社會保險制度碎片化問題探究

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摘要：我國社保制度碎片化是一個歷史過程，社會保障改革與建設是為我國市場經濟體制改革配套而開始的。社保項目是根據人群、地區、行業的劃分逐步建立起來的，是一種缺乏政府頂層整合性設計的應急處置方式。社保制度碎片化所帶來的不公正與低效率，已經損害到社會保障功能的正向發揮與可持續性，不利于社會的穩定與和諧。不斷改革社保制度碎片化的現狀，建立整合的有中國特色的社保體制無疑成為一種必然選擇。

關鍵詞：社保制度碎片化；整合；頂層設計

一、社會保障制度碎片化的內涵

關信平教授站在社會政策的角度認為，社保制度的碎片化是指在國家內部在同一個社會福利領域中針對不同的人群實行多套不同的社會政策。具體來講，一方面是不同的人享有不同的社保制度；另一方面是雖然有統一的社會政策指導原則，但在實行地區負責制下，各地在各類社會福利項目方面的實際投入、覆蓋面和人均福利水平等都有較大的差距。青連斌教授直接指出了制度碎片化的表現形式與內容，表明：“準確地講，碎片化就是按照不同的人群，分別設計不同的社會保障制度，享受不同的待遇。”肯定了保障對象的需求導向，指出國家是針對不同群體需求采取的不同應對方式。兩位教授都認為社保制度碎片化是對不同群體實行不同制度安排，進而導致的現實結果就是待遇不同。景天魁教授從政策科學本身，即政策的制定、執行、反饋的整個過程思考，認為所謂碎片化這個問題在過去的社會保障形成過程中是很難避免的。因為我國人口眾多、國情復雜，經濟制度和社會體制都經歷了劇烈變革。可以說每一個“碎片”的形成，在當時來說都具有一定的合理性和必要性，這就肯定了政府在社保制度改革與建設中的積極作用。綜上所述，筆者認為所謂社會保障制度碎片化，就是指在不同區域因人而異創造性地制定并實行相應的社保制度安排。

二、中國社會保險制度碎片化的起源與現狀

20世紀90年代初，我國社會保險制度的重新建構，其初衷是為國有企業改革配套而實施的，以化解改革中出現的難題，發揮社會保障“安全閥”和社會“穩定器”的功能。替代計劃經濟時期實行的國家—單位保障制度，確定了社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險模式。隨著改革的深入，國有企業職工早已應保盡保。但當統賬結合制度從國企走向非公經濟成分，走向農村時，這種養老保險制度的設計并非完全適用，因此難以起到真正保障作用。1997年，我國開始真正建立個人賬戶，5年之后廣東省出現農民工退保現象，并逐年擴大，截至2007年底，已辦理退保手續1000萬人。同一年，這種養老保險制度的不適應性在國企顯現，即退休金待遇水平呈現出與社會平均工資和機關事業單位退休金水平逐年拉大的趨勢。同時，由于地方政府分享了更多制定社保制度的國家權力，為了改變這種不適應性，地方政府紛紛開始實行單獨建立小制度的辦法，使社保體制普及不同群體。這種處理的結果就是，中國社會保險制度開始呈現出一個“碎片化”狀況：區域分割、體制分割、城鄉分割。

三、社會保障制度碎片化形成的原因

首要原因是我國的決策機制。我國的社會保障項目往往都是為了應對和解決當時的問題而制定的，沒有做長期的量化規劃，缺乏長遠性。我國社保制度的改革是漸進式的，采取先試點，試點可行后就逐漸擴大到更廣的范圍來進行，與政治、經濟等方面的改革相呼應。這種做法雖然及時有效地解決了特定時期的社保問題，避免了直接全面變革時可能引發的重大危機，但是這種做法不僅使得我國的社保制度開始呈現出碎片化的發展趨勢，而且使我們錯過了建立起統一的社會保障制度的最佳時機，造成了社保制度公平性的缺失，不利于社保制度保障功能的充分發揮，也使得社保制度的整合更具急迫性。我國社保制度的建設具有我國傳統公共決策體制的鮮明色彩。首先決策主體單一，缺乏相關利益群體的參與，特別是那些弱勢群體的權益訴求渠道不暢通，無法參與到社保制度的決策過程中來，因此決策主體就無法很好地聽取并采納民意，無法更好地滿足不同群體的訴求；再者決策主體在制定社保制度過程中缺乏科學的理論依據，更加注重并接受更高級別領導的經驗認識，偏重于經驗主義，科學化程度不夠；最后決策過程缺乏制度化及程序化，主觀性強。我國的社保制度在設計之初就缺乏總體的設計理念，中央政府并未主導其改革的全過程，而是將更多的權力與責任一起下放到地方政府。正是由于這種權力的分享，地方政府在制定本地區社會保障制度時擁有更多的自主權，同時也受到博弈主體的壓力，包括本地財政有限性、群眾的利益需求、企業經濟發展壓力等，因此，社保制度形成了顯著的區域差異性。

四、社會保障制度碎片化的危害

1.社保制度碎片化損害了整個社會的公平、公正價值觀念，不利于和諧社會的構建與發展。多種退休制度的存在導致不同群體之間的退休待遇存在很大差異并具有不斷拉大的趨勢，退休待遇低的群體必然向高的群體攀比，進而容易產生社會矛盾，不利于社會穩定。目前，機關、事業單位與企業三個制度之間的退休金待遇差異導致的不和諧就是一個典型的例證。社保碎片化的現實表現就是待遇不同，不同的群體參與不同的社會保障體系，既不能實現縮小收入差距的目標，也不利于市場經濟活力的激發，并且在一定程度上銷蝕著黨的執政基礎。2.社保制度碎片化不僅會導致制度運行成本增大，也會加大財政風險。不同地區自行制定養老保險計劃，耗費很多人力物力資源，容易造成有限的公共服務資源的不必要浪費。目前社保制度的運行呈現多頭管理的局面，容易引發機構重疊，管理效率低下。此外，雖然對參加基本養老保險的從基本養老保險基金中列支，但長期來看必將影響基金的財務可持續性，特別是對中西部和老工業基地的當前支付缺口加重了本不富裕的社保基金的負擔，最終還是由財政兜底。養老保險基金的支付無疑成為政府的隱性債務，蘊藏著巨大的財政風險。3.社保制度碎片化不利于拉動內需。統一健全的社保體系是有助于經濟社會發展的，美國就是典型的例證。美國能夠從20世紀的經濟大蕭條中迅速發展繁榮起來，與這一時期羅斯福新政采取的加快建立健全社會保障體系直接相關，這為我們帶來啟發。現階段投資和出口兩架馬車出現疲軟狀態，因此拉動內需以促進經濟的可持續發展是至關重要的。然而拉動內需不僅僅關乎城市，潛在的巨大的消費市場在農村。因此，只有確立社保制度能夠促進經濟發展的明確理念，統籌城鄉社會保障體系，解決碎片化問題，才能夠改變農民的消費決策，促進居民消費行為，進而擴大內需，更好地實現由內需拉動經濟增長為主的發展方式。4.不利于社會流動。社保制度的碎片化加劇了各類群體在社會流動中的社保關系轉移接續不暢，不利于各類就業者流動就業。碎片化所帶來的制度性排斥問題，限制了勞動人口的自由流動，極大地損害了流動人口的社會保障權益。勞動力要素流動是市場經濟的一個內在要求，碎片化不利于統一的勞動力市場的形成和建立，不利于市場經濟的穩定發展。良好的社會流動有利于社會穩定，有利于和諧社會的構建。因此，保持良好的社會流動、建立全國性的勞動力市場有賴于統一的社保制度的配套和支持。

五、中國社保制度碎片化帶來的啟示

社保制度的設計采取因“人”而異的策略面向不同類型勞動者的社保制度，在短期內可能實現制度覆蓋面的快速擴展，但從一個更為整體的視角來看，這種制度體系的分割，實際上極大地抑制了這一社保體系整合性效應的發揮。因此，建立更具公平性和可持續效應的社保體制，頂層設計尤為重要，盡量避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的權宜之政。1.建立公平、公正的社保理念，完善社保信息管理系統。公平、正義、共享是現代社保制度的核心價值理念。這一理念要求社保制度具有普惠性，即應當平等地對待每一位國民，普遍增進國民的福利。公平與正義是通過共享機制實現的，它強調風險分攤與互助救濟，進而促進整個社會的團結與融合。只有確立了社保制度的公平性理念，才可能建立起有中國特色的“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的社保體系。實現社保制度的公平性理念應通過社保立法，設立專門的保障機構，使得每一位公民在社保權益受到侵害時有法可依、有處可訴。建立起完善的社保信息管理系統，整合分散化的管理部門，改善目前多頭管理的局面，提高為群眾服務的辦事效率；其次，通過再分配機制，如財政轉移支付，滿足不同收入階層的社會保險需求，兼顧不同職業類型的勞動者的抗御風險能力。2.政府主導，頂層設計。目前，社保制度凸顯出來的問題表明，當前以參保人身份為依據的社會保險制度設計依據有著諸多不合理之處。因此，理論界和決策部門須重新思考與建構和經濟社會發展狀況相適應的科學社會保險制度設計依據和分類標準；其次，要提升不同社保制度之間的兼容性，保障勞動者在不同就業單位間的社保關系轉移接續通暢，使各類從業人員能夠自由轉換與選擇，進而適應勞動力市場的彈性。頂層設計需要政府承擔主要的福利供給責任，經過科學計算與評估，找到供需平衡點，逐步實現社保制度對國民收入再分配的最優調節力度。此外，公民的需求需要由政府承擔之外，還可以引入市場機制作為補充。但是頂層設計不僅僅是政府的事情，還需各方利益主體的參與。只有經過各種利益集團博弈之后的頂層設計方案，才能真正推進社保改革的進程，以實現社保制度的可持續性及對經濟發展的促進作用。3.社保體制改革的權力需在中央與地方之間合理分配。社保制度作為一項國家的基本制度，具有較強的制度剛性，因此中央層面的適度集權就十分必要。特別是在當前社保制度碎片化的狀況下，尤其是在此狀況中受益的各社會群體已經形成固有利益的前提下，彌合“碎片”間的縫隙、平衡方方面面的利益就變得極為困難。因此，只有來自中央層面的統一調控，進行自上而下的整合，才能改變目前社保制度碎片化狀態。

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作者:徐倩 單位:河北經貿大學財稅學院