指導意見和管理辦法的區別范文

導語：如何才能寫好一篇指導意見和管理辦法的區別，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第一，進一步提高對貫徹《指導意見》重要性和緊迫性的認識。對待小煤礦要正視兩個基本事實。一個是從我國資源條件出發，從我國生產力水平出發，從滿足地方經濟發展和群眾生活的能源供給出發，無論過去、現在和可以預期的將來，小煤礦都是煤炭工業的組成部分，并占據煤礦數量的絕對比例，不可能全部消失。另一個是小煤礦是安全事故的重災區，占到事故起數和死亡人數的2/3以上，而生產工藝落后、職工素質差、管理薄弱是事故多發的直接原因。因此，既然客觀需要一部分小煤礦的存在和發展，那么對這些小煤礦就必須納入依法辦礦、正規開采、規范管理、有序發展的軌道上來。

第二，進一步明確各項規定的貫徹落實責任。《指導意見》既有對小煤礦本身安全基礎管理7個方面的33條規定，也有對地方政府及相關部門加強監管的7項要求。各地必須依據《指導意見》，對每項規定應由哪個部門、哪個單位、哪個人負責落實、在什么時間內落實、落實到什么程度等，逐一加以明確、責任到人，定期督促檢查。煤炭行業管理部門要切實履行職責，牽頭做好責任落實和督促檢查工作，確保做到每項規定都有人抓、有人管、責任落實。

第三，制定實施細則，在抓好落實上下功夫。各地要結合本地實際情況，研究制定實施意見，將《指導意見》的一些原則規定進一步細化、具體化，逐項逐條落到實處。制定實施意見，既要有總體部署和要求，也要有逐條的可操作性規定。對若干重要問題，如完善安全管理人員配置、建立技術管理體系、確保生產系統完善可靠、落實“一通三防”、水害防治措施、加強現場管理和質量標準化建設等，可以專門研究出臺一些具體的規定。也可以總結推薦一些小煤礦安全基礎管理搞得好的做法和經驗，將其上升為普遍的要求和規定。

第四，組織開展一次貫徹情況的全面檢查。各地要作出安排，在今年內對各產煤市縣、各小煤礦貫徹落實《指導意見》的情況，組織開展一次大檢查，逐礦找出在安全基礎管理上存在的差距和問題。區別不同情況，分別采取限期整改、停產整頓、復查驗收直至關閉的措施。尤其是對存在無風或微風作業、以掘代采、多頭作業、勞動組織混亂、以包代管、超能力生產、瓦斯監控系統運轉不正常等問題的小煤礦，要責成立即進行停產整頓；對在規定期限內整頓不到位的，要提請縣級以上人民政府堅決予以關閉。

第五，與相關工作緊密結合，總體推進。各地要把貫徹落實《指導意見》與深入貫徹落實《煤炭法》、《安全生產法》、《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》、《煤礦安全規程》等法律法規和規章制度結合起來，與提高裝備水平、加強職工培訓結合起來，與扎實推進煤礦整頓關閉和瓦斯防治結合起來，把各項要求統一到全面提高煤礦安全生產水平上來，協同推進、相互促進。

為有效應對煤炭經濟運行的突出問題，促進煤炭工業又好又快發展，結合當前煤炭經濟運行的突出問題，對煤炭行業管理部門再強調以下幾點：

第一，大力推進結構調整，積極應對煤炭產能過剩。當前煤炭產能過剩的趨勢愈益顯現、結構不合理的矛盾仍很突出。能力在3萬噸/年以下的小煤礦仍占煤礦總數的42.9%，在建煤礦中30萬噸/年以下的仍占到82.9%。要繼續貫徹我委會同國土資源部、人民銀行、安監總局等7部門去年印發的《加快煤炭行業結構調整，應對產能過剩的指導意見》，堅持總量調控、關小上大、有進有退、產能置換的基本原則，積極推進結構調整。一方面要繼續培育發展大型煤炭企業和企業集團，鼓勵大型煤炭企業發揮自身優勢，兼并改造中小煤礦；另一方面要繼續貫徹國務院統一部署，扎實推進煤礦整頓關閉和資源整合工作，全面完成煤礦整頓關閉部際聯席會議第三次會議確定的今年工作任務。

對《煤炭工業發展“十一五”規劃》確定的各省區市到2010年小煤礦控制目標，要按照鼓勵發展先進生產力、淘汰落后生產能力的原則，充分利用煤礦生產能力復核所掌握的各煤礦開采條件、生產系統、技術裝備、生產能力和資源儲量等基本情況，把開采條件復雜、生產系統不完善、技術裝備水平低、資源儲量小的煤礦作為進一步實施整頓關閉、資源整合的重點，把2010年小煤礦數量控制目標分解到各產煤市（縣、區）。各產煤市（縣、區）要進一步分解到各鄉、鎮。對目前存在的30萬噸/年及其以下的所有小煤礦，都要有明確具體的分類處理意見和實施進度安排，確保實現到2010年全國保留1萬處小煤礦的目標。

第二，加強煤礦建設項目管理，依法清理在建項目。各地要認真貫徹我委等5部門印發的《關于加強煤炭建設項目管理的通知》，“十一五”期間一律停止審批(核準)新建30萬噸/年及以下的煤礦；新投產煤礦原則上3年內不得實施改擴建和提高生產能力的技術改造；對3萬噸/年及以下的在建項目要責令立即停止施工；具備資源整合條件的可納入整合范圍或進行擴能改造，否則必須提請關閉。各地要像抓安全生產一樣，對違規建設項目保持一種高壓態勢，堅決予以查處。針對煤礦改擴建和技術改造項目審批管理混亂的問題，各地要將改擴建和技術改造項目審批權限，一律上收到省級煤炭行業管理部門，并抓緊制定完善管理辦法，把改擴建和技術改造納入依法從嚴管理的軌道。

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目前，小額信貸在農信社貸款中占據較大的比重，小額信貸的質量直接關系到農信社資產管理的質量。基于小額信貸的品牌特征，僅取決于農戶的信譽程度、經營能力與道德水準，即第一還款來源，在核定的額度內向農戶發放，無抵(質)押及擔保等第二還款來源保障，稍有不慎貸款本息就可能無法收回。因此，在現行的貸款產品中是風險系數較高的一種信貸產品。鑒于此，省聯社成立后，對小額信貸管理辦法進行了幾次較大修改，不僅將原來的小額信貸管理辦法一分為二(小額信用與小額擔保)，并且核心內容也較以往不同，用途更窄、適用范圍更小，特別是引入了“包發放、包管理、包收回、包賠償、與績效掛鉤”為核心內容的責任制度(簡稱四包一掛)，有效地防范了小額信貸風險。但通過前期運行情況看，不同程度地存在一些問題。

修改現行的小額農貸管理辦法。由于全省各地實際情況與信貸管理水平存在差異，同時山區與平原、經濟發達與欠發達地區都不同程度存在差異。全省統一模式難以有效促進全省小額信貸水平的整體提高。全省小額信貸管理辦法可參照中國銀監會關于銀行業金融機構大力發展農村小額貸款業務的指導意見來制訂，易粗不易細。各地市級或縣級聯社可結合地方特色與實際，在不超過省聯社總體原則框架下，靈活制訂區域性小額信貸管理辦法或實施細則，合理確定貸款用途和額度。如將用途拓展到與農業生產經營相關的項目，對規模養殖戶，可根據經濟實力和經營管理能力擴大授信額度等。這樣既具有可操作性，也可更好地甄別與防范風險，同時還可充分激發全員規范管理小額信貸的能動性，形成齊抓共管的新格局。

建立科學的小額信貸管理體系。小額信款與其它貸款種類相比，既有相同之處，又有較大的區別。它的特點是額小、面廣、分散，服務對象是“三農”，管理難度較大，稍有疏漏便會出現這樣或那樣的問題。因此，只有創新管理理念，樹立科學的管理意識，建立科學的小額信貸管理體系，用科學的方式和科技的手段對小額信貸的發放、使用和回收進行管理，這樣才能使其真正起到為農民服務的帶動與輻射作用。充分利用現在先進的計算機和網絡技術，把現行的信貸管理系統與綜合業務系統進行深度融合，把資金結算、儲蓄、貸款及評級授信等相關功能集中在“一卡通”上。

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節能減排重在落實

《要點》要求各地建設主管部門要加強城鎮污水處理設施建設運行的指導和監管。按照《全國城鎮污水處理及再生利用設施建設“十一五”規劃》要求，組織和指導各地加快城鎮污水處理設施建設。爭取今、明兩年首先在36個大中城市（省會城市和計劃單列市）實現全部污水的收集和處理。要以治污減排、削減COD為中心，盡快建立全國城鎮污水處理信息管理系統和城鎮排水與污水處理廠在線監測系統；建立嚴格的信息報告制度、核查和督察制度、評估和通報制度。以COD削減量為主要考核指標，以各地信息上報情況和檢查評估結果作為專項資金以獎代補的重要依據，配合財政部做好城市污水處理配套管網建設以獎代補工作。總結各地的先進經驗，加強工作交流與指導，推動各地加快城鎮污水處理設施建設，加強城鎮污水處理設施運行的監管，全國城鎮污水處理率達到63%。同時，要全面推進城市污水處理收費工作。指導各地盡快制訂污水處理收費管理辦法和實施意見，合理確定和調整污水處理收費標準，加強組織領導，提高收繳率，嚴格收費的使用管理。

各地要繼續做好城市節約用水工作，貫徹落實《全國城市飲用水安全保障規劃》，指導監督各地開展城市供水設施改造與建設工作，降低管網漏失率。以綠色奧運為契機，以水的循環利用為重點，做好再生水的利用工作。繼續組織開展全國城市節約用水宣傳周活動，加大城市節約用水宣傳力度，全面做好城市節水工作。繼續組織開展創建全國節水型城市的工作。

改善民生促進社會和諧

全面推行市政公用事業辦事公開和信息公開。繼續實施市政公用事業辦事公開制度，完善公開程序，提高辦事透明度。認真貫徹落實《政府信息公開條例》，推動城市供水、供熱等市政公用事業信息公開，促進工作效率和服務質量的提高。在研究制定與社會管理和公眾服務密切相關的重大政策時，按照規定采取公開征求意見、組織專家論證、召開座談會、聽證會等多種形式，切實保障公眾知情權、參與權和監督權。

加強供水水質安全督察工作。以確保城鎮供水安全為目標，加強對城市供水水質安全的監管力度。以貫徹新的《生活飲用水衛生標準》為抓手，對各地實施情況進行檢查。以水質督察制度的創新為手段，采取跨區域交叉檢測的方式，對全國重點城市的公共供水出廠水和管網水水質進行監督檢查，并對督察情況進行通報。

加快城市供水應急體系的研究和建設。以國家重大科技專項和應急技術研究為支撐，深入研究城市供水系統去除污染物應急凈化技術，結合“水體污染控制與治理”科技重大專項的實施，進一步完善城市供水安全應急體系，確保城市供水安全。

強化市政公用事業安全運行的監管。強化供水等市政公用設施的安全監管，做好安全隱患排查和整改工作。加強源頭治理，建立長效機制，提高市政公用設施的安全水平，保障安全運行與供給。抓好下水道作業和人員聚集活動場所的安全管理。加強對落后地區安全生產的指導和監督檢查，加大安全生產培訓工作力度。積極推進管網改造，減少安全隱患，提高安全生產管理水平。

貫徹《突發事件應對法》，提高突發事件的應急處置能力。督促各地建立完善處理處置突發事件的應急預案，加強應急預案管理，建立應急隊伍，完善協調機制。重點抓好供水等重要行業應急預案的落實，加強對應急預案的管理，定期進行演練，提高應急處置能力和水平。

城鄉統籌完善法規

《要點》指出，要統籌城鄉和區域污水垃圾處理等設施建設，增強城市市政公用設施的輻射力和帶動力。按照城鄉統籌、區域協調發展的要求，指導各地統籌規劃、建設污水處理設施，提高城鄉污水處理水平。配合相關部門加大對西部地區基礎設施建設的支持力度，逐步提高西部地區基礎設施的服務能力和水平，實現區域協調發展。統籌城鄉基礎設施建設布局，引導各地供水、污水處理等市政公用設施在城鎮間共建共享和向城鎮周邊農村地區的輻射和延伸，進一步增強城鎮對農村的帶動力和影響力。

加強法規制度建設。配合國務院法制辦做好《城市地下管線條例》和《城鎮排水與污水處理條例》的起草和上報工作。組織修訂《城市地下水開發利用保護管理規定》。要充分發揮行業協會、學會作用，加強與相關行業協會、學會的聯系與溝通，充分發揮其橋梁紐帶作用。組織各行業協會、學會圍繞行業發展熱點問題，深入開展調查研究，積極參與行業發展規劃、行業技術標準、產業發展政策的研究制訂等工作，當好政府的參謀與助手。

繼續深化市政公用改革

研究制定深化市政公用事業改革的指導意見。按照十七大精神和中央經濟工作會議的要求，提出深化市政公用事業改革的指導意見。堅持市場經濟的改革方向，加強調查分析和理論研究，著重回答和解決改革出現的重大問題。更加注重改革的統籌性、協調性，進一步規范改革行為，提高政府的控制力，保障社會公眾利益，維護公共安全，促進市政公用事業健康發展。

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關鍵詞：小額貸款公司；困境；可持續發展；出路

中圖分類號：F830　文獻標識碼：A　文章編號：1006―1428(2009)09-0078-04

一、引言

2005年10月，在央行的主導下，山西等5個省區開始小額貸款公司的試點工作，也就是探索由私人出資、設立不能存款、只能發放貸款的主要服務于“三農”的非銀行機構模式。2008年5月4日。中國銀監會、中國人民銀行聯合頒布《關于小額貸款公司試點的指導意見》(下稱《指導意見》)，允許由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立小額貸款公司。截至2009年3月，浙江省共批準成立小額貸款公司56家，已登記注冊54家，注冊資本總額77.05億元，戶均規模1.43億元。

我們通過對浙江省內5家小額貸款公司的實地考察，深入分析其運行機制及面臨的困境，探討小額貸款公司發展的可持續性并提出相應解決思路。

二、小額貸款公司的發展現狀：浙江案例分析

(一)5家小額貸款公司概況

5家正在營業中的小額貸款公司，其籌建前后有如下共同特征：

1、當地政府及相關利益者籌建積極性高。5家小額貸款公司籌建時間均集中在2008年7-8月份，也即緊隨浙江省人民政府辦公廳《關于開展小額貸款公司試點工作的實施意見》(下稱《實施意見》)的頒布即開始籌建。當地政府、有意向的參股企業和個人等籌建小額貸款公司時均表現出較高的積極性。

2、主發起人均為縣(區)域龍頭企業。5家公司的主發起人均為當地民營骨干企業。其中，浙江諾力機械股份有限公司規模居長興縣域企業第二位：蘇泊爾集團為上市公司，規模居玉環縣域企業第一位。

3、自然人參股比例小。可獲知的3家小額貸款公司自然人持股比例中最高31.5％，最低0％。即，企業法人掌握了經營控制權，自然人的控制力量薄弱。

4、組織構架較為完善。5家公司均設有董事會、監事會，下設部門較為完善。以溫州鹿城捷信小額貸款公司為例，其組織構架如下：

溫州鹿城捷信小額貸款股份有限公司總經理為董事會外聘職業經理人，擁有豐富的銀行從業經驗。董事會成員共7人，除1名獨立董事外(系銀行專家)，均為參股企業代表。監事會成員3人，均為企業代表。公司下設3部1室。其中業務部7人，占員工總數比46.7％，承擔貸款項目調查、風險審查、業務拓展等職能。

5、多數員工擁有銀行從業經驗。所考察的5家小額貸款公司的總經理均擁有銀行從業經驗，且均擔任過當地銀行機構的中層及以上管理者。總體而言，超過50％的公司員工擁有銀行從業經驗。

(二)貸款經營狀況

1、貸款業務發展較快。截至2009年1月底，在沒有獲得協作銀行融資的情況下，有3家公司的累積貸款發放余額超過注冊資本金額并超出50％，幾乎沒有閑置資金，貸款戶次約300戶，均無不良貸款情況發生。5家公司的協作銀行額度為注冊資本50％的融入資金也都在3月中下旬實際到位。即使如此，在實際展業過程中仍然將會面臨后續資金短缺問題。可見，小額貸款公司的貸款需求旺盛，市場潛力很大。

2、貸款支持微小企業傾向明顯。據溫州市金融辦統計，截至2009年2月底，全市共開業小額貸款公司8家，業務發展狀況良好，貸款方式中90％是擔保，抵押方式和信用方式只占10％，貸款對象80％是小企業、微小企業。筆者所考察的5家公司其貸款投向主要是縣域內或其城鄉結合部的小企業和微小企業，而其貸款用途也多以短期資金需求、臨時性資金周轉、貨款墊付等短期、超短期資金利用為主，超過1年期的貸款很少。

3、靈活的利率差異化管理。按《指導意見》和司法部門規定，小額貸款公司的貸款利率浮動范圍為同期同檔基準利率的0.9倍至4倍。實際操作中，各小額貸款公司能夠靈活利率拆分管理，例如點對點、時對時、日對日的信貸計息，整貸整還、整貸零還、零貸零還、零貸整還等靈活的貸款管理。一般而言，期限短的貸款較期限長的貸款利率低，但是超短期的臨時性資金周轉利率較高，原因在于貸款辦理速度的提高也帶來了成本的上升。截至2009年2月底，5家小額貸款公司的貸款利率從月息率12％至17.7％不等。

三、面臨的困境及其評析

(一)經營管理困境

目前，小額貸款公司經營管理中面臨著市場定位、風險控制及可持續盈利三方面的問題。

1、市場定位問題。《指導意見》明確要求小額貸款公司應當以服務“三農”為原則，《實施意見》也明確其要“堅持小額貸款的經營取向。切實為小企業和‘三農’服務”。然而，一般贏利性的企業往往追求利潤極大化，不會對小額貸款有興趣，他們瞄準的是大額貸款，既省事，成本又低。只有真正扶貧的小額貸款機構才會對幾千元的貸款感興趣(茅于軾，2008)。我們在調查中發現，縣域內小企業、微小企業的資金需求非常旺盛，且其貸款需求呈現小額、短期(超短期)的特點。但這些小企業通常因難以提供合規抵押物、找到合適擔保人等而無法獲得銀行資金的支持。顯然，此類小企業的融資需求特點與小額貸款公司“小額、短期、方便、快捷”的貸款經營理念相吻合，應當是小額貸款公司的“黃金客戶”。但是，《實施意見》規定，小額貸款公司的70％資金應發放給貸款余額不超過50萬元的小額借款人，而上述小企業的貸款需求經常在50萬元以上。當然，這種情況下很多企業會把大額貸款分解成許多個小額。顯然，這樣只是鉆了規章制度的空子，并不能解決根本問題。

如此，小額貸款公司經營管理中會遇到如下矛盾：其一，如果小額貸款公司堅持定位于“三農”，則會失去大量有利于其發展的“黃金客戶”；其二，如果小額貸款公司堅持商業化可持續的貸款定位，則可能違背“小額、分散”的指導原則。顯然，小額貸款公司面臨著市場定位不清的困境。

2、風險控制問題。小額貸款公司是經營貸款的公司，風險控制對其生存發展至關重要，其所面臨的風險以外部風險為主，但同時不能忽視內部風險控制。外部風險控制問題的癥結在于信息不對稱，《實施意見》對小額貸款公司高管人員選擇做了明確規定：熟悉金融業務、有金融從業經驗。目前，小額貸款公司基本遵循了《實施意見》的原則，經營小額貸款公司的總經理多為銀行系統中層管理者出身，已習慣于銀行體系的貸款發放模式。而小額貸款公司的放貸和銀行機構的放貸在額度、期限、利率水平、用途等方面均有較大的區別。總經理們通常并不十分擅長于小額、短期貸款的風險控制。最擅長經營小額、短期貸款的人正是活躍于民間融資領域的“地下錢莊”、“合會”等組織的經營者，而他們在小額貸款公司籌建時就被“發起人”的相關規定拒之門外。

另外，無法獲得央行征信數據庫的支持也加重了小額貸款公司的信息不對稱。根據銀發[2008]137號文件規定，“具備條件”的小額貸款公司可以按規定申請加入企業和個人信用信息基礎數據庫。但是“具備條件”的定義過于模糊，實踐上缺乏可行性。

內部控制風險也是小額貸款公司面臨的實際問題之一。多種原因導致其難以吸引優秀人才，在業務審核、流程控制等操作上就缺乏競爭力，加大了操作風險和控制風險；“小額、分散”的貸款原則和規章制度的不成熟、不完善也加重了小額貸款公司的內部控制風險。可見，小額貸款公司面臨著如何控制風險的困境。

3、可持續性盈利問題。商業可持續性是小額信貸的基本原則，商業化可持續性是小額貸款公司生存發展的前提。考察發現，小額貸款公司的經營并非想象中的那樣“暴利”，更不是“高利貸的合法化”。我們可以從稅負、業務品種和政策扶持三方面分析小額貸款公司的可持續性盈利問題。

(1)稅負重。其一，小額貸款公司雖不屬于金融機構，但按國稅函發[1995]156號文件規定，只要發生貸款行為，按“金融保險業”稅目征收營業稅，且按規定金融機構營業稅減半(2.5％)，而小額貸款公司全額上稅，綜合稅率超過5％；其二，新企業所得稅法實行法人所得稅制，小額貸款公司依法應繳納企業所得稅，適用稅率25％；其三，《個人所得稅法》規定，按“利息、股息、紅利所得”，適用20％的稅率征收個人所得稅，所以小額貸款公司股東稅后利潤所得須依法繳納個人所得稅。除上述主體稅種外，小額貸款公司還可能涉及諸如城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅、印花稅等其他稅種。

(2)業務品種少。按現行管理辦法，小額貸款公司可經營貸款業務、企業財務咨詢業務和“經省政府批準的其他業務”，而實際能從事的只有貸款業務，業務品種單一削弱了企業的盈利能力。

(3)政策扶持缺乏。《實施意見》明確將小額貸款公司納入小企業貸款和“三農”貸款補償范圍。但截止目前，政策扶持的跡象并不明朗。沒有政策動力來鼓勵小額貸款公司發放小額、分散的涉農貸款以服務“三農”經濟。

可見，高稅負、少品種、嚴政策均導致了經營成本高、利潤來源少、展業困難大等問題，使得小額貸款公司商業化可持續性難以保證。

(二)可持續發展困境

1、制度設計矛盾。《指導意見》和《實施意見》對小額貸款公司的制度安排主要包括：其一，公司被定性于金融機構系統之外，不能經營存款業務；其二，貸款對象選擇上以服務“三農”為原則；其三，經營范圍須在本縣(市、區)域；其四，貸款額度和利率上的限制：70％的貸款額度在50萬元以下、單筆最高額在資本金的5％以內，利率浮動范圍為基準利率的0.9至4倍；其五。監管主體的安排：“省級政府能明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監督管理”。

顯然，這樣的制度設計與現行法律法規是存在矛盾的，會給小額貸款公司的可持續發展造成巨大障礙。

首先是其身份定位與法律適用性問題。按《指導意見》規定，小額貸款公司并不是金融機構。而是有限責任公司或者股份有限公司。只提供貸款業務使它不同于商業銀行，不適用于《商業銀行法》；而貸款業務本質上又是一種金融行為，不同于一般的有限責任公司，又不能適用《公司法》；貸款業務更是要收取商業利潤并采取商業化的經營方式以實現資金利用的商業行為，不同于以財政為后盾的政策性銀行。不能接受相關的法律調控(李芮，2007)。

其次是制度設計帶來的監管問題。中國銀監會負責監督管理金融機構及其業務活動，而小額貸款公司沒有獲得金融業務許可證，不是金融機構，所以不受銀監會監管。浙江省規定由試點各地政府金融辦負責指導和督促小額貸款公司的監督管理，但金融活動的監管是一項需要具備專業知識技能和豐富經驗的機構(如銀監局)才能勝任的工作。實際上，試點各地出現了監管主體的虛化，因為沒有一個明確的、專業的機構(如銀監局)負責監管小額貸款公司的業務活動。

最后是制度設計帶來的后續資金短缺問題。“只貸不存”的制度設計會導致在融資需求旺盛而已貸資金短期內沒有收回的情況下所面臨的后續資金短缺問題，這將嚴重影響公司的可持續發展。

2、人力資源短缺。長遠來看，“小額、分散”的貸款原則將是小額貸款公司市場核心競爭力之所在。但是，目前擅長于經營小額分散貸款的人才缺乏，制約了小額貸款公司的業務開展。另外，小額貸款公司地處縣域鄉鎮，業務也主要以單一的貸款為主，公司規模小、公司治理結構不完善。這些原因均導致了小額貸款公司難以吸引優秀的人才，特別是優秀的大學畢業生。這弱化了小額貸款公司內部人才培養的能力。

可以看出。必須解決制度設計矛盾和人力資源短缺問題。并加之以培育樹立優越的“小額、分散”企業文化。突破困境，實現小額貸款公司的生存、發展和壯大。

四、小額貸款公司發展可持續性探討：兩條“出路”

綜上分析，我們認為按照目前的制度設計和運作模式。小額貸款公司的可持續發展空間不大。基于“只貸不存”和“可貸可存”兩種運作機制探討小額貸款公司可持續發展。小額貸款公司可采取“專業貸款公司”和“社區民營銀行”兩種模式；

(一)“專業貸款公司”模式

專業貸款公司就是擁有規范的公司治理結構，能夠從正規金融機構低利率批發資金，然后投放于實體經濟，專營貸款的“批發”與“零售”，商業化經營，有特定市場定位的公司。例如美國的貸款零售公司(retail credit eoul―party)、科威特貸款公司(KFH,Kuwait Finance House)、花旗貸款有限責任公司等都是專業貸款公司。此類貸款公司主要為微小企業和個人提供短期貸款，其區別于常規金融機構的特點在于“只貸不存”的運行機制。其資金來源除了自有資金以外，還包括從傳統金融機構得到的批發貸款等。為了覆蓋貸款客戶的高風險和高效運行帶來的高成本，公司通常要求較高的貸款利率。

小額貸款公司要發展成為專業的貸款公司，需明確4個方面問題：

1、產權主體問題。從小額貸款公司到專業貸款公司，其本質上仍然是企業，必須有明確的產權結構，從事生產，實現利潤，創造財富。發展專業貸款公司要求不能夠對其投資主體有過多的限制，可以是由獨家或多家民營企業投資的、類似于“財務公司”的專業貸款公司，也可以適當地發展一批自然人利用自由資金經營的“草根”貸款公司。總之，明確其產權主體必須是民營，不能發展成由政府“兜底”的貸款公司。

2、市場定位問題。“小額、分散”應該是小額貸款公司發放貸款的首要原則。由于農村地域的經濟發展水平各有不同，所以“一刀切”式地以行政規則限制小額貸款公司必須發放單筆余額很小的貸款并不合適。真正意義上的農戶貸款應當在2萬元以下(茅予軾，2008)。而在浙江較發達縣域，農戶的貸款多已脫離了這種“真正意

義”。所以，各地的“小額貸款”并不能一概而論。

解決“小額、分散”定位的一種可行辦法是從小額貸款公司成本收益角度考慮：制定稅收減免政策。例如，1年期貸款單戶余額在5萬元以下的，營業稅、所得稅減免100％，5-50萬元以下減半。50-100萬元以下減四分之一，100萬元以上不減等。可通過此法鼓勵其“貸小”，至于其行業、產業資金投向不必限制。

3、資金來源問題。制定合適標準，選取部分經營良好的小額貸款公司，解除其向正規金融機構融資的限制，給予其批發貸款的權利，將其向專業貸款公司轉變。例如，可以鼓勵其與郵政儲蓄銀行合作，從郵儲行以較低利率批發貸款，然后“零售”投放于實體經濟，能同時發揮郵儲行在縣域、農村吸存方便的優勢和小額貸款公司發放貸款專業化的優勢，利于郵儲行創收，亦利于緩解農村資金外流問題。

4、監管問題。通過產權主體規定限制其在自有資金基礎上經營貸款，銀監會應當嚴格監管其從合作銀行批發貸款環節的合規性。防止其與金融機構“串謀”，侵害存款人利益。

(二)“社區民營銀行”模式

“社區銀行”(Community Bank)是指在特定地區范圍內組建并獨立運營，主要為當地中小企業和個人客戶提供個性化金融服務、并保持長期業務合作關系的小銀行。在美國。社區銀行主要面向小企業、微小企業和個人客戶，具有規模小，機制靈活，服務周到，存貸利差低的特點，其發放貸款一般要求有抵押物。《指導意見》明確小額貸款公司服務“三農”，金融支持欠發達地區經濟發展。發展社區民營銀行，形成與縣域經濟相匹配的專業特色金融服務。有利于金融支持欠發達縣域“三農”、小企業和微小企業的發展，與國家政策導向一致。同時《實施意見》明確“依法合規經營、沒有不良信用記錄”的小額貸款公司予以改制為村鎮銀行作為一項發展小額貸款公司試點的扶持政策。村鎮銀行和“社區民營銀行”區別在于產權主體不同，共同點在于其小法人優勢。《實施意見》給予小額貸款公司發展成為社區民營銀行預留了政策空間。

小額貸款公司發展成為“社區民營銀行”需明確：

1、“民營”的產權主體。允許民營資本投資興辦小額貸款公司并逐步向民營銀行轉變。現行由民營骨干企業為主發起人、企業法人參股的小額貸款公司資本金來源難免成為銀行的間接貸款。另外，若發展成為村鎮銀行則很難防范由工商企業掌握控制權而出現的企業關聯貸款，甚至成為企業“提款機”現象發生。因此，必須引入“民營”的投資主體，可適當允許由符合條件的自然人作為主發起人的小額貸款公司或直接籌建民營銀行。

2、實現“可貸可存”的運行機制。嚴格制定標準，選擇部分小額貸款公司允許其“可貸可存”試點，發展成為服務于縣域的小型金融機構，即“社區民營銀行”。吸收縣域農村的資金，投放于縣域經濟、“三農”經濟主體，減少農村地區資金外流。

3、鼓勵“貸小”的政策傾向。和“專業貸款公司”發展模式相似，利用合適的政策(如“減征”)提高社區民營銀行發放小額貸款的積極性。

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論文摘要：低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式，是我國未來經濟的主要發展模式。低碳經濟的發展為文化創意產業的發展提供了歷史機遇，帶來了政策支持及稅收優勢。同時低碳的經濟發展模式也給文化創意產業自身的發展帶來的巨大的影響，它要求文化創意產業進行多角度科學分類，促進了自身產業結構調整升級，也要求文化創意產業在控制自身的碳足跡的同時發揮更大的降碳作用。

論文關鍵詞：低碳經濟；文化創意產業；機遇 ；影響

一、我國低碳經濟的發展為文化創意產業的發展提供了機遇

近年來隨著我國經濟的發展，低碳經濟成為了我國未來經濟發展的主要模式，國家和社會對低碳經濟的發展都投入了極大的力度。其中政府的扶持力度最具引導性，如直接財政補貼、價格補貼、稅收優惠、政府采購政策、節能法規與標準的制定等等。作為低碳經濟的典型代表，文化創意產業的發展遇到了前所未有的良好前景。

（一）經濟發展模式的轉型為文化創意產業的發展提供了歷史機遇

1998年，英國創意產業特別工作組首次把創意產業作為一種國家產業政策和戰略產業理念，將創意產業界定為“源自個人創意、技巧及才華，通過知識產權的開發和運用，具有創造財富和就業潛力的行業”。創意產業是文化產業發展到新階段的產物，是西方發達國家轉換和提升產業結構的戰略步驟。他們注意到創意產業對優化現有產業結構的重要作用，因而把文化產業與更廣泛的制造業部門聯系起來，致力于發揮創新、信息、知識與文化在全球經濟中的核心作用。當前，美國、歐盟各國以及澳大利亞、日本、韓國、加拿大、新西蘭、新加坡乃至馬來西亞等國，都把創意產業作為調整國家產業結構的戰略步驟，形成了全球創意產業蓬勃發展的總體態勢。

在全球創意產業勃興的背景下，我國文化創意產業迎來了新的發展機遇。當前，我國經濟發展將進入一個產業結構總體調整轉換的新階段。面對這一現實，中央做出了建設創新型國家的重大戰略部署，把科技進步和創新作為經濟社會發展的首要推動力量，把提高自主創新能力作為調整經濟結構、轉變增長方式、提高國家競爭力的中心環節，把建設創新型國家作為面向未來的重大戰略。所有這些，為我國文化創意產業的發展指明了正確方向。文化與產業的聯姻是歷史發展到一個新時期的新現象、新機遇，是信息時代社會資本積累的新源泉，抓住這個機遇就把握了信息時代。

（二）低碳經濟發展模式給文化創意產業的發展帶來了政策支持及稅收優勢

2009年，國務院《文化產業振興規劃》，將文化產業的發展提到了前所未有的重要位置，文化部隨后出臺《文化部關于加快文化產業發展的指導意見》。2008年，北京市《北京市文化創意產業擔保資金管理辦法》；2009年又出臺《北京市文化創意產業貸款貼息管理辦法》；同年7月，央行營業管理部和北京銀監局印發了《關于金融支持首都文化創意產業發展的指導意見》……這一系列政策都明確傳遞出一個信號：政府十分重視發展文化產業，且已經開始制定切實的指導方針為文化企業的融資打通脈絡。此外，據國務院發展研究中心信息網消息：“財政部財科所課題組日前《中國開征碳稅問題研究》報告稱，可以考慮在未來五年內開征碳稅，并具體提出了我國碳稅制度的實施框架。”這一消息的將使低碳經濟深入到我國的各個行業之中。在今后無論出于經濟原因或生態環境的責任感，作為低碳經濟的典型代表，文化創意產業都將成為人們關注的重點。隨著我國經濟的宏觀調控，文化創意產業在政策傾斜和稅收優勢都將顯現無疑，他們將成為我國文化創意產業發展的巨大動力。 　二、低碳經濟發展模式給文化創意產業的發展帶來的巨大的影響

矛盾論認為，事物之間的作用是相互的，低碳經濟的發展不但給文化創意產業的發展帶來了機遇，也對文化創意產業的發展提出了更高的要求，其主要影響表現在以下幾個方面：

（一）低碳經濟發展模式要求文化創意產業進行多角度科學分類，促進了自身產業結構調整升級

聯合國教科文組織認為文化創意產業包含文化產品、文化服務與智能產權三項內容。目前，我國文化創意產業的分類方法較為單一，基本是依據我國國民經濟行業分類，并根據文化創意活動的特點進行分類的。例如按照《北京市文化創意產業分類標準》，文化創意產業主要包括：1、文化藝術；2、新聞出版；3、廣播、電視、電影；4、軟件、網絡及計算機服務；5、廣告會展；6、藝術品交易；7、設計服務；8、旅游、休閑娛樂；9、其他輔助服務。這種單一的分類方式無法使文化創意企業和機構與我國目前的低碳經濟政策進行良好對應，由此帶來的行業內低碳標準不統一，碳排放區別不明顯，很難適應低碳經濟的發展。這就需要我們在進行文化創意產業科學分類時針對不同視角進行多角度分類。低碳經濟要求以科學、準確的碳排放為標準對文化創意產業進行“碳”化分類以更好對應國家的低碳經濟政策，促進產業自身結構的調整升級。

（二）低碳經濟發展模式要求文化創意產業在控制自身的碳足跡的同時發揮更大的降碳作用

文化創意產業屬于低碳產業，但不是無碳產業，只是相對于其它產業而言總體排碳量較低，作為經濟范疇而言文化創意產業依然離不開資源使用與能源消耗，其在經濟生產過程中也必然直接或間接產生一定量的二氧化碳排放等污染。研究如何使文化創意產業自身排碳量得到減少和降低也是低碳經濟發展的必然要求。

目前，人們通常用“碳足跡”的計算方法來衡量二氧化碳的排放量。“碳足跡（carbonfootprint）”，它標示一個單位元素的“碳耗用量”。“碳”，就是石油、煤炭、木材等由碳元素構成的自然資源。“碳”耗用的多，導致地球暖化的元兇二氧化碳（CO2）也制造的多，“碳足跡”就會增大，對自然環境的不良影響也就越大，反之“碳足跡”越小，對自然環境的不良影響也越小。如何科學計算文化創意產業的“碳足跡”，從各個環節進行控制以減少“碳足跡”的產生是低碳經濟與低碳社會發展的必然要求。

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根據我院競爭上崗實施方案的規定，本次薪酬制度改革在全院范圍內實行全員競爭上崗。經過認真思考，我決定參加人力資源部主任崗位的競爭。我主要從以下幾個方面匯報自己的情況及對工作的考慮。

一、工作經歷及工作業績任工會秘書期間，曾連續三年協助領導組織召開職代會，并負責組織起草會議文件。先后起草并在院內推行了職代會民主選舉辦法、集體合同制度、院務公開制度。同時還兼任工會和技協的出納員，辦理工會、技協的日常事務，管理財物。1998年、1999年連續兩年被省管局直屬工委評為“優秀工會工作者”。二、對人力資源部工作的認識

人力資源部是發揮企業管理職能的一個重要部門。同其他管理部門一樣，為企業的發展服務是人力資源部的主要職責。但人力資源部有其自身的特殊性，主要是通過處理好企業組織人事、勞動工資、教育培訓和安全生產等管理工作來促進企業的生產經營工作。人力資源管理應區別于以往單純的人事管理，應積極主動地參與制定策略、進行人力資源規劃、塑造企業環境等，不僅要發現人才，更重要的是培養人才，使每個人才都工作在最適合的崗位上。

人力資源部的工作內容包括協助省公司作好管理干部的有關工作、負責全院基層干部的考核任免及日常管理工作、定員定編管理、員工薪酬管理、員工工作評價和績效考核、勞動工資的計劃統計、社會保障等1xxxx主要方面。工作頭緒多，難度大，政策性和保密性也很強。因此，在人力資源部工作不能有任何的懈怠和閃失。

總之，人力資源部的工作要從大處著眼：具有全局性、普遍性、科學性和超前性，要從小處著手：注重針對性、嚴謹性、創造性和可操作性。人力資源部主任應以企業的興衰為己任，以企業總體發展戰略為指導，加強人力資源的研究、分析和預測。

三、工作打算和設想

在全面總結以往人事科工作經驗的基礎上，根據人力資源部的工作特點，做到三個堅持，抓好四項工作。

(一)堅持黨性原則。在工作中自覺學習提高政治思想覺悟，虛心接受領導和群眾的監督，切實做到公道正派，誠懇待人，尊重知識，尊重人才，培養高尚的職業道德。

(二)堅持改革創新。自覺堅持實事求是的基本原則，解放思想，更新觀念，依照我院的實際情況確定工作思路，制定工作新方案，創造性地開展工作。

(三)堅持不斷提高自身的綜合素質。在工作中要提高自己的業務素質和工作能力，通過自學、參加培訓、從工作中總結經驗等方式來提高自我、發展自我，以適應人力資源管理新形勢以及掌握不斷出現的新理念。

結合當前形勢，著重抓好四項工作：

(一)加大培訓教育工作力度。制定員工培訓與教育管理辦法，在企業內樹立“以知識創新爭奪市場”的企業發展戰略。結合技術發展、市場變化和競爭態勢，分層次、有步驟地進行員工基礎培訓、專業培訓和知識更新培訓，使員工處于技術發展的最前沿。

(二)落實崗位動態管理政策。把雙向選擇、競爭上崗、易崗易薪的用人機制長期堅持下去，切實觀測到位，讓員工自由地選擇自己的管理者和樂于盡職盡責的崗位，個人的長處得以發揮，主觀能動性得到有效調動，使企業的人才變成富有活力的“流動的水”。

(三)改進分配與考核辦法。根據省公司的指導意見，重新制定經濟責任制和績效考核辦法。在分配機制上體現重能力更重績效、重個人更重團體、重現實更重長遠的原則。在績效考核中用客觀考核材料來克服績效考核中的主觀做法，找出員工工作中存在的問題，反饋考評結果，讓績效考核真正發揮對員工的教育和指導作用。

(四)進一步實施優秀人才評選與獎勵制度。及時評選，獎勵到位，使員工的貢獻及時得到回報

。創建企業內部人才庫，將基本情況、工作業績、突出貢獻、獲獎及培訓情況等進行微機登記，同人事管理合并進行。制定多種多樣的靈活的極力方式，營造“感情留人、待遇留人、事業留人”的良好環境。

四、今后工作努力的方向

如果能夠競爭上人力資源部主任的崗位，我將用熱心、細心、耐心和務實、踏實、樸實的工作態度與工作作風，去認真履行其崗位職責。具體地講，在今后的工作的方向上我將努力做到以下幾點：

(一)學習。學習政策、理論、工作方法，在能結合、會運用上下工夫，提高自身綜合素質。

(二)落實。把握原則，明確思路，把上級部門及本企業的各項工作部署、決定等不折不扣地貫徹好、落實好。

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一、工作經歷及工作業績

我于年7月由省郵電學校綜合電信專業畢業，分配到原郵電科研所工作。曾先后在科研所研究室、辦公室及設計院辦公室、工會、人事科等部門工作和任職。工作期間，多次被評為先進工作者，并利用業余時間參加自學考試和函授，先后順利修完計算機應用專業的大專和本科課程。年設計院設立人事科后，調入人事科工作，年4月任人事科副科長，年5月任人事科科長至今。

任工會秘書期間，曾連續三年協助領導組織召開職代會，并負責組織起草會議文件。先后起草并在院內推行了職代會民主選舉辦法、集體合同制度、院務公開制度。同時還兼任工會和技協的出納員，辦理工會、技協的日常事務，管理財物。年、年連續兩年被省管局直屬工委評為“優秀工會工作者”。

年到人事科工作后，除全面完成勞資保險月報、年報等日常工作外，還按照省公司的要求無差錯地完成過一次全體職工的工資調整工作，順利進行了5次離休及退休人員的工資調整。年12月順利完成了單位養老保險數據庫的新建及數據轉換工作。年年底響應政府號召，按時完成離退休養老金社會化發放工作。為解決生產任務量過大的問題，從社會上招聘了部分設計人員，并制定了外聘人員管理辦法、優秀人才獎試行辦法。年利用爭取到的政策，自主招聘了一批大學畢業生，充實生產崗位，彌補技術人員斷層現象。制定并實施的績效考核辦法，充分利用國家政策辦理了職工醫療保險、人身意外傷害保險，起草了企業年金管理辦法。

二、對人力資源部工作的認識

人力資源部是發揮企業管理職能的一個重要部門。同其他管理部門一樣，為企業的發展服務是人力資源部的主要職責。但人力資源部有其自身的特殊性，主要是通過處理好企業組織人事、勞動工資、教育培訓和安全生產等管理工作來促進企業的生產經營工作。人力資源管理應區別于以往單純的人事管理，應積極主動地參與制定策略、進行人力資源規劃、塑造企業環境等，不僅要發現人才，更重要的是培養人才，使每個人才都工作在最適合的崗位上。

人力資源部的工作內容包括協助省公司作好管理干部的有關工作、負責全院基層干部的考核任免及日常管理工作、定員定編管理、員工薪酬管理、員工工作評價和績效考核、勞動工資的計劃統計、社會保障等13個主要方面。工作頭緒多，難度大，政策性和保密性也很強。因此，在人力資源部工作不能有任何的懈怠和閃失。

總之，人力資源部的工作要從大處著眼：具有全局性、普遍性、科學性和超前性，要從小處著手：注重針對性、嚴謹性、創造性和可操作性。人力資源部主任應以企業的興衰為己任，以企業總體發展戰略為指導，加強人力資源的研究、分析和預測。

三、工作打算和設想

在全面總結以往人事科工作經驗的基礎上，根據人力資

源部的工作特點，做到三個堅持，抓好四項工作。

（一）堅持黨性原則。在工作中自覺學習提高政治思想覺悟，虛心接受領導和群眾的監督，切實做到公道正派，誠懇待人，尊重知識，尊重人才，培養高尚的職業道德。

（二）堅持改革創新。自覺堅持實事求是的基本原則，解放思想，更新觀念，依照我院的實際情況確定工作思路，制定工作新方案，創造性地開展工作。

（三）堅持不斷提高自身的綜合素質。在工作中要提高自己的業務素質和工作能力，通過自學、參加培訓、從工作中總結經驗等方式來提高自我、發展自我，以適應人力資源管理新形勢以及掌握不斷出現的新理念。

結合當前形勢，著重抓好四項工作：

（一）加大培訓教育工作力度。制定員工培訓與教育管理辦法，在企業內樹立“以知識創新爭奪市場”的企業發展戰略。結合技術發展、市場變化和競爭態勢，分層次、有步驟地進行員工基礎培訓、專業培訓和知識更新培訓，使員工處于技術發展的最前沿。

（二）落實崗位動態管理政策。把雙向選擇、競爭上崗、易崗易薪的用人機制長期堅持下去，切實觀測到位，讓員工自由地選擇自己的管理者和樂于盡職盡責的崗位，個人的長處得以發揮，主觀能動性得到有效調動，使企業的人才變成富有活力的“流動的水”。

（三）改進分配與考核辦法。根據省公司的指導意見，重新制定經濟責任制和績效考核辦法。在分配機制上體現重能力更重績效、重個人更重團體、重現實更重長遠的原則。在績效考核中用客觀考核材料來克服績效考核中的主觀做法，找出員工工作中存在的問題，反饋考評結果，讓績效考核真正發揮對員工的教育和指導作用。

（四）進一步實施優秀人才評選與獎勵制度。及時評選，獎勵到位，使員工的貢獻及時得到回報。創建企業內部人才庫，將基本情況、工作業績、突出貢獻、獲獎及培訓情況等進行微機登記，同人事管理合并進行。制定多種多樣的靈活的極力方式，營造“感情留人、待遇留人、事業留人”的良好環境。

四、今后工作努力的方向

如果能夠競爭上人力資源部主任的崗位，我將用熱心、細心、耐心和務實、踏實、樸實的工作態度與工作作風，去認真履行其崗位職責。具體地講，在今后的工作的方向上我將努力做到以下幾點：

（一）學習。學習政策、理論、工作方法，在能結合、會運用上下工夫，提高自身綜合素質。

（二）落實。把握原則，明確思路，把上級部門及本企業的各項工作部署、決定等不折不扣地貫徹好、落實好。

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關鍵詞：保障性住房 資金 籌集渠道

一、保障性住房建設資金需求

保障性住房是政府為中低收入住房困難的家庭提供的限定標準、限定價格或租金的住房。保障性住房建設是關系國民經濟和社會發展全局的重大民生工程。目前我國保障性住房主要包括廉租住房、經濟適用房、棚戶區改造安置住房、限價商品房和公共租賃房等。

為實現“住有所居”，改善城市低收入居民的居住條件，促進房地產市場健康發展，國家“十二五”規劃目標是新建各類保障房3600萬套，到“十二五”期末使保障房的覆蓋率達到20%。北京市“十二五”時期住房保障發展目標，將建設、收購各類政策性住房100萬套，竣工70萬套。如此規模的保障房建設，需要巨額的資金投入。因此，建設及完善保障房建設資金籌集渠道具有至關重要的作用。

二、保障房建設資金籌集的主要渠道分析

目前，我國保障房建設資金來源主要有以下幾種：

（一）政府投入

政府投入是保障房建設的重要資金來源，主要包括財政預算資金、住房公積金增值收益和土地出讓收益等。為確保完成保障房建設任務，落實保障房建設資金，國家要求各級地方政府在財政預算中優先安排住房保障資金，確保住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用后，專項用于廉租房和公共租賃住房建設全部用于公共租賃住房建設；確保土地出讓收益用于保障性住房建設和棚戶區改造的比例不低于10%。

盡管政府投入保障房建設的資金來源比較多，但資金規模是有限的。首先各地財政收入不均衡，經濟不發達地區預算投入的保障房建設資金與其投資規模相比遠遠不夠；其次，根據規定住房公積金增值收益只能作為建設城市廉租住房的補充資金，不能支持其他保障房項目；再次，由于國家對房地產行業的調控，近幾年全國各地土地成交量銳減，成交價格也受到打壓，導致地方政府與出讓土地相關的財政收入普遍減少。

（二）商業銀行貸款

銀行貸款是支持保障房建設的一個重要渠道。中國人民銀行和銀監會相繼出臺了一系列保障房貸款管理辦法，如：《經濟適用住房開發貸款管理辦法》、《廉租住房建設貸款管理辦法》和《中國人民銀行　中國銀行業監督管理委員會關于做好城市和國有工礦棚戶區改造金融服務工作的通知》等，要求各金融機構在加強風險管理的障房建設的支持力度。各家銀行適時調整了相關信貸政策，積極向保障性住房項目傾斜，優先滿足其建設的融資需求。

但是目前商業銀行在參與保障房建設融資業務中仍存在一些實際問題。第一，由于保障房是政府定價，投資回報率低，在權衡利弊之后，銀行更愿意為商品房項目提供資金支持。第二，公租房項目一般不允許抵押，沒有抵押擔保要想獲得銀行貸款非常困難。第三，公租房的運作機制分為政府回購或是企業持有，盈利模式不一樣，如果企業持有，只能用于出租，且租金水平比市場價格低，投資回收期長，通常需要20　年到30　年時間才能收回成本，長期占用銀行資金，銀行收回貸款本息的風險增大，因此銀行不愿意大規模介入。第四、保障房貸款條件基本上與商品房貸款條件一樣，采取同樣的貸款辦理標準和手續，與保障性住房建設進度要求不相適應；另外需要取得《國有土地使用權證》、《建設工程規劃許可證》、《建設用地規劃許可證》、《建筑工程施工許可證》才能放款，比項目實際資金需求的時點滯后，難以適應當前大規模建設保障房的實際需要。因此，在五種不同類型保障房中，銀行更傾向于具有穩定現金流的經濟適用房和兩限房。

（三）保障性住房融資平臺

國家發改委的《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》明確指出，各地投融資平臺公司可申請發行企業債券，募集資金用于保障房建設。這預示著保障房融資創新和開拓工作已經開始，突破了一直困擾保障房建設的資金瓶頸，為保障房建設提供了強有力的支持。

北京于2011年6月成立了北京市保障性住房建設投資中心，主要擔負北京市保障性住房投融資、建設收購和運營管理的任務，京政辦發〔2012〕2號《關于貫徹國務院辦公廳保障性安居工程建設和管理指導意見的實施意見》中明確指出，北京市保障性住房建設投資中心作為本市保障性住房建設運營的投融資平臺，要積極發揮其對財政性資金的放大效應，多渠道吸引社會資金，切實解決保障性住房建設、運營和融資難題。

截至目前，北京市保障性住房建設投資中心已累計發行私募債153億元，募集資金全部落實到具體保障房項目，同時利用銀行長期貸款支持公租房建設的渠道已經暢通，已累計獲得公租房長期貸款9筆，授信合計金額28.41億元，涉及項目9個，授信銀行8家，有力地推動了全市保障房建設。綜合看來，其優勢是支持方向明確、資金充裕、審批周期短、前期手續及抵押擔保條件相對于銀行貸款較為寬松，對促進保障房盡快開工建設極為有利。

但在實際運作過程中也存在一些問題，如利率固定，條款缺乏個性。例如某期委托貸款同時支持多個保障房項目，其主要條款為期限五年，分期付息一次還本，利率為固定利率（不隨中國人民銀行同期貸款利率的浮動而浮動），銷售資金實行封閉式監管，除用于償還借款本息外，不得用于其他任何用途。

1、同一期貸款的期限一致、利率固定，未能考慮項目實際需求，導致借款費用較高。

對于建設期小于5年的項目，建設單位承擔了5年期的利率水平，且利率下行時不能享受低利率，導致比商業銀行的借款費用還高，原本就微薄的利潤被侵蝕了，甚至產生虧損。

2、銷售資金實行封閉式監管，在銷售資金達到建委監管的額度后，超出部分被封閉監管，當監管資金低于借款人在借款合同項下貸款余額和剩余合同期限內所有應付利息之和時，除還本付息外，不得用于其他用途。這樣的管理模式雖然降低了債權人的風險，但可能導致后期項目的建設資金出現問題。

由于每個項目規模不一樣，對于規模大、建設周期長的項目，需進行分期開發建設。如第一期保障房已達到預售條件，并形成銷售回款，按照借款協議要求只能用于償還本金及利息，而第二期或以后期的資金難以保證，很可能導致資金鏈斷裂，影響保障房項目的順利實施。

三、完善保障房建設資金籌集渠道的建議

目前，我國保障房建設有多種方式：直接投資建設經適房和限價房；投資或參股建設并持有、運營公租房；委托代建廉租房和公租房，建成后由政府按合同約定給予一定比例的代建費或政府回購；在商品住房項目中配建一定比例的廉租房和公租房，按招標文件中的約定無償移交給政府，或由政府以約定的價格回購；參與棚戶區改造項目建設等。針對不同的建設方式，政府及金融機構應采取多種多樣的有針對性的措施，以滿足建設項目對資金的需求。

（一）發揮政府主導作用

政府作為保障性住房建設的主導者，應充分發揮其主導作用，一是加大財政預算規模，拓寬住房公積金增值收益支持保障房的范圍，建立財政資金的長期投入機制。二是應對商業金融機構保障性住房貸款的貸款條件、支持范圍、考核、貼息等方面出臺一些傾斜政策，使其愿意為保障房建設提供資金支持。三是通過制定政策，創造更好的投融資環境，利用稅收優惠、財政貼息、信用支持等政策，引導、鼓勵各種基金、企業和個人資金等社會資本投入到保障房建設中。

（二）進行金融創新

商業金融機構在支持保障房建設方面要進行金融創新，設計出更多適用性強、操作性強的多元化的金融產品，為順利完成“十二五”保障房建設任務提供資金支持。第一，要擴大貸款使用范圍，比如：用于支付土地出讓金、契稅等土地支出。由于土地款占項目整體建造成本的比重較大，根據目前銀行規定，貸款不能用于支付土地款，導致建設單位流動資金及后期建設資金不足。第二，降低保障房的貸款條件，制定區別于商品房的貸款政策，根據保障性住房的具體情況，在貸款辦理標準及手續、放款條件、還款條件、抵押擔保等方面具有更寬松的政策。第三，延長廉租房、公租房的貸款期限，與其租金的回收期相適應。

（三）具體項目具體分析，一事一議予以審批

保障性住房融資平臺應根據不同的保障房建設方式及特點，客觀分析項目的性質、建設規模、總投資、建設工期、進度安排、前期手續、投入回收特點等因素，既要考慮資金總需求量，又要考慮分期用款額度；既要考慮風險監控，又要考慮資金的需求時點；既要考慮經濟效益，又要考慮社會效益等綜合因素，對具體項目進行具體分析，一事一議予以審批，在制定用款、還款條款時，需要結合具體項目的投入、回收特點，以使貸款資金在保障房建設中發揮更大的作用。

參考文獻：

篇9

【關鍵詞】環境風險；環境風險評價

一、背景

環境風險是指在自然環境中產生的或通過自然傳遞的，對人類健康和幸福產生不利影響同時又具有某些不確定性的危害事件。由于環境風險區別于傳統環境問題，具有巨大的不確定性，逐漸發展出一種新的針對環境風險的環境風險評價制度。環境風險評價是指由一定的機關或組織，對具有不確定性的環境風險可能對人體健康、生態安全等造成的環境后果進行識別、度量、評估的過程或環境管理活動。

從20世紀90年代開始，我國的一些法律規范中提出了環境風險評價的內容。1993年，國家環保局頒布的《環境影響評價技術導則》規定：對于風險事故，在有必要也有條件時，應進行建設項目的環境風險評價或環境風險分析。同年的《基因工程安全管理辦法》要求對基因技術進行安全評價。1996年，《農業生物基因工程安全管理實施辦法》對農業轉基因生物安全評價作了規定。2001年，《職業安全健康管理體系指導意見》對職業安全評價作出規定。2004年的《建設項目環境風險評價技術導則》明確指出：將建設項目環境風險評價納入環境影響評價管理范疇。2011年公布的《外來物種環境風險評估技術導則》規定了外來物種環境風險評估的原則、內容、工作程序、方法和要求。2015年，環保部批準《尾礦庫環境風險評估技術導則（試行）》，要求對運行期間的尾礦庫進行環境風險評估。2014年修訂的新環保法第39條規定“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度”，雖然只是國家建立、健全相關制度的義務的概括規定，但同時也使得環境健康風險評價制度第一次進入環保基本法。

二、從一個實踐案例看我國環境風險評價制度的實施

（一）湖北榮成紙業有限公司熱電聯產工程簡介

湖北榮成紙業有限公司擬建設一座熱電聯產中心，為公司生產和和臨港工業園區企業供熱，于2015年6月初通過環評。環評報告的環境風險評價包括五個部分。第1部分為環境風險評價的目的：分析和預測建設項目存在的潛在危險、有害因素、建設項目建設和運行期間可能發生的突發性事件或事故（一般不包括人為破壞及自然災害），引起有毒有害和易燃易爆等物質泄漏，所造成的人身安全與環境影響和損害程度，提出合理可行的防范、應急與減緩措施，以使建設項目事故率、損失和環境影響達到可接受水平。

第2部分為環境風險評價程序圖，主要包括風險識別、源項分析、后果計算、風險評價、風險可接受水平、風險管理、應急措施預案。第3部分為環境風險評價，報告指出，擬建工程環境風險主要包括：原煤堆場火災風險事故、燃料油火災爆炸、氨水罐泄露、粉塵爆炸、鍋爐故障導致二f英增加外排。以事故發生原因為基礎，將項目環境風險分為火災爆炸、不可抗力、設備故障和人員管理四類。根據相關規定確定項目環境風險評價工作等級為二級。對項目的主要環境風險進行分析，主要對每類風險的發生原因進行了介紹，僅對二f英的事故排放可能對人體健康造成的影響進行了簡要介紹。第4部分圍繞原煤堆場火災、油庫、氨水罐、粉塵、鍋爐、事故池、事故廢水處理規定了環境風險事故防范措施。第5部分事故應急反映方案規定了預案的啟動、職責與任務、現場警戒與疏散措施、事故上報程序與內容和善后處理。

另外，根據相關規定，建設項目環境風險評價是作為環境影響評價的一部分而存在的，所以環境風險評價部分沒有獨立的公眾參與部分，項目環評的公眾參與主要包括兩種方式，一是媒體公示即兩次在湖北省環保廳網站上進行了項目公示；二是公眾參與調查表，對松滋市陳店鎮全心村的83位居民和附近的3家單位進行了問卷調查。公眾參與的結果顯示，當地公眾對建設項目的了解程度一般，部分人擔心項目的運行會對生活環境和身體健康造成不利影響，大部分人認為該項目可以帶動當地經濟的發展，解決當地農民的就業問題，被調查者全部支持該項目的建設，無人反對該項目的建設。

（二）分析

從上文介紹的環境風險評價實例可以看出：1、我國建設項目環境風險評價將環境風險僅僅簡要的分為火災、爆炸和泄露三類，并局限在項目的突發性事件或事故可能造成的環境風險，并不對項目正常工作過程中的環境風險進行考量；2、環境影響評價對可能造成的人體健康和生態系統的不利影響的闡述不充分，從而環境影響評價的結論即風險是否達到可接受水平讓人產生不信任感；3、環境風險評價的過程缺乏互動，不能體現評價結論對項目實施方案的具體影響，公眾參與形式化、途徑單一，公眾意見對項目實施缺乏影響力；4、環境風險評價中僅規定了一些事前的預防措施，缺乏事中和事后監督和必要措施。

三、美國環境健康風險管理框架及其啟示

（一）美國環境健康風險管理框架的基本內容

環境風險管理框架已成為國際上環境風險評價制度的發展趨勢，在眾多已制定的環境風險管理框架中，美國總統/國會風險評價和風險管理委員會的《環境健康風險管理框架》（1997）是最具影響力的框架，為多國制定框架時參考和借鑒。在1990年的清潔空氣法修正案中，國會要求組成一個風險評價與風險管理委員會，委員會認為，應改變傳統評價與降低風險的方法，以降低風險和改善健康狀況為總體目標。委員會希望框架指導公共部門和私營機構有價值的資源投資在研究、評估、表征和降低風險中。

框架包括六個階段：

1.定義問題并把它放在背景下

對科學的風險管理決策而言，首先需要正確界定問題。通過在復雜背景中識別和表征環境健康風險問題并描述它的特征，仔細考慮問題的背景，確定風險管理的目標和有權或有責任采取行動的風險管理者，并讓利益相關者參與到過程中。

2.聯系問題背景分析風險

闡明問題引起的事實和科學基礎，在數量和質量上處理健康和生態風險，描述負面影響的特性、嚴重性、可逆性或可預防性。把問題引起的風險放在多源頭、多媒介、多種化學物質和多風險背景下。了解利益相關者對問題引起的風險的認識。把問題引起的科學和背景方面的信息結合成問題對人類健康或環境產生的風險進行定性，同時考慮利益相關者的認識和其他社會文化的影響。

3.檢查處理風險的選擇

這一階段包括確定可能的風險管理選擇，評價選擇的效果、可行性、成本收益、非計劃中的結果和文化社會影響。這個過程可以在界定問題和考慮背景之后任何合適的時間開始。風險管理者和利益相關者獲取了關于可行性、成本與效益分析和減少暴露、降低風險對改善人類和生態健康的貢獻的正確評價之后，風險管理目標可能會被重新定義。利益相關者在確定和分析選擇階段發揮重要作用。

4.做出實施何種選擇的決策

在框架的這一階段，決策者基于最佳可得科學、經濟和其它技術信息，確保決策考慮了問題的多種來源、多種媒介、多種化學物質、多種風險背景，做出符合成本收益具有可行性的風險管理選擇。另外，優先預防風險，而不僅僅是控制風險，可能的話，使用命令―控制管理的替代性方案。一個富有成效的利益相關者參與過程可以對決策產生重要指引作用。

5.采取行動來實施決策

傳統上，一直是管理機構的要求推動實施，工廠和市政當局通常是實施者。然而，當其他的利益相關者也能扮演重要角色時，成功的可能性會顯著提高。利益相關者可能會包括：公共健康機構、其他公共機構、社區團體、市民、工廠、人和技術專家等。

6.對行動作出評價

在風險管理的這個階段，決策者和利益相關者評價實施的風險行動以及它們的效果。評價工具包括環境健康監測、研究、疾病監管、成本收益分析和與利益相關者的討論。在大多數情形，應定期評價。就像風險管理過程其他的階段，利益相關者參與會讓評價更有益。另外，評價中可能出現新信息，評價對了解框架的哪一部分需要被重復非常重要。

（二）美國環境健康風險管理框架的主要特點與啟示

1.在更廣泛的背景下定義風險

一個風險問題的背景的全面理解對于有效進行風險管理是非常有必要的，因為問題狹窄的背景無法反映風險情況的真實復雜性，造成風險管理決策和行動相比不是很有成效。

2.基于科學信息和最佳判斷進行風險評價

風險評估者尊重在缺乏充分數據的情況下得到結論時風險和程序的客觀科學基礎非常重要。風險評估者應該向風險管理者和其他利益相關者提供看起來合理的，含有支撐不確定性和供選觀點的具有證明力的評估，從而可以在可得信息的基礎上作出風險結論。

3.利益相關者全過程參與

整個風險管理過程的利益相關方參與被認為是至關重要的。通過全過程參與，不同利益相關方全面溝通與合作，最終平衡各方的意見和觀點以做出體現公眾價值觀的風險決策。

4.重復和評估

公眾評論、協商、信息收集、研究或風險與選擇的分析可能澄清或重新定義問題，使重心改變到一個不同的問題上，由于重要的新信息、觀點和看法出現，風險管理過程會靈活而經常重復。評估對充分地履行職責和理智地利用稀缺資源至關重要。

四、完善建議

（一）在更廣泛的背景下定義環境風險

當前我國環境風險評價制度的規定主要集中在建設項目、外來物種、尾礦庫、基因工程和職業安全領域。其中，建設項目環境風險評價僅適用于涉及有毒有害和易燃易爆物質的項目，排除了有巨大環境風險的核建設項目，而且因為它是以環境風險事故的防范為導向，導致它對環境風險的定義過于狹窄，僅對突發性事件或事故引起的有毒有害、易燃易爆等物質泄漏進行風險評價，排除了非事故情形下，項目正常運營下可能產生的環境風險。《尾礦庫環境風險評估技術導則（試行）》適用于運行期間的尾礦庫，不適用于貯存放射性尾礦、伴有放射性尾礦的尾礦庫環境風險評估，同建設項目環境風險評價，它也只考量尾礦庫可能引發突發環境事件的危險因素。《外來物種環境風險評估技術導則》主要適用于規劃和建設項目可能導致的外來物種造成的生態危害的評估。《基因工程安全管理辦法》和《職業安全健康管理體系指導意見》分別對遺傳工程產品和職業安全風險評估進行了初略的要求性規定。整體來說，從我國環境風險評價的各個分散規定可以看出，我國環境風險的范圍相對狹窄，而且一般孤立地考慮單一的化學物質在單一的環境媒介中引起的單一風險進行評價，從而也限制了我國全面、綜合的環境風險評價。應改變以事故為導向的環境風險定義，逐步擴大我國環境風險評價范圍，在更廣泛的公共健康和生態背景下進行環境風險評價。

（二）明確環境風險評價的目標

環境風險評價的目標不應停留在防范風險層面上，而應進一步把環境風險評價的目標明確為保障人體健康和生態健康。防范風險雖然是環境風險評價的直觀起點，但忽視人體健康和生態健康目標的環境風險評價是有違環境保護的根本宗旨的。實踐中的環境風險評價正是因為缺乏對人體健康和生態健康的要求而導致實施的結果難以讓人滿意。為了配套環境風險評價保障人體健康和生態健康的目標，國家應積極開展環境健康與環境生態監測、調查與研究，為環境風險評價提供科學和數據支撐。

（三）保障利益相關方的參與

我國現有的利益相關者參與主要在建設項目（包括尾礦庫）環境風險評價中得到一定的保障，因為環評對公眾參與的要求，公眾在其中可有享有一定的環境知情權、發表環境意見權和環境監督權等，但是，在實踐中利益相關方的參與有走過場的傾向，處于弱勢的利益相關方的環境知情權常常受到侵害，意見不能被充分的考慮，對環境風險評價的進程與結論不能產生實質影響。在外來物種、基因工程和職業安全領域，沒有要求利益相關方的參與，利益相關方的環境知情權也難以得到保障。環境風險是一個多維的概念，還必須包括受影響方的觀點。環境風險評價只有兼顧各方觀點和需求，考慮不同群體的價值觀、知識和認知，才能做出更好的風險管理決策，而在決策行動的過程中也不易受到利益相關者的反對和抵觸。

（四）構建適合我國的環境風險管理框架和方法

篇10

【關鍵詞】綠色信貸 利益相關者 綠色信貸政策

一、綠色信貸政策產生背景與含義

改革開放以來，我國經濟快速發展，已成為世界第二大經濟體。但是我國長期形成的粗放型經濟增長方式并未發生根本性改變，許多地方以環境為代價換取GDP增長，以致經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳。對于環境管理，我國長期以來依賴行政手段，導致管理成本高、管理效率低和污染容易再次發生等問題。然而運用環境經濟手段，即遵循經濟規律和自然規律，并綜合運用技術和行政辦法，可以高效、靈活、長效地解決環境問題。

一些污染企業享受國家信貸支持，卻違法排污、破壞環境;一些高新環保科技中小企業致力于環保節能產品的研究生產，卻面臨信貸難的問題。于是近年來我國開始推進綠色信貸政策的實施，利用信貸手段促進節能減排的政策、制度安排及實踐。綠色信貸政策包括三個核心內容（環境保護部環境與經濟政策研究中心，2010）：“一是利用恰當的信貸政策和手段（包括貸款品種、期限、利率和額度等）支持環保和節能項目或企業;二是對違反環保和節能等相關法律法規的項目或企業采取停貸、緩貸、甚至收回貸款等信貸處罰措施;三是貸款人運用信貸手段，引導和督促借款人防范環境風險，履行社會責任，并以此降低信貸風險。”

綠色信貸政策要求銀行限制授信于“高耗能高污染”行業，促使污染企業主動提高環保意識。綠色信貸也要求銀行大力支持環境保護和節能減排項目。實行綠色信貸政策將環境信息與金融機構共享，有利于金融機構充分了解企業環境信息、判斷企業環境風險，避免企業因環境風險給金融機構帶來的呆賬。

二、綠色信貸的發展動力

（一）國家政策的引導

政府在環境和金融方面的相關政策引導銀行開展綠色信貸，同時銀行作出具體計劃和措施響應政府的綠色號召。銀行的措施包括，內部規定了對某些行業企業提供信貸支持或限制信貸規模，風險管理開始考慮環境與社會風險。銀行的貸款結構已經開始改變，厭惡風險的銀行已對綠色信貸的投資持有信心。一些重要行業受到國家政策的關注，同時也是許多銀行在評估環境與社會風險時的焦點。例如，政府要求大型的以煤炭為動力的工廠達到一定程度的低碳目標。國家政策旨在淘汰能源利用效率低的過時科技、支持能源利用效率高的科技發展，特別是風能和太陽能等可再生能源的利用科技。國家政策將“高耗能高污染”行業區分出來。這些國家政策給銀行的環境與社會風險評估指明方向。

（二）新業務市場的驅動

考慮到綠色金融的政策是長期的，對于銀行來說，綠色信貸是一種長期的盈利項目。目前綠色信貸領先的國內銀行有興業銀行和上海浦東發展銀行。領先的銀行認為這是一個開發金融服務產品的機會，并認為越快開展綠色信貸的銀行將在服務質量上領先于其他同行競爭者。這兩年，他們已開始宣傳自己的綠色信貸服務區別于其他銀行的競爭優勢。

（三）來自利益相關者的壓力

當今環境問題嚴重的情境下，如果企業和銀行不能有效地控制環境與社會風險，將會遭遇來自各方相關利益者的譴責，最終導致經濟損失、受到法律制裁、聲譽遭受損害。早期世界銀行的貸款項目，由于缺乏對項目的環境與社會風險評估，嚴重破壞了自然環境。雖然世界銀行后來了一系列的政策和措施確保貸款項目要考慮環境與社會風險，但是它早期的項目還是難以達到標準，并且成為一些非政府組織的批判對象。例如，非洲的東部電力高速公路項目已經成為眾矢之的，環保人士和專家均擔心項目會引起埃塞俄比亞和肯尼亞的生態問題和社會動亂。

雖然目前國內銀行沒有直接被卷入環境問題中，但是由于利益相關者關注環保的、有社會責任的投資，國內銀行也不得不在這種壓力中謹慎考慮貸款項目。2010年紫金礦業有毒廢水泄漏事件引起了嚴重的環境污染，使得2000多噸的魚被毒死。在這一事件中，沒有任何一個銀行因向紫金礦業提供貸款而被要求支付環境恢復費用。盡管如此，公眾已開始強烈反應要求保護社區和環境安全。當今中國相關環境的法律也開始逐步成熟，所有企業必定在環保法律、利益相關者的壓力下面臨挑戰。

三、綠色信貸政策

為推動綠色信貸實施，我國原國家環境保護總局、中國人民銀行和銀監會于2007年7月聯合了《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，明確要求金融機構和環保部門按照環境法律要求嚴格進行信貸管理和環保監管，明確規定各級環保部門與金融機構要密切配合，完善信息溝通機制，將企業的環境信息納入人民銀行征信管理系統。《意見》的標志著中國綠色信貸政策正式啟程。2007年11月銀監會頒布《節能減排授信工作指導意見》以來，綠色信貸政策引起了社會普遍關注，并成為促進節能減排的重要市場手段。2012年2月，中國銀監會了《綠色信貸指引》，對銀行業金融機構有效開展綠色信貸、大力促進節能減排和環境保護，從金融機構綠色信貸的組織管理、內部政策制度及能力建設、流程管理、內部控制及信息披露等方面提出了明確要求。

許多省市也積極推行綠色信貸，如廣東省環保廳了《廣東省環境保護廳重點污染源環境保護信用管理辦法》，對納入重點污染源信用管理等級評定的企業進行了環境保護信用審核，對擬評為紅牌（環保嚴管企業）的企業要求整改，若不能及時摘牌或完成整改，企業未來貸款將受到相關限制。河北省制定了《河北省綠色信貸政策效果評價方法（試行）》，評估了地方性銀行的綠色信貸政策執行情況，向社會大眾并取得了積極反響。