)保險(xiǎn)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)要求的局面，1999年1月22日，國(guó)務(wù)院了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。

與1993年的《規(guī)定》相比，1999年國(guó)務(wù)院的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，在完善失業(yè)保險(xiǎn)制度、強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能、強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)、體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、保障職工合法權(quán)益方面無(wú)疑有很大的進(jìn)步。這主要表現(xiàn)在：（1）確立了保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的基本宗旨。（2）將失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類(lèi)企事業(yè)單位及其職工；（3）建立了國(guó)家、單位、職工三方負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制。用人單位的繳費(fèi)比例提高到了工資總額的2%，職工個(gè)人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業(yè)保險(xiǎn)待遇的享受條件、申領(lǐng)程序。《條例》規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金必須同時(shí)符合三個(gè)條件：一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已履行繳費(fèi)義務(wù)滿(mǎn)一年；二是非因本人意愿中斷就業(yè)；三是已辦理失業(yè)保險(xiǎn)登記，并有求職要求的。（5）重新調(diào)整了支出項(xiàng)目和支付標(biāo)準(zhǔn)。在支出項(xiàng)目安排上，強(qiáng)調(diào)了失業(yè)保險(xiǎn)金及其相關(guān)支出，增加了職業(yè)介紹補(bǔ)貼的開(kāi)支項(xiàng)目，取消了生產(chǎn)自救費(fèi)和管理費(fèi)。失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)按照高于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的原則制定。累計(jì)繳費(fèi)1-5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期間為12個(gè)月，繳費(fèi)5-10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期間為18個(gè)月，繳費(fèi)10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期間為24個(gè)月。（6）提高了統(tǒng)籌層次，實(shí)行了市級(jí)統(tǒng)籌。（7）加強(qiáng)了基金管理，規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金必須存入銀行的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線管理。

二、現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的困境

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的頒布和實(shí)施，是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的一個(gè)質(zhì)的飛躍，標(biāo)志著我國(guó)具有現(xiàn)代意義的失業(yè)保險(xiǎn)制度的形成，其影響是巨大和深遠(yuǎn)的。但是，它還有許多需要完善的地方，尤其是在新形勢(shì)下，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)又面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

為了配合國(guó)有企業(yè)的進(jìn)一步改革，建立一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)之外的失業(yè)保險(xiǎn)制度，我國(guó)已確立了在“十五”期間基本建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的勞動(dòng)就業(yè)體制的目標(biāo)。下崗職工將不再進(jìn)入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心，原來(lái)滯留在企業(yè)中的下崗職工也將陸續(xù)進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，由失業(yè)保險(xiǎn)為他們提供基本生活保障。這樣，三條保障線，就歸并為二條保障線，下崗再就業(yè)基本生活保障制度將退出歷史舞臺(tái)，失業(yè)保險(xiǎn)制度被推到了前臺(tái)，它承擔(dān)起原來(lái)由下崗再就業(yè)基本生活保障制度分擔(dān)的保障責(zé)任。但是在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施的幾年時(shí)間里，各地的實(shí)踐表明，失業(yè)保險(xiǎn)制度還有待于進(jìn)一步創(chuàng)新。否則，無(wú)法抵御失業(yè)保險(xiǎn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，將影響經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在失業(yè)保險(xiǎn)面臨的最大困難是，擴(kuò)大覆蓋面和資金收繳阻力重重，基金的存量不多。目前在有的地方，事業(yè)單位、三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)只有很少一部分進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，擴(kuò)大覆蓋面的工作遇到很大的阻力，即便是已進(jìn)入覆蓋范圍的單位，收繳率也不高。但是隨著改革的進(jìn)一步深化，失業(yè)保險(xiǎn)金的需求量卻很大，失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨巨大的資金缺口。

那么，是什么原因造成了當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)金收繳困難呢？除了一些無(wú)法控制的客觀因素，如國(guó)有企業(yè)不景氣，地方財(cái)政狀況不好，個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限等等之外，主要的原因是：

（1）沒(méi)有針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，失業(yè)保險(xiǎn)金的征繳缺乏強(qiáng)有力的手段和激勵(lì)機(jī)制。失業(yè)保險(xiǎn)較養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)更具有互濟(jì)性，因此，一些經(jīng)濟(jì)效益比較穩(wěn)定的國(guó)有單位及其職工就不愿意進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)，或不愿意繳費(fèi)，覺(jué)得交這一筆保險(xiǎn)費(fèi)純粹是為他人作貢獻(xiàn)。一些三資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為自己企業(yè)員工自愿流動(dòng)現(xiàn)象頻繁，故不存在失業(yè)問(wèn)題，企業(yè)也不想?yún)⒓邮I(yè)保險(xiǎn)。他們把失業(yè)保險(xiǎn)看成是一種額外的負(fù)擔(dān)。對(duì)此，目前既沒(méi)有根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性設(shè)計(jì)出很好的強(qiáng)制征收的方式，也沒(méi)有針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的互濟(jì)性建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)投保單位、個(gè)人都缺乏有效的激勵(lì)手段。

（2）各地政府對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的不重視加劇了失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的難度?，F(xiàn)在很多地方的領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到失業(yè)保險(xiǎn)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接聯(lián)系，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到完備失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，故不愿意在此花精力、花時(shí)間，導(dǎo)致相關(guān)政策銜接不夠、漏洞不少，政策落實(shí)也不到位。比如在事業(yè)單位繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的問(wèn)題上，由于許多事業(yè)單位是由政府全額撥款的，但地方財(cái)政在做預(yù)算時(shí)，常常忽略了這一項(xiàng)目，造成事業(yè)單位及其職工無(wú)法繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。不僅如此，有部分領(lǐng)導(dǎo)甚至把失業(yè)保險(xiǎn)與寬松的投資環(huán)境對(duì)立起來(lái)。他們的思維邏輯是這樣的，認(rèn)為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)最關(guān)鍵的是要引進(jìn)資金，而要引進(jìn)資金就必須減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，創(chuàng)造一個(gè)寬松的投資環(huán)境，但交納失業(yè)保險(xiǎn)金則會(huì)加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。由于失業(yè)保險(xiǎn)是以政府作為主體的，因此在失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)中，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視甚至認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，那么該地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)是很難發(fā)展起來(lái)的。

（3）失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)不足，給征繳工作帶來(lái)難度。由于在1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中，取消了失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按征繳額提取管理費(fèi)的辦法，割斷了失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳數(shù)額與征繳機(jī)構(gòu)、人員的直接利益聯(lián)系，失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也由原來(lái)的自收自支的事業(yè)單位變成了全額撥款的事業(yè)單位。因此，失業(yè)保險(xiǎn)征繳人員的積極性受到影響。加之，各級(jí)財(cái)政尤其是縣一級(jí)財(cái)政都比較緊張，財(cái)政撥付的經(jīng)費(fèi)只夠維持失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的日常工作需要，結(jié)果造成經(jīng)辦人員的工作越主動(dòng)，工作做得越多，成本支出就越大，經(jīng)費(fèi)就越緊張。正是由于失業(yè)保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的互濟(jì)性，客觀上加大了失業(yè)保險(xiǎn)金征收的難度，而我們又沒(méi)有采取有針對(duì)性的措施，加上各地政府對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)又存在認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致擴(kuò)大覆蓋面的速度緩慢，失業(yè)保險(xiǎn)金收繳不上來(lái)，進(jìn)而增大了未來(lái)幾年我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)面臨非常嚴(yán)峻的形勢(shì)，進(jìn)行制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。

三、失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展的思路

要擺脫失業(yè)保險(xiǎn)面臨的困境，當(dāng)然需要相關(guān)部門(mén)尤其是勞動(dòng)部門(mén)的主觀努力，但在既定的制度下，這種努力的效果畢竟有限，更為重要的還是應(yīng)針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度在失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)上體現(xiàn)不夠這一深層次的問(wèn)題來(lái)進(jìn)行制度創(chuàng)新。失業(yè)保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)通過(guò)國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)行、由社會(huì)集中建立基金、為因中斷就業(yè)而失去工資收入的勞動(dòng)者提供基本物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度，有其自身的特點(diǎn)。由于它與社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，是培育完備的勞動(dòng)力市場(chǎng)的必要條件，是現(xiàn)代企業(yè)制度建立的前提，是促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的必要措施，故具有直接性、強(qiáng)制性；失業(yè)保險(xiǎn)待遇不是每個(gè)繳費(fèi)人都必然享受的，不失業(yè)者將終生不能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，因而具有互濟(jì)性；與失業(yè)救濟(jì)不同，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的人必須履行相應(yīng)的義務(wù)，符合資格條件，所以失業(yè)保險(xiǎn)更強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)性。

失業(yè)保險(xiǎn)的上述特點(diǎn)，正是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度完善的基礎(chǔ)。因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系具有直接性，因此失業(yè)保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新應(yīng)該是以政府為創(chuàng)新主體的。在制度創(chuàng)新中要確定政府對(duì)資金籌集的最后調(diào)節(jié)者的責(zé)任，要開(kāi)拓新的籌資渠道；要根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)互濟(jì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，建立起資金籌集的激勵(lì)機(jī)制；要根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)的特點(diǎn)，重新界定失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任。為了保證失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步改革的順利進(jìn)行，體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制性的特點(diǎn)，還必須在管理體制上進(jìn)行創(chuàng)新，尤其要加強(qiáng)法制建設(shè)。

（一）實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)籌資制度創(chuàng)新

1.籌資渠道的創(chuàng)新。由于目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)尚處于初級(jí)階段，保險(xiǎn)基金沒(méi)有太多的積累，保障功能還比較弱，但與此同時(shí)，由于幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的企業(yè)內(nèi)部的富余人員又要在短時(shí)間進(jìn)入市場(chǎng)，因此，要解決企業(yè)勞動(dòng)力存量進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題，必須突出政府在失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集中的地位和作用。政府的這種作用主要從兩個(gè)方面來(lái)體現(xiàn)：第一，規(guī)定政府是失業(yè)保險(xiǎn)的“最后調(diào)節(jié)者”，并且明確劃分中央政府和地方政府在失業(yè)保險(xiǎn)籌資中的責(zé)任。當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)收不抵支時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)按規(guī)定通過(guò)財(cái)政撥款加以彌補(bǔ)。第二，尋求新的資金來(lái)源。從目前情況來(lái)看，以下來(lái)源是值得考慮的。比如可將部分國(guó)有企業(yè)的股權(quán)劃歸失業(yè)保險(xiǎn)基金會(huì)，以后用股權(quán)收益作為部分資金來(lái)源。另外，可把部分國(guó)家財(cái)政對(duì)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼變?yōu)槭I(yè)保險(xiǎn)金。對(duì)頻臨破產(chǎn)的企業(yè)，國(guó)家財(cái)政不斷注入資金加以扶持是我國(guó)的一貫做法。由于國(guó)家財(cái)政對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)缺乏約束力，因此，這樣做的結(jié)果是，企業(yè)就象一個(gè)無(wú)底洞，資金越丟越多，效益卻怎么也上不去，白白浪費(fèi)了大量資金。如果能從國(guó)家財(cái)政的企業(yè)虧損補(bǔ)貼費(fèi)中拿出部分資金補(bǔ)充到失業(yè)保險(xiǎn)基金中去，失業(yè)保險(xiǎn)基金的保障功能將大大增強(qiáng)。

2.籌資機(jī)制的創(chuàng)新。建立資金籌集的激勵(lì)機(jī)制，充分重視經(jīng)濟(jì)手段在失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集中的應(yīng)用。由于失業(yè)保險(xiǎn)不是人人都可享受的，有些人和企業(yè)可能純粹是在作貢獻(xiàn)。因此，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)還是不太發(fā)達(dá)的情況下，物質(zhì)刺激在資金籌集中的作用是很大的。激勵(lì)機(jī)制既應(yīng)包括對(duì)繳費(fèi)者的激勵(lì)，也應(yīng)包括對(duì)征收者的激勵(lì)。在對(duì)繳費(fèi)者的激勵(lì)時(shí)主要采取通過(guò)一定的方式對(duì)按時(shí)繳費(fèi)、并且繳費(fèi)數(shù)量大的企業(yè)給予一定程度的返還；對(duì)個(gè)人也可考慮建立個(gè)人帳戶(hù)，將個(gè)人交納的失業(yè)保險(xiǎn)金全部記人到個(gè)人帳戶(hù)上，個(gè)人帳戶(hù)的資金只能在失業(yè)和退休期間才可以動(dòng)用。上述做法旨在減輕每一個(gè)繳費(fèi)單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)壓力，調(diào)動(dòng)繳費(fèi)者的積極性。同時(shí)還將失業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)有機(jī)地結(jié)合在一起，有利于應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的人口老化浪潮。

不管是采用失業(yè)保險(xiǎn)稅，還是按照現(xiàn)在的管理辦法由勞動(dòng)部門(mén)來(lái)征收，都應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)征收者的積極性。為了保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的完整、安全，現(xiàn)在已經(jīng)割斷了征收單位的管理經(jīng)費(fèi)與征收數(shù)額之間的聯(lián)系，從而征收積極性受到了影響。因此可考慮財(cái)政每年在核定經(jīng)費(fèi)時(shí)，拿出一塊與征收數(shù)額掛鉤。由于失業(yè)保險(xiǎn)金共濟(jì)性強(qiáng)，征收難度也就自然加大，因此這一措施也就顯得尤為重要。

（二）實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)支付制度的創(chuàng)新

要遵循權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，堅(jiān)持只有符合享受條件，履行了義務(wù)，才能享受相應(yīng)的待遇。要從兩方面把握上述原則：一方面是嚴(yán)格審核失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取者的資格，尤其要排除隱性就業(yè)者。因?yàn)槿绻[性就業(yè)者也領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金，將加重失業(yè)保險(xiǎn)的支付負(fù)擔(dān)。另一方面是在支付上要靈活和有差別。把促進(jìn)就業(yè)納入失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，使失業(yè)者享受的權(quán)利形式更多樣化。同時(shí)對(duì)履行義務(wù)的程度不同的失業(yè)者給予不同的待遇。總的原則是鼓勵(lì)職工積極繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，增加資金來(lái)源，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。為達(dá)到上述目的，可進(jìn)行以下制度創(chuàng)新：

1.建立隱性就業(yè)者的鑒別機(jī)制。由于信息的不對(duì)稱(chēng)，使對(duì)隱性就業(yè)的鑒別非常困難。如何在管理成本不高的前提下尋找有效的鑒別方法，勞動(dòng)管理部門(mén)在實(shí)踐中進(jìn)行了許多有益的探索。目前有些地方從以下方面進(jìn)行界定，規(guī)定只要滿(mǎn)足以下一個(gè)條件的就認(rèn)定為再就業(yè)。（1）辦理了執(zhí)照；（2）重新簽定了勞動(dòng)合同；（3）續(xù)辦了社會(huì)保險(xiǎn)的；（4）在外地打工的。當(dāng)然上述方法也不完全合理，并且牽涉面很廣，還有待于在實(shí)踐中不斷完善。公務(wù)員之家

2.建立貸款基金。對(duì)接受安置失業(yè)員工就業(yè)的企業(yè)給予周轉(zhuǎn)金借款，或作為失業(yè)人員再就業(yè)和從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的周轉(zhuǎn)金借款；對(duì)自謀職業(yè)的失業(yè)人員，可一次性發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，作為再就業(yè)啟動(dòng)基金。

3.建立有差別的支付制度。改變目前按固定數(shù)額支付失業(yè)保險(xiǎn)金的做法，建立與繳費(fèi)的數(shù)量、時(shí)間適當(dāng)掛鉤的多檔次的失業(yè)保險(xiǎn)金支付制度。個(gè)人繳費(fèi)的數(shù)量越多、時(shí)間越長(zhǎng)，可享受的失業(yè)保險(xiǎn)待遇就越高。

（三）實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)管理體制的創(chuàng)新

在失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制方面，應(yīng)按照政事分開(kāi)、分工協(xié)作、收支兩條線的原則來(lái)進(jìn)行制度創(chuàng)新。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)資金的管理、監(jiān)督和平衡。勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)政策的制定和具體行政事務(wù)的實(shí)施。尤其是為了加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)征繳的力度，有必要開(kāi)征失業(yè)保險(xiǎn)稅，用稅法將失業(yè)保險(xiǎn)固定下來(lái)。稅制的設(shè)計(jì)首先體現(xiàn)稅收的一般特征。因此，失業(yè)保險(xiǎn)稅的納稅范圍應(yīng)包括所有不同所有制類(lèi)型的企業(yè)、事業(yè)單位及其勞動(dòng)者，還有個(gè)體工商戶(hù)。如果納稅人是單位，課稅對(duì)象應(yīng)為單位的職工工資總額；如果是個(gè)人，納稅則應(yīng)以個(gè)人的工資為課稅對(duì)象，稅率可采取比例稅率，與目前失業(yè)保險(xiǎn)收取比例相銜接，單位為2%，個(gè)人為1%.從稅收的歸屬來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)稅應(yīng)為中央地方共享稅?？紤]到地方政府承擔(dān)主要的社會(huì)保障職責(zé)，因此，地方財(cái)政要得大頭。中央財(cái)政所掌握的部分，主要用于在全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)節(jié)。但是，失業(yè)保險(xiǎn)稅畢竟不是一般的稅種，它要體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的特色。與一般稅收的無(wú)償性不同，失業(yè)保險(xiǎn)稅是需要在一定的條件下返還的，因此，可采用與一般稅收不同的征管形式，前面所提出的建立個(gè)人帳戶(hù)還是可行的。并且在征稅管理中要注意稅收、財(cái)政、勞動(dòng)等部門(mén)的協(xié)調(diào)。稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)依法征收，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)劃轉(zhuǎn)和監(jiān)督，勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)支付。

開(kāi)征失業(yè)保險(xiǎn)稅，首先有利于對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行法制化管理，明確收、用、管的責(zé)權(quán)，使失業(yè)保險(xiǎn)金能按時(shí)征收，依法管理。這是開(kāi)征失業(yè)保險(xiǎn)稅的主要目的。其次，有利于公平負(fù)擔(dān)。不管哪一個(gè)地區(qū)，哪種所有制企業(yè)都按相同的稅率征收。再次，有利于資金的統(tǒng)一調(diào)度和調(diào)劑，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用。此外還有利于降低征繳成本，不必重復(fù)建立一支收繳隊(duì)伍。

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