土地管理制度論文范文

導語：如何才能寫好一篇土地管理制度論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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從世界范圍看，政府對土地的管理一般采用兩種方式：一種是土地批租制度，一種是以財產稅這樣的財政杠桿來對土地加以管理。土地批租制度是將土地使用權出讓的土地供應制度。政府土地批租主要采取的是土地出讓金制度，一次性付清，土地使用期限到期后再按年交納。在土地有計劃控制批租的前提下，土地出讓金成為政府的一項穩定收入來源，如我國香港地區。

根據《中華人民共和國土地管理法》，我國的城市土地的所有權都屬于國家。不過，城市中大部分需要土地作為生產資料投入的經濟活動，都是由國有或者私人的公司進行的，其主體并不是國家。改革開放以來，除了對行政部門以及部分國有企業少量無償劃撥土地外，基本上都是實行的土地批租方式出讓土地使用權。協議轉讓是最初的土地批租方式。由于土地有償使用之初，房地產開發主體很少，勢力較弱，而且房地產商品市場還沒有發展成熟，土地價格機制還沒有有效確立，協議出讓是一種可行的選擇。至2002年，國務院出臺了新的土地批租規定，土地批租一律采取“招、拍、掛”三種市場競爭方式，即招標、拍賣和掛牌公開轉讓，使我國的土地管理制度逐步完善，與國際管理接軌。對采取拍賣、招標以及掛牌公開轉讓方式的批租土地，基本上都是一次性收取土地出讓金。所謂土地出讓金，是土地使用年限的租金資本化，也就是說，是5年或70年土地租金的折現值。因此，交納了土地出讓金的房地產自然不應當再交納土地租金或土地使用費。

實踐表明，無償劃撥土地和協議出讓土地，都不是市場競爭的方式。在國際上流行的競爭性土地批租方式，由于其資源配置的有效性以及公平性等優點，在我國土地批租方式中最終占據了主體地位，但也出現了較為明顯的“排斥”反應。主要表現為房價的快速上漲以及土地的過度開發利用。雖然房價上漲主要是房地產供求關系影響的結果，但土地批租制度，尤其是一次性收取的土地出讓金，抬高了土地進入房地產成本的初始價格，在我國流轉稅制的進一步放大作用下，轉嫁給了消費者，這無疑為房地產價格抬高起了推波助瀾的作用。競爭性土地批租方式要適合中國的國情，必須解決其一次性收取土地出讓金的問題。

二、土地批租制度的強化以及土地批租制度的缺點

由于我國地方財政收入有限，而地方財政又承擔了諸多公共服務和城市基礎設施建設的職能，為了能在短期內籌措了足夠的收入，通過土地批租制度，政府以土地出讓金的形式提前收取了土地未來幾十年的租金就成了地方征地的最優抉擇。

1、城鎮化導致城市財政支出壓力增長

不斷提高的城鎮化比率要求政府為之提供相應的公共服務，這導致城市財政支出壓力的不斷增大。改革開放以來，我國城鎮化水平不斷提高，從改革開放初不到20％提高到2000年的36.09％，再到2005年的42.99％。“十五”期間平均每年提高1.38個百分點，目前我國的城鎮化水平已經超過發展中國際平均城市化水平。并且從發展趨勢看，在未來相當長的一段時間內，城鎮化比率仍會持續提高，這將對城市財政支出提出更高的要求。盡管不斷增長的城鎮化水平也給城市帶來了財政收入，但財政收入增加的幅度不足以應付日益膨脹的城市支出，所以城鎮化水平的提高直接導致城市財政赤字的增加。

2、地方財政收入來源的不足

地方政府收入來源主要有稅收、政府轉移支付、公共服務收費、政府借貸等。其中只有地方稅收可以為地方政府提供穩定、可觀的收入。但1994年的分稅制改革并不徹底，在政府間轉移支付方面存在許多需要改革和完善支出。由于主力稅種基本都被列為中央稅，地方稅的設置和比重并沒有得到很好的解決，使得地方政府的事權和財權不匹配。忽視可以成為地方財政收入重要來源的物業稅，造成了地方政府憑借現有的地方稅所能支撐的財政支出比重不斷下降。

3、地方政府財權和事權的不匹配激勵了地方政府謀求非常規收入的動機

在我國，地方財政收入和所承擔支付責任的嚴重不匹配，成為地方政府謀求以土地批租在短時間內獲得大量預算外收入的直接原因。土地批租收入占預算外收入的很大比重，土地批租收入彌補了地方政府財政的部分缺口，還為基礎設施建設提供了大量資金。但是，預算外資金的膨脹衍生出了諸多問題，破壞原來預算約束，扭曲了激勵機制，增大了預算管理的成本，影響了公共部門之間的信息流動，從而動搖了決策依據的基礎。同時預算外資金容易滋生腐敗，導致預算外收入分配的不公。

目前我國的土地批租制度確實存在著明顯缺陷。盡管土地批租制度的存在，在很大程度上緩解了地方政府的財政壓力，激發了潛在的經濟活力，但該政策實施后衍生出的問題也開始逐漸暴露出來，且日益嚴重。主要問題有：土地批租的利益分配機制不合理，不利于地方財政經濟的健康、可持續發展；土地批租制度扭曲了資源的配置，刺激地方政府的短期行為；土地批租制度不利于宏觀經濟的穩定運行；現行土地批租制度成為推高城市房價的一個基礎性因素；土地批租制度容易造成對弱勢群體利益的侵占，引發不和諧因素；土地批租制度不利于創造就業。

三、物業稅與土地批租制度的協同改革

土地批租制的改革本來與物業稅的改革具有各自的意義，屬于不同的范疇，但物業稅在稅基的選擇上與征收方式上與土地批租制度密切相關。

二者的整合改革，還可以取得“增值”效應。房地產財產稅制的改革可以增加政府稅收收入，減少了政府靠土地批租獲取收入的壓力，有利于土地管理制度的改革；另一方面，通過土地批租改革降低房屋的土地成本，通過房地產稅制改革打擊房屋的投資炒作，可以收到對房地產市場較好的宏觀調控效果。

物業稅改革和土地管理制度的改革都需要政府主導推動，而且在市場經濟已經充分發育，市場規模、資本市場等相當成熟的情況下，兩項改革的內外部條件都已成熟，將兩項改革協同推進，不存在可行。

在物業稅稅基、稅率和稅收征管等基礎性制度安排的基礎之上，可以對將來的“協同改革”設計一個合理的方案：一方面，將與房地產有關的但不屬于財產稅性質的稅收分別歸入相應的流轉稅和所得稅稅目，按照國際房地產財產稅制的三要素構建我國的物業稅，合理確定稅率和減免稅范圍，建立我國的物業稅制度主體；另一方面，繼續實行土地批租制，通過公開競爭，確定土地出讓金，然后依據土地出讓金計算各年應分攤的土地年租金后征收地租。對于已經一次納了土地出讓金的房地產，在有效使用期限內免除土地年租金。同時，實行配套改革：在產權登記機關的房地產產權登記以及房地產產權證件上增加土地性狀欄目，明確是否要交納土地年租金以及應交納土地年租金的數量；為減少征收成本，委托地方稅務局征收，并由物業稅納稅人將應納物業稅和應交土地年租金自行統一申報，對不申報或申報不實的，稅務部門可以依據法律或地方規章進行處罰，并在房地產買賣過戶時由產權登記部門把關核驗土地年租的交納情況。

我們可以從居民對產地產的消費、開發商在一級市場的需求以及“同步改革”對相關制度的影響這三個方面來判斷其經濟效應。

1、同步改革不會改變居民對住房的消費行為

雖然取消土地出讓金會降低房屋的購買價格，但增加了屋主的經常性支出，也就不會降低屋主的負擔。實質上，新的方案只是改變過去一次性總付為分期付款。因此，屋主在買房時絕不會不看土地性質，也不會不考慮應按期繳納的土地年租金，輕易改變購房決策。

2、同步改革不會導致開發商在土地競爭性批租時對土地的瘋狂搶購，從而影響房地產市場的供給行為

盡管取消土地出讓金降低了土地的價格，但開發商購買土地不是目的，而是以土地為載體，通過在土地上建造房屋銷售牟利。如果通過競爭批租得來的土地，因為競價過高引起的土地年租金相應過高，則會影響購買人的購買決策。

3、不會對現存的相關社會制度造成負面沖擊

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關鍵詞：《物權法》；土地管理；土地登記；土地征用；土地制度；

Abstract: this article from the promulgation of the "matter right law" and the concept of to land management and its specific land management work two effects is discussed, and from the land market management, land use and land management, the administration of the registration of land requisition and management in the latter the also detailing the analysis. Aim to study the property law, land management system to the impact of the play a guiding role.

Keywords: "matter right law"; Land management; Land registration; The land expropriated; Land system;中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

1、引言

2007年3月16日通過了《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》），《物權法》從2007年10月1日起開始施行。在《物權法》中的“物”指的是不動產和動產，其中不動產主要是指土地。而以往土地管理工作主要是基于《土地管理法》以及《城市房地產管理法》等土地管理制度，因此《物權法》實施就完善了以往土地管理制度的空白，從法律上面提供了土地管理的依據，為我國土地管理的規范化起到了至關重要的作用。

2、《物權法》從觀念方面對土地管理制度的影響

2.1強化了在土地上財產保護的觀念

《物權法》于2007年3月16日獲得高票通過。2889名代表中有2799人贊成，這么高的贊成率反映了人們迫切保護其私有財產的心理。而土地資源作為財產的一種，長久以來，人們對于土地的使用權以及產權保護并不是很了解，而《物權法》中 “公有財產和私有財產平等保護”、“沒有平等保護，就沒有共同發展。切實保護公民的私有財產，既是憲法的規定和黨的主張，也是人民群眾的普遍愿望和迫切要求。”等規定標志著人們的財產與國家財產享有同等地位，這就使得人們更加切身的感受到財產所受到的保護。因此，《物權法》的頒布與實行強化了人們對土地財產的保護觀念。

2.2重新定位行政權力與民事權利的關系

由于我國以往長期實行計劃經濟，這就產生了官本位的管理型政府，出現了很多弊端，比如：監督缺失、政出多頭等。而土地作為財產中非常重要的一部分，在土地的管理上，這些弊端凸顯的更加明顯，并嚴重的影響了我國土地管理制度的建設與完善，對土地管理工作的開展造成了很大的制約。而《物權法》中對于私有財產的明確保護可以很大程度上加深人們對民事權利的理解，幫助改變全能型政府的觀念，最終實現以市場指導土地資源分配的目標，因此，《物權法》的頒布和施行可以很大程度上重新定位在土地管理中行政權力與民事權利的關系。

3、《物權法》對土地管理工作的影響

3.1《物權法》對土地市場的影響

《物權法》沒頒布施行以前，土地市場較為混亂、糾紛較多，嚴重制約了土地管理工作的開展。而《物權法》明確了各種土地的權利，規范了土地市場，舉例來說：《物權法》對建筑物區分所有權有了明確的規定，這就可以保證土地承包商在經營權承包期屆滿以后可以按照相關規定承包。另一方面，《物權法》對土地出讓方式做出了規定，如137條明確指出了土地出讓應使用招拍掛方式，嚴格劃撥方式取得建設用地使用權范圍，這些對土地市場的發展與完善意義重大。

另外，隨著政府職能的轉化，國土部門的一項基本職責就是對合法的土地權利進行保護，這可以有效地對土地市場中的糾紛進行調解，當然，這需要我們的工作人員加強對《物權法》以及相關規定的學習。

3.2《物權法》土地征用規定的影響

由于我國以前土地管理工作的不規范，產生了很多類似于濫用征地權、征地補償的問題，對于居民的土地權利造成很大的傷害，使得我們很難享受土地帶來的利益，其中農民的權利受損尤其嚴重。《物權法》針對征地補償提出了新的規定，這使得我們在土地被征用時的利益有了法律的保證，此外，《物權法》還對征地補償的范圍進行了補充，由以往的單純補償變為財產補償與社保補償綜合的形式，有效的改善了以往農民土地被征用后基本生活得不到保障的情況，緩解了目前的城鄉矛盾，保證了我國經濟社會的和諧發展。

3.3《物權法》對土地的登記管理工作的影響

物權登記是實現物權制度中最基礎的工作。而土地作為不動產中非常重要的一部分，在《物權法》中明確的做出了關于土地登記的相關規定，促進了土地登記規范化，也為土地的管理帶來很大的便利。其中對于土地登記方面的影響有以下幾個方面：

(1)增加了若干土地登記的種類

在《物權法》制定前，土地登記只有兩種，《土地登記規則》第二條第2款規定：“土地登記分為初始土地登記和變更土地登記”，而《物權法》新增了更正登記、異議登記、預告登記、地役權登記等內容。《土地登記辦法》已做了相應修改。

（2）《物權法》對不動產的登記效力做出了強調，這種關于不動產物權登記生效的規定，對于保持我國法律的連續性能夠起到重要作用。

（3）對于登記機構的職能范圍有了明確的規定，并對登記機構的責任進行了強調。傳統的不動產登記所依據的尺度是不一致的，標準也不一致，而《物權法》的施行則對于登記機構的職能范圍進行了明確的界定，這使得其更加規范化，另一方面對于其責任的強調則可以有效地減少在登記過程中出現的問題。

(4)完善了土地登記資料的查詢、復制等相關規定

關于土地登記資料的查詢、復制等問題在2003年3月1日實施的《土地登記資料公開查詢辦法》中做出了規定，《物權法》對該規定作出了補充和完善。

3.4《物權法》在土地使用方面的影響

土地的使用時居民最關心的問題，它涉及到居民最根本的財產保護，《物權法》使得這方面有了完善。舉例來說：對房地產行業而言，新的物權法的影響在于：第一，商品住宅七十年使用權到期自動續期，解決了房屋留存問題；第二，嚴格的土地制度預示著未來調控會在一定程度上抑制需求；第三，對土地出讓方式的規定，維護了國家的利益；第四，對拆遷補償的規定，預計會增加房地產開發成本，減慢開發速度；第五，對住宅小區公用部分的規定明晰了產權；第六，《物權法》的出臺為物業稅的征收提供了法律保障等等。

4、針對《物權法》目前的不足之處

雖然《物權法》的施行對于我國的土地管理制度有了很大的影響，但其依然還有許多不足之處需要我們在土地管理的工作中注意。這些不足之處主要體現在土地登記依舊有很多問題；征地的規定尚不完善；對于宅基地與承包地的規定突破不多；地下空間關注不夠等幾個方面。

5、結語

《物權法》中對土地管理工作進行規范和調整的內容很多，完善了以往土地管理制度的不足，為我們土地管理工作提出了新的標準和要求，雖然目前還有一些需要完善的地方，但仍然我們不斷去學習、思考、總結。我們在工作中應努力提升外在的形象、增強自身的素質。我相信，未來我國的土地管理制度將會更加完善，我們土地管理工作開展也會達到一個全新的水平。

參考文獻

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論文摘要:土地流轉與征用仍然是 農村 經濟發展的焦點問題和主要矛盾，然而，土地流轉與征用是經濟 社會 發展到一定階段的必然產物。解決問題主要是土地轉移制度的改革，建立統一的土地所有制形態，逐步改變生產關系和土地所有關系，創新土地制度，建立與市場經濟相適應的農用土地流轉與征用制度。 

隨著家庭承包責任制在全國范圍內的全面推行，農村生產力迅速恢復，土地征用的需求隨之增加。同時，農用地轉化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉形式也隨之產生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實施過程中仍沿襲了許多計劃經濟時期的做法，遠遠不能適應形勢的發展要求。因此，通過探索市場經濟條件下的土地轉移與征用的適應性、保障機制，推進農用土地合理使用，實現土地資源的高效利用是現實國情的必然選擇。

一、建立土地流轉新機制

雖然近十年中，農用土地流轉也取得了一定成效和經驗，各地區根據自身的特點摸索出一些經驗，如轉讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉形式。但從整體而言，各地方受經濟發展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數地區土地合理流轉情況差異較大，流轉交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉長效機制。因此，建立農用土地合理流轉規范 管理 機制，有利于農村經濟客觀發展的需求。是對我國農村土地制度的必要補充和完善。對待農村土地流轉問題，因循守舊只會錯失發展的良機。應該是一切從實際出發，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉變觀念，大膽探索，創造條件，在時機適宜的情況下積極推進農村土地流轉健康發展。

探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土 流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時 總結 經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從 法律 上還不完善，而且在 社會主義 市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護 農業 用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的 社會 環境

建立適應 市場 經濟 體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續 教育 和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地 農村 勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免 稅收 等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用 管理 制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老 保險 制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村 人口 的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包 法律 關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的 財政 轉移支付力度。

在過去的20多年里，農村改革已經取得了很大的成效。但是，現在看來，從上個世紀的90年代到現在，農村改革缺乏制度創新，土地承包制度30年不變，固然為穩定農村的土地生產關系創造了條件，但由于土地承包制度無法應對農村經濟不斷變化的情況，因而在一些地區已嚴重變形，導致農民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

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論文關鍵詞： 領導重視　 科學規劃　 優質高效

論文摘 要： 近年來，招遠土地規劃成果顯著，大大提高綜合生產能力，這源于在開發土地資源同時，科學論證，科學規劃，土地開發整理資金落實措施到位，工作環環相扣。

招遠市地處山東半島西北部現轄十個鎮三個辦事處和一個經濟技術開發區，全市總人口56.88萬人，土地總面積1433.18平方公里，屬低山丘陵區，山區丘陵分別占總面積的40.9%和43.3%，土地后備資源比較豐富.多年來，招遠市把開展土地開發整理，提高農業綜合生產能力作為落實土地基本國策，實現全市耕地總量動態平衡的重要措施來抓，堅持保護與開發并重，開源與節流并舉，在嚴格控制非農建設占用耕地的同時，努力搞好土地后備資源的開發利用。開展山、水、林、村土地綜合開發，取得顯著成效。自2001年以來招遠市實施國家和省、市、縣四級土地開發整理項目30個，累計投入2.1億元，項目總規模0.913萬hm2，新增耕地0.10萬hm2，確保了全市耕地面積的相對穩定，為實現全市耕地總量動態平衡，促進經濟發展發揮了重要作用。

一、土地開發整理工作的基本做法

（一）領導重視

招遠市各級黨委政府認真貫徹土地的基本國策，一手抓保護，一手抓開發，在搞好基本農田保護的同時，大力開發土地后備資源。市政府先后出臺了《招遠市土地開發整理管理暫行辦法》和《招遠市土地復墾管理暫行辦法》。為保證土地綜合開發專人抓、專人管，及時解決土地開發過程中遇到的困難和問題，市政府成立了以分管市長任組長，國土、財政、農業等部門主要負責人為成員的招遠市土地開發整理領導小組，各鎮（辦、區）也相應地成立了領導機構。同時加大宣傳力度充分利用廣播、電視、標語、宣傳車等多種形式，宣傳《土地管理法》和“土地開發整理復墾”等有關法規政策以及全市土地開發整理情況，提高人民群眾對開展土地整理重要性和必要性的認識。通過土地開發整理實現全市耕地占補平衡。

（二）規劃科學、合理整治開發

招遠市土地總面積1433.18平方公里，根據全市土地變更調查資料顯示，目前，全市未利用土地面積，6907.81hm2(合10.36萬畝)，通過對現有集中連片的農用地區域進行田、水、路、林、村綜合整治，提高土地利率，增加有效耕地面積及其他農用地面積，經過科學論證，至2020年全市共劃定6個土地綜合整治區：1玲瓏鎮土地綜合整治區、2大秦家鎮土地綜合整治區、3阜山鎮土地綜合整治區、4夏甸鎮土地綜合整治區、5畢郭鎮土地綜合整治區、6齊山鎮土地綜合整治區，整治規模2.4萬hm2，增加有效耕地500hm2。

（三）加大投入優質、高效

招遠市努力把握土地開發整理資金收、管、用3個環節。一是收好。對非農建設占用耕地的企業和個人，嚴格按照土地管理法規定的標準收取耕地開墾費，同時，足額收取新增建設用地有償使用費。自2000年以來，招遠市共上繳新增建設用地有償使用費2.3億元；收取耕地開墾費1.2億余元。二是管好。對耕地開墾費和由省返還的新增建設用地使用費由市財政局設立了專戶，嚴格管理，專項用于土地開發整理，努力做到資金跟著項目走。三是用好。確定項目時，在各鎮區申報的基礎上，由國土財政兩家組織水利、農業等單位專家進行現場勘察，從不同角度進行審查，廣泛征求意見，論證項目實施的可行性，明確開發項目的總體要求，確保立項一個，實施一個，成功一個，2002年以來，立項申報國家投資項目5個，省投資項目4個，市級項目3個，縣級投資項目13個，項目總規模0.91萬hm2，總投資2.1億元，2010年又申報了1個市級投資項目，總規模525.36hm2，投資1千萬元。

（四）措施完善、落實到位

近年來，招遠市政府先后出臺了《招遠市土地開發整理復墾項目管理暫行辦法》、《招遠市土地開發整理復墾項目質量管理辦法》和《招遠市土地開發整理復墾項目施工招標管理暫行辦法》，項目管理辦法對項目從立項申報、實施到驗收提供的材料等均一一細化，做出明確要求；項目實施辦法的核心內容就是落實項目管理規范化、項目實施透明化、土地整理市場廉潔化。具體工作中，認真落實了"五項"制度，即所有國家、省、市投資項目都建立了項目法人制、工程招標投標制、工程監理制、合同管理制、項目公告制。

二、招遠市土地開發整理的成效及經驗

招遠市通過對土地整理項目的實施取得了很好的社會效益，經濟效益和生態效益。一是社會效益，通過土地開發整理，增加了耕地，緩解了突出的人地矛盾，實現了全市耕地總量動態平衡，也保障了全市城市化、工業化用地，有力地支持了經濟建設。二是經濟效益通過土地開發整理，改善了農業生產條件，優化了土地利用結構，促進了農民增收，如畢郭鎮近年來共組織土地開發整理2390hm2，新增耕地面積達333.3hm2，全部用于發展高效農業，成為遠近聞名的西瓜、甜瓜生產基地，大幅度提高了農民收入。三是生態效益，通過土地開發整理，項目區生態系統得到保護，從根本上改變土地干旱問題，減少了水土流失，增加了耕地面積，提高了林木覆蓋率。 轉貼于

（一）幾點經驗

1. 提高認識領導高度重視是搞好土地開發整理工作的關鍵。招遠市委、市政府對土地開發整理非常重視，市委、市政府主要領導、分管領導多次對土地開發整理工作作出批示，提出明確要求，推動了全市土地開發整理工作的開展。

2. 多方籌措加大土地開發整理資金投入是搞好土地開發整理工作的保障。目前，招遠市在土地開發整理資金投入上，主要把握了以下幾點：一是充分利用后備資源潛力較大的優勢，積極爭取國家和省土地開發整理專項資金。二是嚴格按標準收取非農建設占用耕地新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，把新增建設用地有償使用費地方返成部分和耕地開墾費，全部用于土地開發整理。

3. 完善制度規范化管理是搞好土地開發整理的基礎。招遠市政府先后出臺了《招遠市土地開發整理復墾項目管理暫行辦法》、《招遠市土地開發整理項目質量管理暫行辦法》和《招遠市土地開發整理項目施工招投標管理暫行辦法》。這些辦法的制定和出臺，為進一步規范土地開發整理項目的實施奠定了基礎。保證了工程質量，確保了項目的順利實施。

4.健全機構加強隊伍建設是搞好土地開發整理工作的重要方面。目前，招遠市國土資源局雖然已配備有專人負責土地開發整理，但尚沒有成立專門機構，只有機構健全，才能責任明確更好地開展土地開發整理工作。

三、招遠市強化土地開發整理的對策

（一）進一步強化領導，完善目標責任。土地開發整理是一項系統工程，政策性、技術性和實踐性很強，單靠哪一個部門難以為繼，必須切實加強組織領導，各有關部門互相配合，充分發揮各自工作優勢，爭取多渠道投資，加大項目投入力度。項目所在鎮相應成立鎮長任組長的土地開發整理項目管理領導小組，負責項目實施過程中督促檢查和協調，保證工程的順利實施和質量保障。健全完善土地開發整理目標管理責任制，市和鎮、鎮和村層層簽訂責任狀，明確各級的職責和任務，切實為民辦實事、辦好事、造福子孫后代。

（二）進一步深化改革，完善管理制度。隨著實踐的深入，土地開發整理從立項到實施，從項目管理到資金管理，必須建立和完善相應的配套制度。國家、各省投資的重點項目要全面實行公告制、法人制、合同制、招投標制、監理制等“五制”管理方式，項目庫項目本著“因地制宜、先易后難”的原則，平衡推進，穩步發展。要建立土地開發整理專項資金，引導和調動集體和個人投資積極性，國家、集體、個人一起上，多方集資搞開發整理。相應完善提高耕地開墾費征收標準、土地開發整理與建設用地審批掛鉤制度、異地占補平衡制度、城鄉建設用地增減掛鉤、竣工項目獎勵制度、鎮村干部責任考核制度等配套政策，建立健康、良性的運作機制，實現項目管理制度化、程序化。

（三）進一步細化調查，完善開發原則。農村土地整理中對未利用土地的開發比較普遍，對現有耕地綜合整治還有一定的局限性。隨著認識水平和科技手段的不斷改善，將耕地整理、露采礦山廢棄地復墾與未利用土地開發相結合，形成城鄉土地整理全面發展的新局面。全市多為低山丘陵區，土地后備資源的類型多、分布較為零散。要全面展開一次大調查，查清各類未利用土地的類型、數量與分布，查清全市土地資源潛力及開發利用的方向。通過調查分析，進一步明確“山區以改善生態環境為主的開發利用，丘陵和平原地區推進土地整理，有復墾任務的地區積極復墾”的土地開發整理基本原則。

（四）進一步硬化措施，完善科學規劃。為使土地開發整理更具有科學性、合理性，保證開發整理一片、成功一片，土地開發整理必須根據社會經濟發展計劃，以土地利用總體規劃為先導，以土地開發整理專項規劃為基本前提，通過采取經濟、法律和技術手段及措施，實施對土地綜合治理，最終達到優化配置土地資源，促進土地資源按規劃確定的用途利用，提高土地利用率和產出率。要堅持土地資源可持續利用的原則，科學指導、合理規劃，因地制宜、合理布局。要樹立精品意識，凡是進入國家、省級重點項目和項目庫項目，要及時組織農業、水利等部門科技人員組成技術專家組，編制項目實施規劃方案，上報審評，使規劃的科技含量大大提高，保證項目順利實施。

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論文關鍵詞 房地產 投機治理 法律探析 囤積土地行為

近年來，隨著市場經濟的不斷向前發展，房地產產業獲得了空前的發展，也在當下成為了國民經濟的重要支柱，不僅如此，還對其他一系列行業，包括旅游等產業的向前發展形成了積極的推動力。所以，在現時如何保證房地產行業在健康穩定的狀態下不斷向前發展，具有非常重要的意義，也成為當下政府必須要考慮的問題之一。隨著市場開放度的不斷增強，房地產行業的發展也開始顯現出一些亂象，在急速發展的過程中，各種房地產投資商，利用國家大力發展地產行業的機會，投機倒把，哄抬物價，大量的囤積土地，并借此來操控房地產市場，利用這種手段來攫取了大量的利潤，對于房地產市場的穩定發展造成了非常大的壓力，甚至對國民經濟的順利發展、人民生活水平的穩步提高也造成了威脅，這種現象已經成為當下全社會所關注的熱點話題。因此，我們現在來探討我國房地產投機治理的法律問題，是有著相當大的現實意義的。

一、房地產投機行為的相關法律約束方式

（一）《城市房地產管理法》、《土地管理法》的相關約束規定

現行的針對房地產市場上的專門法律就是《城市房地產管理法》以及《土地管理法》。首先我們來分析一下《城市房地產管理法》的相關內容，這項管理法則是在上個世紀末期，我國的第八次人大第八次會議上通過的，當時建立這項規定的首要目的就在于促進我國的房地產市場健康穩定的向前發展，這項法則中規定了許多的關于房地產的條例，譬如說在第九條之中，明確的規定了在土地使用權的轉讓過程中，這種權利的出讓必須要符合土地利用的總體的規則，也必須要符合城市規劃以及建設用地計劃。這一則條例的主要目的在于避免政府為了追求短期的利益盲目的進行房地產項目的開發，也在一定程度上抑制了腐敗行為的發生，打擊了房產商的投機行為；為了避免土地使用權的變更過程中出現的土地性質的改變，國家的政策可以簡單的概括為“認地不認人”，在第十七條中明文規定，為了防止投機者在權力轉變的過程中的投資及行為，土地權利的出讓必須要繳納足夠的出讓金，之后才能合法轉讓；為了避免政府利用自身的權力盲目的使用土地，在《城市房地產管理法》的第二十三條之中，明確的規定縣級以上的人民政府對土地權限的使用過程，對相關的使用范圍和轉讓需求都作了細致而又詳盡的規定，從很大程度上避免了政府職權的泛濫造成的房地產市場的混亂；在《城市房地產管理法》的第二十五條中，特別對包括炒地皮、長期閑置土地以及對土地資源的過度浪費等現象制定了相關政策，有效的防止了這種違規行為的衍生；在第二十九條之中，法律還對成立房地產公司的相關細則進行了明確的規定，這種對成立公司的規范可以有效的避免很多企業為了違規投資房產而成立皮包公司的行為，具體來講，在成立房地產公司的過程中，除過要具備相關的企業資質，還需要有一定的注冊資本以及開發投資的具體數額；在房地產市場上，由于土地轉讓以及商品房的預售過程中出現的一系列問題，屢見不鮮，所以該法對這一環節中的問題，也做了非常詳細的說明，具體體現在第三十八條以及第四十四條之中。

分析完《城市房地產管理法》之后，我們來簡單分析一下土地管理法對房地產市場中投機現象的一系列說明。從根本上來講，我國的《土地管理法》頒發的主要目的在于對土地進行嚴格的控制和管理，有效的維護土地的社會主義公有制，從而保證這項資源能夠得到合理的開發和利用，重點對土地交易過程中所出現的投機行為進行打擊，因此，在對建設用地的利用以及土地用途的變更上，都做出了詳盡的規定。

（二）其他法律法規

《城市房地產管理法》和《土地管理法》是規范我國房地產市場的兩項重要的法律法規，也在維護我國房地產市場順利運行的過程中起到了非常大的作用，但事實上，還存在其他的一系列法律也對房地產市場做出了相關的規定，起到了很重要的補充作用，在這方面，其中的反不正當競爭法、消費者權利保護法、合同法等等，都是這些法律中的代表，我們可以對此進行逐一的分析和理解：

第一，反不正當競爭法。這項法律對于打擊投機倒把行為，有效的保護消費者以及經營者的合法權益起到了重要的推動作用，在關于房地產方面，這項法律針對地產市場中屢見不鮮的虛假廣告、全力經營以及串通投標行為，都做出了非常詳盡的規定；

第二，消費者權益保護法。在這項法律之中，明確規定房地產市場中的開發商與消費者之間的關系，譬如說，相關的經營者必須要向消費者提供與商品相關的最真實的信息，不得進行虛假的宣傳吸引和誤導消費者。這項法則對于規范房地產市場中隨處可見的虛假廣告、虛假標價的行為，進行了明確的規定，對于保證房地產消費者在購買房產的過程中不因開發商的虛假宣傳而上當做出了重要的保障。

第三，合同法、民法通則以及物權法等等。所謂的合同法，顧名思義就是對交易合同中的相關具體事宜作出規定，這項法律也詳細的規定了在房地產交易過程中出現合同法律問題的解決措施，對于合同雙方的權益都有了非常準確的說明；在民法通則中，也對由于房地產開發商的虛假宣傳而導致的合同不公等問題作出了規定，其中的第八十條，還對土地的使用與承包權利做出了規定，避免土地使用承包過程中所出現的權屬不明問題。物權法對包括動產以及不動產的權利歸屬問題作出明確規定，當然，它也會對房地產市場的行為作出了細致的規定，對于打擊房產市場的投機行為起到了推動作用。

二、房地產投機行為法律規范中存在的問題

（一）總體法律的缺乏

從目前我國房地產發展過程的現狀來看，房地產投機行為的主體已經悄悄的發生了變化，在以往，這部分群體主要是房地產開發商等，但在現時，房地產中介機構甚至是個人也加入到了房地產投機的大潮之中，但是就目前來看，《城市房地產管理法》和《土地管理法》包括其他的一系列法律，所規定的主體依然只是房地產開發商，與形勢已經不相符合，對于房地產中介機構和個人來說，僅僅只有反不正當競爭法對此做了些許規定，涵蓋的范圍也非常的狹小。

（二）對房地產價格有效控制的相關法律缺乏

在對房地產市場的價格進行管理，加大房價的透明度方面，相關的法律已經遠遠不能滿足市場的需求，對于由于房產價格的不穩定所引發的供求關系的極度扭曲，相關部門如何才能緩解，是擺在政府單位面前的一個大問題。

（三）保有、消費環節的法律條文依然空缺

包括《城市房地產管理法》和《土地管理法》兩大主法以及其他的一些法律，所強調的重點依然是流通環節的投機行為，對于房地產市場交易的保有、消費環節的規范，依然存在法律空缺的現象。

（四）對政府的行為約束不夠有力

在當下的房地產市場發展過程中，政府的相關行為可以在很大程度上引發地產市場的動蕩，有的政府單位只顧眼前利益，盲目的開放房地產市場，在一定程度上對房地產市場上的投機行為睜一只眼閉一只眼，目的只是為了提高GDP的增長，在當下，相關的法律對于政府行為的規范做得還不夠好，權限不明、權責不清的現象非常普遍。

三、房地產投機治理的法律改善策略

（一）修訂和完善相關的法律法規

眾所周知的是，《城市房地產管理法》是一項保障我國房地產行業順利發展的基本法律，從上個世紀末期開始實行，至今已經有了二十多年的發展歷史，在這二十多年內，我國的房地產市場已經有了翻天覆地的變化，其市場化程度也隨著對外開放的進一步加深而有了新的轉變，在這種態勢之下，《城市房地產管理法》顯然已經不能完全符合當下房地產行業的發展動向，所以，我們必須要采用必要的措施來盡快加強對《城市房地產管理法》的修訂與完善，在這其中，需要特別注意的幾個方面主要包括產權的歸屬以及法律的登記制度、開發建設的相關法律問題、在拆遷過程中需要注意的問題、交易過程中需要遵循的原則、消費保有問題、中介服務法律制度問題、物業管理制度問題等等，從多個方面對這項基本法律作出與時俱進的調整和完善。

（二）通過法律手段對相關概念進行準確的界定

要從根本上治理房地產行業的投機行為，必須對投機的定義做出一個準確的界定，在這之前，對于房地產的基本屬性也要有一個明確的闡述，特別是要突出房地產行業的住房以及消費的功能，為了從根本上打擊投機行為提供法律上的說明。在新時期，要關注個人以及中介機構的投機行為對房產市場的影響，并建立相關的約束機制；針對房地產市場的保有性質做好法律保障，從而進一步的對購房人的行為作出規范，從而在生產、交易以及消費保有的全過程中對房地產的投機行為進行完整的保證，從而建立起一個非常好的市場環境。

（三）完善信息的披露過程，保證交易信息的暢通、真實

在當下，由于房產開發商的惡意競爭而導致的房地產行業信息嚴重不對稱的現象非常的普遍，這種信息的不對稱在很大程度上影響了房地產市場的穩定發展，從某種程度上來講，來是投機行為泛濫的一個原因，所以，需要從法律手段來對信息的披露過程做出一定的說明以及規范，從而有效的彌補市場運營機制的不足之處，保證市場價格在價值規律的協調之下，能夠維持在一個消費者能夠接受、開放商也能過夠盈利的范圍之內。作為相關的政府部門來說，還應該及時的對相關的信息做出披露，促進信息的正常流通，從而有效的抑制惡意操縱市場的行為，將投機者驅趕出房地產市場。

（四）多種法律互相配合，盡力保障房地產市場的穩定運行

房地產的投機行為事實上涉及到多種法律，譬如說房地產的產權涉及到物權法、房地產企業就涉及到企業法、破產法等等，所以我們在判定相關的投機行為的過程中，必須要與其他的法律結合起來進行探討，盡最大的可能規避法律上的漏洞，保證市場的有序運行，從而保障包括消費者、經營者在內的多方利益。

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論文摘要：生態功能區補償法律制度是落實我國主體功能區布局戰略的重要措施。目前我國生態補償法律制度內容雖已比較系統豐富，但在補償主體制度、補償標準制度和監督管理制度等方面還明顯不足。因此，有必要進一步擴大生態補償的主體，優化生態補償的標準，健全生態補償監督管理制度。

十一五規劃綱要和黨的十七大都提出在我國建立主體功能區布局的戰略構想，將國土空間劃分為優化開發．重點開發、限制開發和禁止開發四類。其中，限制開發和禁止開發區域的功能主要是生態保護和生態修復，其利用本地自然資源來發展經濟的能力和本地居民生活將受到極大程度的影響。因此為了切實落實限制開發和禁止開發區域的政策，真正達到生態修復和生態保護的目的，必須進一步加強我國生態補償法律制度建設。

l我國現有生態補償法律考察

從目前涉及生態補償的法律法規來看，我國生態功能區補償制度的法律制度具有多層次性。生態補償的法律制度涉及到憲法、各種法律．行政法規和規章及地方性法規和規章四個層次，既包括國家立法，又包括地方立法。在憲法層面上，國家在協調私人利益和國家利益的基礎上，確立了在特殊情況下對私人利益實施補償的基本規則，從而成為生態補償法律制度的基本。在法律層面，《中華人民共和國環境保護法》第4條規定了國家采取有利于環境保護的經濟和技術政策和措施、使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調的根本原則。第19條規定了開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境的原則。此外，《大氣污染防治法》、《土地管理法》，水法》．《礦產資源法》和漁業法》等對我國生態補償問題亦作了相應規定。在行政法規與規章層面上，《自然保護區條例》、土地復墾規定》(1988年11月8日國務院令第19號)．野生植物保護條例》．《排污費征收使用管理條例》．《資源稅暫行條例》以及礦產資源補償費征收管理規定》等有力地對我國生態補償制度作出了較為具體的規范。此外，在地方性法規和規章層面上，地方人大和政府也不斷加強地方環境保護與生態恢復立法，例如1998年10月26日，廣東省人民政府了《廣東省生態公益林建設管理和效益補償辦法》，規定：“禁止采伐生態公益林。政府對生態公益林經營者的經濟損失給予補償。省財政對省核定的生態公益林按每年每畝2．5元給予補償，不足部分由市．縣政府給予補償。此舉成為我國地方生態補償立法的重要范例，對其他地方立法具有明顯的示范意義。這些地方性的法規和規章，為生態功能區內部實施生態補償提供了具體的法律準則。

總之，我國關于生態功能區生態補償法律制度已經初步形成體系，這些法律制度在不同的領域，從不同的角度對我國生態功能區的生態補償發揮著重要的指引和規范功能。

2．我國生態補償法律制度之不足

雖然生態補償法律制度已經存在并發揮著重要作用，但這并不代表其已經完美無缺。從生態補償基本理念及其實施效果的角度來觀察．這些法律缺陷不僅在宏觀上制約著我國生態功能區生態補償機制的建立，而且在實踐中無法滿足生態功能區生態補償的現實要求。綜合看，這些問題與不足主要集中在如下幾個方面：

2．1生態補償的主體單一化

從功能劃分上看．生態功能區主要是對保障國家生態安全具有重要意義．需要國家和地方共同保護和管理的區域，其主要功能是提供生態服務。根據公共物品理論，生態功能區所提供的這種生態服務應當屬于公共物品。公共產品概念最主要的公共政策含義是．政府應當在提供這類物品上發揮主要作用．否則就會出現供給不足的問題。因此，在市場經濟國家，政府是公共產品和公共服務的主要提供者。…正是根據這一理論，在建立生態補償機制的早期階段，我國政府承擔了生態補償的主要責任。從中央政府層面上看，為了貫徹《自然保護區條例》關于自然保護區資金投入的規定，國務院辦公廳1998年8月專門了《關于進一步加強自然保護區管理工作的通知》，明確提出各有關部門要在政策和經費上積極支持自然保護區的科研和管理工作，重申對國家級自然保護區的管理，國家給予適當的資金補助，同時該規定還要其求各地區各有關部門要多方籌措資金，加大對自然保護區的資金投入，各地政府要把自然保護區管理經費、科學研究經費及必要的建設金納入當地國民經濟和社會發展計劃。從實際操作上看，我國目前生態補償資金主要來源于政府資金，而且主要來自于中央政府對地方政府的財政轉移支付。2000—2005年，中央在退耕還林．退牧還草．天然林保護．防護林建設和京津風沙源治理五大生態建設工程累計投資1220多億元；對水土流失綜合防治．三峽庫區．滇池流域水污染防治．塔里木河綜合治理和中心城市污染治理等工程投資450多億元。這些巨大的生態補償數字，說明我國生態功能區的資金缺口是如此的巨大．不僅明顯地給中央政府帶來很大的壓力．而且由于在制度設計上缺乏明確的投入規模要求。而且這種較為單一的投資渠道還使得那些從生態服務中受益的地區，游離在付費之外，造成了“東部地區受益，西部地區負擔，多數地區受益，少數地區負擔，下游地區受益，上游地區負擔”權利義務不對等局面。因此，這種生態補償制度主體性缺陷必須予以改變以體現”誰受益，誰補償的環境法制基本原則。

2.2生態補償的標準不明確

補償標準是生態效益補償的核心問題．關系到補償的效果以及補償者的承受能力。一般來說．生態補償的界定來自于損失和增益兩個方面。從損失的角度看，生態功能區因實施生態保護和生態修復不僅需要大量的資金投入．而且還喪失了充分利用當地自然資源發展經濟的機會，其損失是不言而喻的。這種損失既包括直接經濟支出．又包括因環境資源保護而喪失發展機會而產生的間接經濟損失。生態功能區因生態保護和修復對于國家生態安全具有十分重要的價值，這種價值主要是通過生態服務來體現。1997年Robot·Costanza等將全球生態系統服務功能劃分為氣候調節、水調控、水土流失控制、物質循環．污染凈化和文化娛樂價值等17種功能。

通過測算，得到如下基本結論：整個生物圈每年產生的價值平均最少為33萬億美元，為全球GNP的1．8倍。…無論這種計算是否全面合理，但可以肯定，生態系統的服務價值是巨大的。也正是因為此，在目前的生態補償保準中存在兩種觀點：一是認為生態補償強度應當按照生態服務功能價值的質量和數量，對補償產權主體環境經濟行為產生的生態環境效益進行補償二是基于生態產權主體環境經濟行為的機會成本補償模式。這就使得在生態功能區補償的確定在實踐中面臨著兩難選擇。選擇生態服務功能價值，恐怕因生態服務功能的天價而補償者的承受能力難以達到選擇機會成本環境資源保護和生態建設因對于民族地區沒有額外的收益，不能夠達到生態補償追求的效果。吲從目前我國對生態補償的標準看，其標準不僅不明確，而且較為低下。在退耕還林補償中全國分南方和北方兩個補償標準，這樣的補償方式在有些地區出現了過度補償、低補償和踩空現象。在生態公益林補償金政策的執行中，～些具有重要生態服務功能的林地未得到國家有關部門認定，因此得不到相應的補償。目前生態公益林補貼標準是5元／畝，遠低于林地所產生的經濟效益(有關專家估測經濟林每年平均產出為36元／畝)。據許智宏．陽合熙．李文華等院士測算．自然保護區如果按每公頃150元計算補償費用．全國自然保護區補償費用21715億元。然而，我國自然保護區每年得到各級政府的總投入不足2億元，許多保護區的保護與維持工作面臨嚴峻的資金壓力．極大地制約著我國自然保護區各項功能的正常發揮。

2．3生態補償監督管理制度不完善

生態功能區生態補償機制的建立是一項系統工程，這項工程在實現保護和恢復生態環境目標的過程中，牽涉到生態功能區的產業結構調整．能源結構轉換．生存環境變革等重大生產和生活問題。從利益主體的利益目標上來看，生態補償機制涉及到的眾多主體，在目標取向上往往還存在著自我利益與公共利益、近期利益與長遠利益、經濟利益與環境利益、地方利益和整體利益等的中突和矛盾，生態補償實質上是一項全局性的利益大調整和制度大變革。在這樣一個復雜的過程中，如果監管制度真空或監管不力，都將會給社會的穩定和經濟的發展．帶來巨大的負面影響。從目前我國生態補償宏觀管理制度上看，我國生態補償資金和物資的日常籌集．資金和物資第使用管理、金融支持管理．補償對象履行補償考評驗收和項目后續管理等等眾多制度還沒有建立；從目前我國生態補償微觀管理制度上看．我國自然保護區管理制度存在多頭管理、無人管理的悖論。目前，自然保護區由各級環境保護部門負責綜合管理，林業、農業、海洋等部門實施專門管理這種多重管理體制致使自然保護區管理權責不明開發和收費爭先；重要的資源保護管理工作相互推卸責任。因而，建立自然保護區專門管理機構是必要的。目前，國家和較多的省、自治區、直轄市制定的有關自然保護區管理法律、法規和規章制度，都要求設立自然保護區專門管理機構．但是對于如何設置管理機構．卻大多沒有任何規定。這種制度建設情況．嚴重地影響了自然保護區管理的專門化和效率化。

3我國生態補償法律制度的完善

3．1擴大生態補償的主體范圍

由于資金的極度缺乏，許多自然保護區僅停留在簡單看護上．對于自然保護區發展所必須的環境監測、科學研究和環境教育等均無法開展。這樣的一個投資狀況告訴我們：我國生態功能區的補償渠道必須拓展。從公共物品理論角度看，生態保護和生態修復旨在進一步提高生態服務質量，在性質上屬于公共產品的范疇。公共產品提供的責任盡管主要應當由政府來承擔，但政府并不是唯一的主體。自20世紀60、70年代以來，～批主張經濟自由的經濟學家，如戈爾丁、布魯貝克爾和史密茲等人曾或從理論或從經驗方面對公共物品私人供給的可能性作了論證。當今，隨著微觀經濟理論的發展，人們發現在公共物品的很多領域，私人或私人間的合作不僅可能，而且可以更有效地提供公共物品。從形式上看，公共物品私人提供可以采取三種方式：一是捐助的方式；二是市場方式，即私人投資建設，私人收費管理；三是聯合供給，即私人與政府聯合供給，或私人部門負責生產，政府采購后再提供給公眾．或者政府對私人提供公共物品給予補貼和優惠，也可以是私人與社區聯合供給等。因此．在法律制度設計上，應當在進一步改變中央政府與地方政府在生態功能區投資上的責任配置，明確中央和地方各自責任和比例；應當進一步規范中央補貼的性質、規模以及方式等。在此基礎上，不斷探索多元化的私人投資渠道：一是不斷健全環境生態公益事業捐贈法律制度，簡化公益捐贈的方式，擴大公益捐贈減免稅范圍，完善公益捐贈款項使用和管理制度：二是探索生態功能區私人投資模式，在明確生態保護和恢復的基本目標和加強監管的基礎上，在生態功能區的管理和經營中引入私人資本；三是積極、穩妥地開辦生態旅游，不斷增強生態功能區自養的能力四是切實貫徹落實使用者付費、受益者補償制度，開展資源使用者個體補償、流域生態補償以及區際生態補償等。

3．2優化生態補償的標準

有些被補償地方的政府認為，他們不僅需要生態建設和保護的資金，更需要提高當地發展能力和社會福利水平的資金和援助，這往往是處于貧困階段的當地群眾更關心的一個問題。川顯然，生態補償的標準如果僅限于直接損失是根本無法實現其目的。生態補償不僅僅是對禁止開發或限制開發區域的自然投入，而且包括對當地社區或居民生存和發展能力提高的投入。忽視這一點，生態保護的成果就會被那些爭取生存權的居民破壞殆盡。因而，我國生態補償補償的標準應當適當提高，至少應當包括當地居民發展機會的成本損失。只有這樣，才能有效地協調環境權和生存權發展權之間的矛盾和；中突。提高生態補償標準并不是要求在全國范圍內的任何區域都要實行一個統一的標準。美國的退耕補償制度，主要采用競標機制．在遵循農戶自主意愿的基礎上，根據各地的自然條件和經濟條件，來確定不同的補償標準。這種市場化機制，通過平等協商和利益博弈，有效地實現了對區域的區別補償，解決了生態補償中兩方主體之間的利益矛盾和利益沖突。從歐盟的生態補償政策來看，其對于不同的生態保護和恢復措施、不同生態保護區域的環境條件等分別采用了不同的補償標準。這種差別補償政策，既在整體上減輕了政府和其他主體的經濟壓力，又切實地達到了補償的目的，對我國生態功能區補償制度的制定具有較大的借鑒意義。

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[關鍵詞]：返鄉農民工 權益損失 原因分析

隨著市場機制逐步形成和傳統二元社會結構體制的松動，中國的市場化、城市化與現代化進程加快，曾經被固定在土地上的農村勞動力開始大規模進城務工，實現自身職業的轉換，成為中國市場化進程中獨特的社會經濟現象。然而長期以來由于一系列制度的安排，農民在中國更多的是一種身份的象征，而不是一種職業的稱謂，身份上是農民，職業上是工人，從而出現了不被現行制度認可的具有雙重身份―亦工亦農。這種身份和職業的矛盾使他們并沒有同工業化和城市化同步，沒有真正融入城市的主流社會和主流生活，而是演變成為一個日益被邊緣化的新弱勢群體。農民工處在城市底層勞動力市場上，在非正規勞動力市場上從事著臟、苦、累、差和技術含量低的職業，收入低且工作沒有保障，他們的合法權益屢遭侵犯，成為城市中的弱勢群體。為保障農民工的合法權益，加快農民工市民化進程，促進農民工群體盡快融入城市社會生活，構建社會主義和諧社會具有現實意義，本文從制度、經濟和社會三個方面對農民工權益受損的原因進行分析。

一、制度原因分析

1.戶籍制度

1958年實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，把人口分為農業人口和非農業人口兩類，它是在特定的歷史時期為推動傳統工業的起步和發展，控制農村人口向城市遷移，減輕城市壓力的背景下制定的，是計劃經濟體制的產物。把公民分為農業戶口和非農業戶口兩類，實際是兩種不同的社會身份。現在的戶籍管理制度成為城市農民工所面臨的勞動就業、技能培訓、義務教育和社會保障等方面的差別與歧視的制度基礎，這一制度是造成農民工受到不公平待遇的根本原因。雖然經過三十多年的改革開放，一些地方的戶籍制度進行了改革，對農村人口進入城鎮的限制有所松動，但效果不明顯。流入城市的農民工在城市工作后，仍然受到戶籍制度的阻礙而無法融入城市的社會經濟組織內。農民工是隨著我國經濟體制改革而出現的一個社會群體，他們不得不在體制外生存，在城市的邊緣徘徊，變成漂泊不定的流動人口，并在婚嫁、幼托、教育、住房和社會保障等方面遇到一系列困難，城鄉勞動力市場上的二元勞動力市場分割的根本原因亦在于城鄉分割的二元戶籍制度。

2.就業制度

農民工就業制度的歧視是發生在具有同等競爭能力的人受到不平等的對待，或具有不同平等競爭能力的人受到同等的對待。包括在進入勞動力市場前、進入勞動力市場中以及退出勞動力市場過程中遇到不平等的待遇，如對城市農民工的總量控制、職業和工種限制，先城后鄉控制，強制性收取管理費和用工調節費，等等。市場前就業歧視，農民工在城市或流入地的職業身份，是通過進入勞動力市場獲得的，在與戶籍相連的就業制度作用下，城市管理部門制定了對于職業進入的種種限制，提高了農民工就業門檻和務工成本，加上農民工自身素質普遍低于城市居民，使農民工被排斥到了次屬勞動力市場上，從事一些城市居民不愿干的工作，成為城市社會的底層。農民工在職的時候也會受到就業待遇歧視、就業培訓歧視和就業保障歧視等，“同工不同酬”“同工不同時”的現象越來越普遍。農民工離職時，沒有失業保險金，沒有社會保障，也沒有退休金。

3.社保制度

社會保障權是我國現代社會中社會成員應享有的一項基本權利，當社會成員遭遇就業、疾病、工傷和意外傷害等風險時，國家（政府）有責任為其提供物質援助及相應幫扶。現行國家社會保障制度存在很大的缺陷，表現在門檻高，覆蓋率低；社保金不能實現城鄉之間的有效對接；地方“障礙”導致社保金無法在城市之間轉移。城市職工普遍享受養老、醫療、失業、生育以及工傷五大保險和最低生活保障，農民工雖然實現了農轉非的職業轉變，但是，他們基本上被排除在社會保障之外。以目前的五大社會保險體系為例，保障農民工生命健康的工傷保險是與農民工無緣，因為他們不是工人；他們也沒有失業保險，因為他們在農村有土地保障；養老保險的參保形式是“企業”加“個人”，農民工必須自己承擔全部養老保險的帳戶支持，有的地方財政狀況不好，就根本難以落實。農民工不享受這些保險待遇，被排除在社會保障之外，一旦農民工在城市就業、生活遭遇風險與困難時，他們無權享受城市的最低生活保障制度，享受不到和城鎮居民相同的低保待遇。

4.土地制度

我國憲法和《土地管理法》規定：農村土地屬集體所有制，但是“集體”的邊界不清，《農村土地承包法》對農村土地使用權、承包權未明確界定范圍，是一種模糊處理。在現實中，集體所有權有時成為虛假的空殼，農村承包權似乎發揮著所有權的作用，當土地使用權發生變更時，土地所有者難以獲得應有的權益；同時，土地制度在城鄉之間存在的嚴重不平等性和不公平性一直沒有改變：城鎮國有土地可依法相對自由交易，而農村土地在處置時要受非所有者的干預和制約。我國農村土地產權基本虛置，農民的主體地位難以確定。《土地管理法》規定的補償標準將補償限于直接損失，間接損失的補償則不予考慮，并且目前土地征用具體補償標準主要是由行政機關裁量，法律賦予了地方政府征地的合法性和強制權，卻并未形成有效的監督，非常容易造成任意降低補償標準的現象，往往導致農民損失嚴重。同時，由于征地的決定權高度集中在政府手中，加之土地審批權重利大，容易滋生腐敗。

二、經濟原因分析

本文根據問卷調查的結果，農民工外出打工在廣東地區高達52.6%，返鄉期間失業率在6個月以上的占65.3%，因此本文計算農民工的損失以一年為基準，計算農民工權益損失的工資差異和失業保險金，均以廣東省城鎮職工和廣東省失業人員為參照物。

第一，與城鎮職工對比，農民工權益損失持續增加，由2002年的1530.17元增加到2008年的2816.5元，平均每年以12%的速度增長。金融危機造成農民工返鄉潮，企業出現“民工荒”，勞動力市場上勞動力供給小于需求，因此企業以提高工資為前提吸引勞動力。

第二，與農村務農人員對比，機會成本的損失逐年增大，并將持續上升，機會成本和農民工返鄉現象成正相關關系，機會成本越高，農民工返鄉人數越多。國家實施惠農政策，加大對三農的投入，提高對農業的補貼，加上農產品的價格上升，農民的收入增加。另外，政府提供就業崗位，創業補貼，崗前培訓指導，降低了農民工尋找工作的成本，從而提高了外出勞動力的機會成本。

三、社會原因分析

1.對待城鄉發展的態度

城市對進城的農民工采取的是“經濟吸納”和“社會拒入”的雙重態度。農民工能否在城市得到身份認同，能否市民化與城市化，依托于城市現有的政策能否為他們提供最大程度利益，能否維護他們的合法權益，政策法律法規的不完善也是造成農民工權益損失的原因。由于歷史發展的不可分割性和延續性，先前不合理的政策措施所造成的不良后果又必然影響到后來的制度建設及其良性運行。人為的制定一些剝奪農民工就業權利和勞動權利的政策法規，使得農民工受到就業歧視和社會歧視，加上農民工自身與城市的文化差異背景，逐漸演變成城市邊緣一帶的人群。某些政府認為農民工的流動很大程度上是盲目無序的，組織大量人力管制外來流動人口，把農民工看成是擾亂城市管理秩序，造成社會不安的主要因素。限制性政策造成農民工受到社會歧視、經濟損失和人身自由權利的侵害。上海市對其用工政策確定為“先城鎮，后農村，先本市，后外地”。據不完全統計，城市限制農民工進入行業或領域最高可達60多種，一般中等城市也有40多種。政府制定的公共政策有失公平正義這一價值取向，沒有充分發揮公共管理的職能，監管、協調缺位，對侵害農民工權益的行為制止不力，政策偏差（尤其是財政政策）和政策機制某種程度上的失靈是導致農民工問題產生的主要根源。

2.城鄉文化融合程度

從文化的適應性來看，對于農民工而言， 城市的生活方式、待人接物方式、看待事物的觀念、人際關系以及風俗習慣都有別于他們的鄉土文化習俗，這使得帶有濃厚鄉土文化氣息的農民工進入城市后會發生價值觀、生活方式以及思維方式上的沖突。但相應的由于農民工文化適應力較弱，使他們在城市生活中逐步形成了自我隔離的狀況，逐步與城市的主流社會、主流文化相疏離。人力資本存量低、從數量上看，農民工是一個巨大的群體，但農民工人力資本低是其勞動力的顯著特征。表現為文化素質和職業技能素質低。文化素質低決定了其法律意識、維權意識及抵御風險的能力弱。缺乏對相關勞動法律法規的了解，在權益受到侵害時，不懂得如何用法律武器來維護自身的權益。職業技能低，表現為職業設計模糊、就業意向盲目、就業突進狹窄、就業行業和工種范圍窄，導致了在勞動力市場中沒有競爭優勢，只能在次級勞動力市場尋找不需要太高勞動技能的工作。由于中國農村與城市長期隔離，農民與市民之間長期缺少必要的溝通，傳統的文化觀念仍將農民歸入缺乏教育、愚昧落后、迷信保守之列，使得我們社會還存在輕視體力勞動者，輕視基層勞動人民的思想。

3.政府立法執法與監管不力

我國的社會預警機制還有待健全，一些相關政策總是在問題十分嚴重后才相繼出臺，這種滯后性勢必使得農民工權益遭受長期的、極大的損害。其次，政策法規實施的滯后性。目前已出臺了很多保護農民權益的相關政策規定，但從實際情形看，農民工權益保障卻有每況愈下的趨勢。其原因正如有些學者認為的那樣，保障農民工權益的法律法規以及訴求侵犯權益制度的渠道“不具備有效性”。由于多種因素的影響和制約，特別是地方政府對私利的追求和強大的傳統文化的影響，官商結合與政府及行政人員的尋租活動使法律失去有效性。另外，《勞動法》明文規定，勞動行政部門監督檢查人員有權進入用人單位檢查，但現實中監察員的嚴重短缺已使該條文形同虛設，許多勞動侵權行為無從監控，只能依賴年關時節運動式的大檢查，而此時農民工的許多權益已經受損。

4.不完善的公眾利益訴求機制

作為社會的弱勢群體，農民工們具有提高工資待遇、改善工作環境、維持基本尊嚴和獲取基本社會保障等方面的利益訴求渴望，有恢復國民待遇的強烈訴求。但在現實生活中，由于沒有一個爭取自身權益的“代言人”，在公共政策決策中沒有話語權，他們缺乏較為暢通的利益訴求渠道。目前，我國各行各業都有工會組織，唯獨農民工這個數目龐大的社會群體沒有自己的工會組織，工會維權組織的邊緣化。農民工在權益遭到侵犯的時候，只能求助于政府，這也是出現“政府替農民工討薪”的原因之一。缺乏正規的工會組織，農民工沒有合法的權益訴求渠道，權益的訴求得不到政府、社會的重視，導致權益長期缺失而無人問津；沒有專門化的維權機構，農民工得不到維權方式的正確指導，使得個別農民工被逼無奈采取極端暴力手段，最終走上違法犯罪的歧路。

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篇8

關鍵詞：塌陷；土地鹽漬化；生態補償；復墾資金

中圖分類號：X45

文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)04-0047-02

1 引 言

永城市位于河南省最東部，地處豫、皖、蘇交界處，交通便利，地理位置十分優越，市境內屬黃準沖積平原，植被以人工為主，天然林早已蕩然無存，生態結構單純，生物種群相對較少。礦產資源比較豐富，主要有煤炭、鐵礦、石灰巖等，其中煤炭是優勢礦產，現已探明儲量32.43億噸，礦區總面積716km2，占永城國土面積的35.9%。

2 永城市礦區生態環境調查

近幾年永城市工業經濟有了較大的發展，礦區開發引起地面塌陷和地裂縫，對土地資源、水資源造成破壞，給生態環境造成很大的壓力，導致生態系統的失衡。

2.1 環境污染問題日益突出

隨著永城市“工業強市”戰略的實施，以礦業開發為基礎帶動的電力、冶金、煤化工業等工業項目已初具規模，礦業經濟將極大推動永城國民經濟和社會的發展。同時也產生了許多負面影響，大氣污染物排放量、污水排放量、固體廢棄物產生量都呈增長趨勢，其中水污染問題尤其嚴重，境內主要河流包河、王引河水質都屬于Ⅴ類，澮河水質為Ⅳ類，沱河水質也僅為Ⅲ類。

2.2 500村莊受塌陷影響

永城市因煤炭開采引起了地面塌陷和地裂縫，對土地資源、水資源以及道路、村鎮、水利設施和工程設施、自然環境都造成了破壞。截至2007年底，全市各礦區共形成塌陷區面積32872畝，涉及46個行政村，16800人因房屋開裂、倒塌而搬遷。已投產的5對礦井，固體廢物產生量約為240萬噸，已占地500畝。礦井水每天約排放76300t，礦井水含鹽量較高，導致土地鹽漬化，造成農作物的大量減產。據測算，永城市8對礦井全部投產后，年影響土地面積6890畝，其中積水面積3590畝，每年將有1500人失去耕地。到全部井田開采完畢，可形成塌陷區面積達515km2，占全市總國土面積的25.7%，其中70%以上是耕地，將有500個村莊受到塌陷影響，地表積水面積將達到184km2，有300個村莊因長期積水需要搬遷。采煤塌陷區土地復墾治理率僅為24.5%，復墾效率低，生態治理滯后，生態治理任重道遠。

2.3 生態環境補償機制有待健全

目前我國礦業城市的發展仍然帶有明顯的計劃體制特征，地方政府不能直接參與產業的資源配置過程，企業對礦業城市經濟發展的帶動與輻射功能較弱，使得城市在資源開發與利用過程中出現目標選擇與發展利益上的錯位，造成資源的極大浪費。同時采礦企業還將資源開發造成的環境破壞轉嫁給政府承擔，不利于永城市生態環境的有效保護和及時治理。

3 永城市礦區生態補償工作與措施

近年來，永城市采取一系列措施，開展礦區生態補償及治理工作。

(1)成立了礦區生態補償工作領導組，辦公地點設在市土地管理局，市環保局作為領導組成員單位，參與此項工作。

(2)委托中國礦業大學編制了《永城礦區國土資源開發利用綜合規劃》，嚴格按照規劃要求開展礦區生態恢復工作。

(3)建立和實行了復墾保證金制度。主要內容為：①與本行政區域內的所有礦山企業協商簽訂《礦區土地復墾協議書》，落實有關措施和礦區土地復墾保證金。礦山企業繳交的保證金應不低于礦山土地復墾所需實際費用，并依據礦產資源開發利用方案及采礦項目環境影響評價報告書(表)所確定的土地復墾工作量等有關內容，由永城市國土資源主管部門與礦山企業協商確定保證金數額。復墾保證金及其利息屬于企業所有，專款專用。②礦山土地復墾工作按礦產開發利用方案及采礦項目環境影響評價報告書(表)所規定的措施、方案進行土地復墾，最終完成期限應根據礦山規模和服務年限確定。③采礦權人完成土地復墾任務后，應向永城市國土資源主管部門書面提出申請，由有關部門組織驗收，驗收合格后，要在規定的日期內將保證金及利息退還采礦權人；采礦權人在開采過程中投資分期進行復墾的，經有關部門驗收合格，可將復墾保證金及利息分期返還采礦權人。礦區土地復墾保證金按每畝6000元收取。

(4)本著誰開發誰保護，誰破壞誰恢復的原則，由永煤集團和神火集團具體負責塌陷區的生態恢復工作。這兩個集團均成立了專門的組織，拿出了具體的整治方案，目前永城市已恢復遭破壞土地面積3400hm2。但永城市生態環境建設仍停留在部分功能的改善和污染防治方面，要促進整個生態系統的良性循環還需時日。

4 生態環境整治對策

4.1 盡快建立生態補償機制

出臺加快資源合理利用和保護政策，為建立生態補償機制提供依據，這是建立和完善生態補償機制的根本保證。對自然資源開發與管理、生態環境保護與建設、生態環境投入與補償的方針、政策制度和措施要進行統一的規定和協調，并確立生態環境稅的統一征收及管理制度，規范使用范圍，通過長期穩定的政府間的財政轉移支付，加強對生態破壞嚴重的地區的生態恢復支持力度。

4.2 制定礦區資源保護政策

結合資源開采的環境特點，制定和建立礦區資源保護政策和技術標準體系。對新上礦山項目的環境影響評價時，應明確規定采礦山的環境保護和環境恢復重建措施。研究制訂資源開采對環境補償的新辦法，實現經濟、社會、環境的協調發展。

4.3 建立生態環境發展專項基金

建立生態環境發展專項基金，按照誰投資、誰經營、誰受益的原則，鼓勵和吸引社會上的各類投資主體向生態建設投資。

4.4 加強各種資源費的征收力度

目前各項資源費的征收和使用是按部門和行業分別進行，未能充分體現保護和建設的整體效能。建立和完善生態資源費的征收和使用管理辦法，統籌安排與生態補償有關的礦產、水、環境、土地費，加大各項資源費支出中的資源和生態環境保護和建設的比重。

4.5 拓寬土地復墾資金來源渠道

拓寬資金來源渠道，增加資金投入是促進土地復墾的必要條件。目前永城市土地復墾資金主要來自煤礦企業，但土地復墾工作的順利進行需要國家、地方政府、煤炭企業、農村集體和個人的共同努力。根據“利益共享、責任分擔”的原則，建立土地復墾利益驅動機制，進行多渠道融資。信貸資金是主要渠道之一，國家應在復墾資金貸款的數量和利息方面予以優惠。地方政府從煤炭開采所獲得的收入中提取一定數量的資金用于土地復墾。對較小規模的被破壞土地，通過農村集體或個人承包方式復墾，對土地復墾投資起到重要的調節作用。

參考文獻：

[1] 林振山，王國祥.礦區塌陷地改造與構造濕地建設[J].自然資源學報，2005，20(5).

篇9

關鍵詞：農業；可持續發展；生態農業；農村；土地流轉

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0055-03

目前，河南省農業發展受經濟、人口等因素的制約，農業生產方式依然粗放，農業基礎設施和技術設備依然落后，農業的發展依然以犧牲環境為代價，人口資源受環境約束增強，氣候變化對農業生產的影響加劇，自然災害頻仍。總之，河南省農業的基礎依然薄弱，亟待加強，農業的發展要更加注重與環境的協調，更加注重可持續發展。

一、河南農業發展過程中的外部不經濟現象

雖然這些年經過河南省政府的努力，河南省農業生態環境建設和保護工作取得了明顯的進步，但目前仍然存在著生態污染、水土流失等許多農業外部不經濟的問題，主要表現在以下幾個方面：

1.水土流失和耕地被占。河南省水土流失嚴重，以河南省淮河流域為例，其總面積為 8．83 萬km2，其中水土流失面積為 2．63 萬km2，嚴重的水土流失對當地及下游的生態環境及社會的發展帶來了極大的危害；由于土地管理制度不嚴格，政府對耕地缺乏有效的監管，加之許多村民對耕地重要性的意識淡薄，農村居民一般都擁有多套宅基地，占用了大量的耕地，造成了耕地資源的大量流失。

2.土壤鹽堿化。河南省一些大中型灌溉區，現在仍采用大水漫灌的灌溉方式，由于過量灌溉產生大量田間滲漏，加上灌溉渠系滲漏和排水系統不健全，依靠地面潛水蒸發來平衡水量，造成地下水位上升和耕作層土壤水分蒸發加劇，增加了地下水通過土壤毛管向上運動的速度和地下水蒸發量，使非鹽堿土或輕微鹽堿土變成鹽堿土或強鹽堿土[1]。據統計，河南省灌區內不同程度的鹽漬化耕地面積達 79 864 m2，主要分布在新鄉、原陽、封丘、長垣、濮陽、開封、商丘等地，其中很大一部分是由于灌溉不當引起的。

3.水土和大氣污染。河南現代農業生產中由于大量使用化學農藥、地膜以及不合理的施用化肥，使相當一部分化學物質作為污染物進入水體和土壤，造成嚴重的水體污染和土壤污染，造成了湖泊水庫的富營養化。加之農民由使用有機肥轉為化肥，使畜禽糞便難以處置，造成江河、湖泊、水庫的水富營養化。另外，河南的秸稈焚燒現象嚴重，造成了嚴重的空氣污染，鄭州、開封、濮陽、漯河、周口五市“可吸入顆粒物級別為四級”，屬于中度污染。焚燒秸稈本身造成的煙霧，會對空氣質量造成影響，同時，焚燒生成的二氧化硫、二氧化氮等都會對人體造成很大的危害。

河南省在人口基數大、人均資源少、經濟和科技水平都比較落后的條件下實現經濟的快速發展的，使本來就已經短缺的資源和脆弱的環境面臨更大的壓力，在這種情況下，我們必須遵循可持續發展的戰略思想，遵循自然生態系統物質循環規律，大力保護自然資源和改善生態環境，才能協調好現代農業各系統和層次以及農業生產與資源配置之間的關系，最終全面實現生態品質、生物產量、經濟收入以及自然環境四者間的良性互動，才能推動農業可持續發展能力的不斷增強，不斷的改善生態環境，提高資源的利用效率，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明之路，實現農業的可持續發展。

二、中國傳統農業的可持續思想對我們的啟示

中國傳統哲學思想與傳統農學的互動，形成了具有鮮明中國特色的“天、地、人”三才傳統農學思想。以此為綱，形成了二千多年的以精耕細作為特征的傳統農業，孕育了燦爛的中華農業文明。其間產生了間作套種、優化組合；循環利用、多極優化、多種經營、綜合發展的系統思路以及發展農業、穩定社會、推廣科技、促進經濟發展、用養結合、常新地力的可持續發展的農業發展思想。

1.“三才”論。《管子?禁藏》中說：“順天之時，約地之宜，忠人之和，故風雨時，五谷實，草木美多，六畜蕃息，國富兵強。”這就是說，在農業生產中，只有做到天時、地利、人和三者的和諧與協調，才能出現五谷豐登、六畜興旺、國富兵強的局面，《呂氏春秋?上農》等四篇是中國現存最早的先秦時期農業文獻。其中《任地》、《辯土》、《審時》等三篇則是農業技術論文，主要內容是關于土地利用、耕作制度和自然氣候條件等理論與實踐方面的問題，它們集中體現了先秦時期的“三才論”農學思想及價值觀念 [2]。

2.中國古代農耕實踐的系統思路――間作套種、優化組合。《齊民要術》中記述說：“將豆科作物和其他作物輪作或間作，既可增進地力，又可增加產量；在蔥地中套種芫荽，隨時供食用，也不會妨礙蔥的生長；在桑樹下常常刨一刨，種些綠豆、小豆，這兩種豆很肥美，又保持土壤潤澤，對桑樹有好處。”這些正符合系統自適應的機理，多種作物既相互影響，協調同步，又使系統與環境相適應，從而顯示出一種整體效益。

3.用養結合，使地力常新的可持續系統思維方式。中國古代農業經歷了幾千年的漫長歲月而沒有出現地力衰竭的情況，是由于中國古代勞動人民在長期的生產實踐中，具有了樸素的用養結合思想，使地力常新的可持續系統思維方式。中國古代農業主要采用精耕細作、輪作、重施有機肥等保持和提高土地肥力，如采用耕肥等耕作措施，精細整地，這些對改善和保持土壤水分、空氣、溫度、養分等狀況有決定的作用。

傳統的農業可持續發展的思想在現今社會仍然具有十分重要的影響，目前，在河南省人多地少的矛盾日益突出的形勢下，積極發揚間作套種、優化組合的系統思想，對于開展集約生產，提高復種指數具有重要意義。

三、國外保證農業可持續發展的經驗

國外許多國家采用一系列方法保證農業的可持續發展，取得了巨大的成就，這些先進經驗值得我們學習和借鑒：

1.建立推動環保農業的市場機制。首先，為了從市場角度推進可持續發展，一些國家建立了環境標簽和審查制度，為利于環保的農產品加注特殊的“生態標志”。如瑞典的有益于環境的“KRAV”標志被消費者廣泛認可；丹麥的食品生產必須符合許多規范和標準才能取得國家認可的市場標記。其次，是產品生命周期評價制度，即采用產品生命周期分析方法評價產品生產和消費諸環節對環境的影響，這種方法強化了保證初始產品質量的重要性。最后，是較高的市場價格，即在確定產品的市場價格時，考慮了環境保護支出、自然資源消耗和使用清潔生產方式的額外費用等來保證環保農業的有效實施[3]。

2.以科技開發為突破，追求產業創新。科技是許多國家尋求農業可持續發展的主要途徑。美國國會立法撥發專款，責成美國農業部在全國大農業區建立為過剩農產品尋找非農用途的研究開發部門。這一政策取得了巨大的成功，建成的四個研究中心取得了數以百計的創新成果。技術創新的非農產品緩解了農產品積壓的壓力，并幫助農民從農產品出售中獲得更多的利潤，為農業科技研究注入了動力。

3.多種渠道的資金支持。許多國家通過多種渠道、采取多種手段吸納國內外資金，以解決落后農村地區所面臨的諸多環境問題。如通過吸引國際或國家的一些專項環境基金；如全球環境基金、波蘭國家環境保護基金等提供啟動基金再吸引額外的資金；如立陶宛為進行可持續農業改革，制定了多項重要的國家試點規劃并建立了實施該規劃的基金會，該基金會在競爭基礎上為其成員分配無息貸款和撥款，并調撥環境保護建設設施、環境教育活動、生態監測和其他活動的有關經費。

四、河南省農業可持續發展的對策

河南省農業發展面臨著工業化與生態化的雙重使命，從傳統農業向現代農業發展的跨度大，只有走可持續的農業發展道路才能更好的實現農業發展的質的飛躍。河南省農業可持續發展除了要因地制宜的借鑒上述國外的先進經驗外，還應當做到：

1.轉變農業增長方式，大力發展生態農業是提升農業可持續發展能力的重要途徑。生態農業的建設和發展是未來農業發展的基本模式，也是保護和合理開發利用農業資源、保障農業可持續發展能力的必由之路。十七屆三中全會指出加強生態文明建設就是發展現代農業的有效措施，只有按照生態文明建設要求，大力發展節約農業、循環農業、生態農業，加強生態環境保護，才能促進中國農業持續發展。河南省長期以來以粗放式的經營模式為主進行生產，造成農業生態系統嚴重受損。我們要結合省情，因地制宜地選擇不同地區的生態農業發展模式，具體有豫東和豫北平原區“四位一體”生態農業模式、豫南丘陵區“豬―沼―果”生態農業模式、豫西北“五配套”生態農業模式、豫西山區“節水”生態農業模式和城郊區“綜合型”生態模式。大力推廣生態農業技術，加強科學技術投入與推廣，包括立體種養技術、有機物質多層次利用技術、生物防治病蟲草害技術、再生能源開發技術、生物措施與工程措施配合的生態治理技術、種植業清潔生產技術等現代生態農業技術，走技術生態型農業之路 [4]。

2.建立政府和民間組織共同參與的支持體系。科技走向農村的方式有兩種：一是政府設立一些科技服務站；二是通過市場配置，用政策優惠鼓勵科技企業投入到咨詢服務行業中。只有用科技去武裝農民，用科學去指導農民才能使農業可持續思想深入人心，才能更好的推動農業的可持續發展，而科技的推廣就需要政府、民間學術團體、農業從業人員的通力合作。農業可持續發展是一項復雜的系統工程，建立以政府行政領導、民間學術團體倡導、農業從業人員積極參與的立體的農業可持續發展體系來保證科技的傳播。河南省要依托星火計劃等國家政策，創新農業科技傳播模式，因地制宜的借鑒他地的農業專家大院、農業科技110、農業科技入戶直通車、農業特派員制度等，來保證農業科技的廣泛、有效傳播。

3.健全嚴格規范的農村土地管理制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任。劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。繼續推進土地整理復墾開發，耕地實行先補后占，不得跨市進行占補平衡。搞好農村土地確權、登記、頒證工作。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地。健全農業生態環境補償制度，形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和農業物種資源的激勵機制。河南省目前提出了建設中原經濟圈的宏偉藍圖，在這個藍圖實施的過程中必然出現許多城市擴張與保護耕地相沖突的地方，各級政府部門應當站在戰略的角度，樹立全面、協調、可持續的發展思路，在發展經濟的同時注重保護耕地，從而繼續保持河南第一糧食大省的地位。

4.加快步伐早日實現農業的“三化”。實現河南省農業的可持續發展，必須轉變發展思路，實現農業“三化”即：農業現代化、農村城鎮化和農業工業化。首先，農業現代化是實現農業可持續發展的基本手段。農業現代化建設要實現農業增長方式的轉變，注重從粗放型農業向生態環保可持續農業轉變。用現代技術改造農業，加強農業基本建設，努力改善農業生產條件，提高農業綜合生產力水平和農業生產的綜合教益，避免以透支農業資源和簡單擴大生產規模為特征的粗放型經營模式。其次，農村城鎮化是實現農業可持續發展的重要步驟。農村城鎮化是農業工業化的基礎平臺，是農業產業化的必然結果。農民是農業生產的主體，只有提高他們的可持續發展的意識，才能更利于農業的可持續發展，而城鎮化解決了他們的技術和教育的問題。河南省的城鎮化建設重點要放在點多面廣的小城鎮上，要選擇一批基礎較好、布局相對合理及發展較快的實力型或潛力較大的小城鎮進行重點開發；要加快中原城市集群建設，促進農業剩余勞動力加速向非農產業和城市轉移。最后，農業工業化是實現河南省農業可持續發展的重要途徑。用現代工業化理念來謀劃和運作現代農業，是未來河南省農業發展的必然選擇，是加速河南省農業發展，實現農業增產、增效，農民增收目標的根本出路。但是農業工業化的同時要防止石油農業等高污染的農業工業化發展模式，走合理的農業工業化道路。

參考文獻：

[1]孫保營.發展生態農業是農業可持續發展的必然選擇[J].河南農業，2008，(11).

[2]盛邦躍.試論中國傳統與現代農業理念的辯證關系及現實意義[J].江蘇社會科學，2001，(3).

[3]陳士軍.國外農業可持續發展的經驗及對中國的啟示[J].中國農機化，2007，(4).

[4]張淑萍.河南省農業可持續發展的路徑探索[J].農機化研究，2008，(12).

The Enlightenment of Ancient Chinese and Western Agricultural’s Sustainable Development to Henan

YAO Xi-chang，LIU Chi

（Henan Agricultural University，Zhengzhou 450002，China）

篇10

摘要：隨著工業化和城市化進程的加快，農地通過征用變成城鎮建設用地的數量不斷增加，速度不斷提升，失地農民數量不斷增加，產生了倍受關注的“失地農民問題”。通過分析我國征地制度及失地農民安置補償的現狀，揭示失地農民問題的實質，并通過對國內現有的解決失地農民的各種嘗試進行分析，以期找到解決失地農民問題的切實有效的辦法，以促進社會經濟持續、健康、穩定發展。

關鍵詞：失地農民；社會保障

1我國失地農民的現狀及問題

改革開放以來，隨著城市化進程加快，我國已有4000萬失地農民，約有50%以上的農民失地同時失業，50%的失地農民家庭經濟生活困難，10%的家庭經濟特別困難，造成失地農民經濟困難的主要原因就是失去土地后，失地農民大量失業，個人及家庭收入普遍減少。有調查統計失地前平均每個勞動力年收入在1萬元左右，家庭年收入在2萬元左右，失地后不僅收入減少，加上其他方面的費用增加，平均每年每戶農民減收1.13萬元；另外失地農民參與勞動力市場競爭能力差，應對市場變化能力弱，就業困難。據統計，70-80%的人都是到建筑工地等粗放型企業打短工，從事簡單且廉價的看管、搬運等臨時性工作；此外，失地農民的子女受教育問題令人堪憂，留守兒童問題已經上升到社會問題。最后，針對失地農民的社會保障機制并不到位，主要包括土地置換保障和參加農村社會養老保險兩種，但存在著農村征地補償標準太低，保障覆蓋面狹窄，生活補助少等問題。

2失地農民問題原因分析

2.1農村征地補償標準低

失地農民失去土地后，只能用政府的征地補償費重建家園和創立自己的非農事業。根據我國《現行土地管理法》，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的10-16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，對農民補償雖有地區差異，但以現金形式補償的通常都在每畝1.5萬-3.5萬之間。在人均耕地面積處于聯合國建議的0.5畝危險線以下的地區，一個被征地的農民有時每畝只能得到7000元的補償，并從此割斷了與土地的聯系，面臨新的生計問題。所以在現行的補償標準下，失地農民很難用它作為自己的創業資金，失地農民想創業卻缺乏資源，土地補償標準低可稱為阻礙失地農民自主實現可持續發展的瓶頸。

2.2農村土地制度存在缺陷

由于財產權主體不明確，所以農村集體經濟組織在現實中基本不存在，集體土地所有者只是一個模糊的概念，從實際情況看，主要是農村行政機構即村民委員會來管理農村經濟，土地所有權變為“政府所有”，政治法律上所說的集體土地所有權與農戶經濟上擁有的使用權事實上是分離的。于是，財產權主體立法沖突，集體所有權權能缺位。而在征地補償時，政府部門—村民委員會代表農民進行協商與補償標準的制定，遇到利益時互相爭奪，遇到責任時互相推諉，而作為真正的所有者-農民自己卻完全不知情，對于補償有異議卻又說不出理由。農民的土地所有權缺失。可以說是實際暴露的是中國土地制度的問題。

2.3農村社會保障制度與就業培訓缺失

由于相關制度的缺失，征地部門只是對土地進行經濟補償，大都不愿解決失地農民的就業、養老、教育和安置的問題，雖然有些地方也已開始實施失地農民社會保障，但是由于缺少法律依據，導致這些措施缺少持續進行的條件。另外，針對失地農民的就業培訓機制也不到位。首先，農民就業意識有偏差。許多失地農民在得到大額補償款之后，戶口也轉為了城鎮戶口，于是不愿再繼續做以前比較辛苦的工作，轉而希望從事較體面的工作，而對于他們的自身條件和政府提供的培訓而言，這是很難達到的目標。其次，現有的培訓機制，不適合失地農民。對于文化水平有限的失地農民來說，現有的培訓時間太短，課程主要以理論為主，與實踐結合較少，對于農民來說，更不容易接受，很多農民雖然參加了培訓，但很少有堅持到底的。

3解決失地農民問題的政策建議

3.1合理確定經濟補償標準

土地征用費相當于土地價值，這部分的計算必須引進市場機制，綜合考慮土地區位、產值、地區經濟發展水平等因素進行地價評估，確立適當的土地補償標準。首先，要考慮到土地對農民的保障功能，不能僅僅考慮土地的產出而以此對失地農民進行補償，其補償價格應以能保證失地農民最低生活標準為條件。其次，考慮土地的區位價格。我國城市土地都已劃分區位，不同的區位根據其不同的經濟、環境等條件確定不同的區位價格，農業用地也應按照不同的條件如：環境條件，地理位置，經濟發展水平，工業水平，居民消費水平、投資規模等劃分不同的區位，比鄰較發達工業區的土地價格應考慮到周圍投資對土地價格的影響，應適當提高評估地價。第三，考慮土地用途轉移的增值部分，保證失地農民得到依法補償，在土地由農業用地轉變為其他用途是，其價格將一路飆升，可是在對失地農民進行征地補償時，沒有考慮到土地未來的增值收益，其中巨大的“剪刀差”完全沒有補償給失地農民，損害了農村集體經濟組織對土地的所有權，所以，應改變現有的征地補償制度，讓農村集體經濟組織也享受到土地增值部分的收益，保證社會的公平和效率。所以最后確定的土地的征用費應為以上三個部分之和。

3.2健全失地農民社會保障機制

現階段失地農民的養老保險交費標準和享受標準，應以“低門檻進入、低標準享受”為原則，養老保險金的來源也應以個人為主，政府和集體支持為輔。對于建立失地農民社會保障體系基金的來源，可以采取以下的途徑：一是政府財政撥款。農民集體所有土地轉為國有土地，其使用權又被出讓給公司或企業進行開發建設，發展經濟，農民作為支持我國城市化水平的貢獻者，有權利享受國家福利補償，國家財政應拿出專項基金建立失地農民社會保障體系，并出臺相應法規對失地農民社會保障的種類、水平等進行規定。二是政府從土地出讓金凈收益中提取一部分資金。農民集體所有土地，在轉為國有土地時，價格將大大提高，而作為原所有人的農民也有權享受這部分增值。同時，為了保證失地農民的可持續發展，政府可從土地出讓金中提取一部分資金，用于完善失地農民的社會保障系統。三是失地農民自己交納一部分。對于農民自己繳納的社會保障費用應采取低標準、低享受的原則，不能金額過高。

3.3加大失地農民就業培訓力度

據2003年4月國務院研究室權威的《中國農民工調研報告》指出：“我國農村勞動力中接受過短期職業培訓的占20％，接受過初級職業技術培訓或教育的人數占3.4％，接受過中等職業技術教育的人數占0.13％，而沒有接受過技術培訓的高達76.4％。”因此，要提高失地農民就業機會，首先就要加大其培訓力度。應大力推行政府購買培訓成果的辦法，動員社會力量開展城鄉勞動者就業培訓，大力加強公共培訓機構建設，鼓勵用人單位、具有資質的各類職業教育和培訓機構積極參與職業技能培訓。由市和區（市）縣就業部門擇優確定并向社會公布培訓機構，根據培訓協議驗收培訓成果，給予培訓經費補貼。并建立對培訓機構進行檢查、評估和淘汰的培訓管理制度。另外要根據用人單位需求，大力開展訂單式培訓和定向培訓，積極開展引導性培訓和職業技能培訓，幫助失地農民了解就業渠道，學會求職技巧，掌握1—2門勞動技能。結合被征土地開發項目，有針對性強化失地農民的技能培訓。