社會治理法治化研究范文

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關鍵詞:社會管理;法治化;路徑

一、完善社會管理的法律法規

(一)加快立法，彌補法律漏洞和法律空白

社會管理立法要從我國現實出發，做好立法規劃，循序漸進地展開。為了保證立法工作的有序，要對當前的社會管理問題深入分析，明確問題的主次和輕重緩急，立足長遠，將短期、中期和長期的立法結合思考。在社會保障法制領域，應先行制定統一的社會保障法，做好立法的基礎和框架工作，繼而針對框架內的空白制定相關規范，充實社會保障法律體系，促使其結構完整、功能齊備，既能覆蓋全社會，又契合我國經濟水平的發展現狀;在公民社會培育發展法制領域，要制定公民結社法或社會管理法，完善基本法律，通過基本法明確社會組織的地位及權利義務，正確界定社會組織與政府的法律關系，保證各社會主體在各司其職的基礎上密切配合，共同做好社會管理工作。

(二)及時修改滯后的法律規范，確保法律規范與社會管理需求相適應

立法并非一勞永逸之事，隨著經濟的發展，社會管理也隨之變化，這就對立法提出了與時俱進的要求。對于已經制定的法律規范，不少都存在著滯后于社會管理的弊端，對于此，就應根據社會管理的現實需要對滯后的法律規范及時修改或廢止，體現法律法規的實效性和進步性。譬如在社會糾紛多元解決法制領域，及其有必要對現有的法律規范進行修改，整合各類繁雜的解決機制，構建起多元化的解決機制，確保矛盾糾結能夠徹底解決，消除社會不安定因素。

二、強化社會管理執法機制

(一)更新執法理念

當前執法中，執法理念的落后是一大痼疾，一些執法機關和執法人員不同程度地存在著特權思想，將權力置于崇高位置，執法中官本位思想盛行，現象突出。執法機關尚未從落后的“人治”泥淖中走出，嚴重背離了執法為民、依法行政的執法理念。對于此，必須更新執法理念，由管制式執法向服務式執法轉變，切實踐行以人為本、執法為民的執法宗旨，將科學執法內化為執法機關的自覺行為。

(二)重塑程序規則

現實中，我國并未制定統一的行政程序法，絕大多數的行政行為缺乏明確的程序性規則。為了規范執法，保證執法效果，約束和監督執法機關的肆意執法和不當執法行為，必須重塑程序規則。一方面，要加快制定統一的行政程序法，明確執法的步驟、方式以及時限，嚴格規范和約束行政機關的執法行為;另一方面，要強化執法人員的程序規則意識，將依據程序規則執法內化為執法人員的自覺行為，避免隨意執法現象和不當執法行為的產生。

三、最大化發揮司法功能

(一)改革司法體制，保證司法獨立

司法功能的充分發揮關鍵在于司法改革的充分與否，針對當前的司法腐敗和司法受縛現象，必須深化司法改革，明確司法機關與執政大、人大和政府的關系，打破行政對于司法的干涉，摒除司法中的過度行政化，保證司法的獨立性，確保人民法院能夠獨立行使審判權，人民檢察院能夠獨立行使檢察權，使得司法不受非法干擾，真正樹立司法權威。

(二)尊重司法裁決的終局性，提升司法公信力

一方面，司法機關無論是裁決任何案件，都必須做出明確的裁決方案，避免因裁決方案的缺失而使當事人無所適從;另一方面，要堅持一事不再理原則。司法機關的判決一旦生效，對于當事人便具有法定的約束力。此時對于權益爭議，必須依據判決執行，非依法律的明確規定，不得再行啟動司法程序，再次審理案件。只有如此，才能真正樹立司法判決的權威性，提升司法的公信力。

四、增強法律信仰

(一)加強法律宣傳，強化法律認知

實現社會管理法治化，必須大力提升法律的普及度，營造出全民懂法、守法、用法的良好氛圍。而這就需通過大力的宣傳，積極送法進社區、進工廠、進學校，使社會公眾認識到法律的重要性，明確自身權益，懂得如何用法律維護自我權益，真正契合法治社會的精神和理念。

(二)摒除法律工具主義

法律工具主義的不僅存在泯滅了法律的人性溫情，還澆滅了公眾對于法律的熾熱情感，使得法律難以成為公眾所認同、尊重和信仰的對象。針對此，必須徹底摒除實踐中的法律工具主義，要將法律視為最高權威，通過法律解決社會糾紛和矛盾，維護公民的合法權益。要通過法律使公民意識到自身的主人翁地位，堅持依法治國、執法為民，體現法律的實用性和價值性，使得法律成為公民擁護和尊重的對象，在社會管理中樹立起法律的至上威嚴，建立廣泛的法律信仰。

［參考文獻］

［1］劉旺洪．社會管理創新與社會治理的法治化［J］．法學，2013(10)．

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一、高校學生管理法治化的概念

（一）法治的概念

法治在我國的發展，很長一段時間被誤認為是“形式法治”。即在西方法文化“西學東漸”的過程中經過我國傳統實用性思維的加工、處理，將西方法治思想中支撐其信仰存在的內在精神與理念予以刪除，僅將其作為制度層面的法律予以保留。伴隨著社會的不斷發展，人們逐漸意識到法治不僅包含“形式法治”，還包含實質法治。單純的形式法治已經難以指導我國社會法治的進一步發展，有必要期待實質法治的實現。法治不同于人治，主要是指伴隨社會民主化、市場化的進一步發展與完善，通過實現民主制度化、法律化的途徑對公權力予以控制，進而保障私權利最大程度實現的治理模式。

（二）高校學生管理法治化的概念

高校學生管理法治化是實現全面推進依法治校這項系統工程的重要組成部分，是實現我國高等教育事業進一步改革、發展的主要動力，尤其是在高等教育事業不斷發展的今天，仍具有重大的現實意義。高校學生管理法治化試圖通過對高校所享有的管理權予以限制，從而保障其享有的管理權能夠有效運用，進而實現保護學生權益的最大化。即高校學生管理法治化主要是指高校對學生的管理工作應當在嚴格依照國家法律法規的指導下，制定、完善學校管理的相關規章制度，從而實現學生管理過程的進一步規范，進而更好地服務于高校學生的成長成才。

二、當前高校學生管理中存在的問題

高校學生的權利意識伴隨著依法治國基本方略的不斷深入而日益增強，尤其是近年來學生與高校爭訟案例的不斷增多，致使高校管理者開始思考原有治理過程中曾運用的管理理念、管理模式以及管理方式等是否出現問題。尤其是在依法治校的影響下，高校學生更加關注自身權益是否真正得到保護以及高校在治理過程中是否侵犯其切身利益，由此導致現階段高校學生管理過程中出現許多問題。

（一）相關立法的缺位

由于高等教育事業改革的不斷發展，導致與之相對應的《教育法》、《高等教育法》的相關立法沒有得到及時修訂，并且在其規范中針對學生管理的條文也多以宣講性為主，缺乏實際可操作性。例如，執法主體的模糊規定，往往在學生管理過程中出現問題時，各主體之間互相推諉的現象時有發生。此外，與此相關的部分上位法缺位，致使高校在學生管理過程中的權力進一步擴大，尤其是大部分高校在學生管理的實踐中，逐漸意識到推進學生事務管理法治化的重要性，從而積極制定與學生管理有關的規范。雖然新增“立法”從數量上頗為可觀，但就其質量而言，還存在一定差距。首先，從內容上看，多體現為與其上位法沖突或者抵觸的情形，從而致使規范本身喪失合法性。其次，從形式上看，沒有形成統一的規范體系，主要體現為不同部門針對同一事項有不同的規定，以致該具體規定無法具體適用或者難以操作執行。最后，從程序上看，多缺乏必要程序，例如制定規范時缺乏相關調研、論證以及征求意見等民主情形，從而導致此類規范一經推出便引發不良的社會影響。

（二）正當程序的缺失

高校學生管理的上述“立法”規定，多體現為“重實體，輕程序”，即不少高校在推進學生管理法治化的進程中，因其對實體與程序的辯證關系缺乏正確理解，致使對正當程序的價值觀念予以忽略，僅對關涉當事人實體權利的部分予以明確規定。實踐中，程序規定的缺位以及未對程序予以合理關注，導致高校學生管理過程中管理者不按程序辦事，多體現為缺乏連續性、穩定性和可預見性，即管理者所應依據的程序多因人、因事、因時而被恣意改變。此種情形對于學生而言，因未明確規定其參與、監督以及救濟等方面的程序權利，導致高校學生事務管理權力無法得到有效控制和制約，從而導致實體正義無法得到實現。正當法律程序的缺失影響并阻礙了高校學生管理法治化的實現進程，主要體現于在學生管理過程中往往將學生作為客體，而常常將自己置于主體地位，且多采取以命令或者告知的方式進行管理。例如，學生受處分多表現為一般的告知，往往缺乏聽取申辯、舉行聽證等有效民主管理的方式。

（三）權利救濟的不足

現階段高校學生管理過程中存在的問題還體現于學生權利救濟渠道的進一步暢通，主要指在高校學生管理糾紛發生后包括學生提出申訴、提起民事或者行政訴訟在內的一般救濟途徑的行使均存在一定的阻礙。例如教育部頒發的《普通高等學校學生管理規定》以及部分高校的規章制度均對申訴制度做出了規定，但因其規定本身不明確、缺乏不可操作性，在難以保障申訴公正、合理的情形下，致使這一機制往往處于閑置狀態。而民事訴訟本應作為學生實現權利救濟的主要途徑，但卻受民事訴訟法只調整處理平等主體之間人身權利和財產權利受案范圍的規制，將學生管理過程中涉及人身權利與財產權利以外的部分糾紛未在民事訴訟法中予以規定。即對于這部分案件提起的民事訴訟，法院一般會裁定不予受理。其中，這類案件的典型如學生訴高校未授予其學位的案件，致使各地法院在法律尚未明確規定的情況下，多作為行政訴訟予以處理，但仍有一部分案件被法院以不屬于行政訴訟受案范圍而不予受理。具體而言，以上三種權利救濟方式未充分發揮其效用，若僅僅通過此三種方式也難以充分解決高校學生管理過程中不斷出現的糾紛，并且學生權利救濟問題未得到充分解決，這也在一定程度上影響高校學生管理法治化的進程。

三、高校學生管理法治化的完善

針對高校學生管理過程中出現的以上問題，管理人員應當樹立以人為本、服務的理念，通過采取健全高校學生管理法律體系，建構正當管理程序以及完善相應的權利救濟機制等方式，真正實現我國高校學生管理法治化的完善。

（一）健全管理法律體系

建立健全高校學生管理法律體系，主要是指建立新的法律法規、修改完善現有法律法規以及建立完善的高校內部管理制度。首先，依法治國基本方略的貫徹實施在高校內部主要體現為依法治校，即其所依之法并未完全覆蓋高校學生管理的全部內容，應在結合我國立法現狀的基礎上針對類似于考試作弊等問題予以明確規定。同時應當建立與《教育法》、《高等教育法》相適應的程序性立法，使其上述法律中明顯體現為宣講性的條文具有具體運行、操作的可能性。其次，針對頒布較早、修訂次數少或者尚未修訂過的《高等教育法》等法律法規而言，立法不僅表現為嚴重滯后于當今社會的發展，還表現為背離了原有的立法初衷、立法目的以及立法理念。現階段為了貫徹依法治校的進一步推進，應在服務學生以及維護學生權益相關理念的指導下加大對相關立法的修訂與完善。最后，健全高校學生管理制度也是高校學生管理法律體系中不可或缺的一部分。即高校學生管理規定作為高校內部的“法”在具體制定過程中應遵循合法性、合理性以及民主性原則。合法性原則主要體現于高校制定的規章制度不應違背憲法、法律的規定，且應當在現行教育法律法規的規制下，結合本校發展的實際情況制定規章制度。合理性原則主要是指高校制定規章制度時應公平、公正，合乎情理，不能僅因學生上課偶爾低聲說話、遲到或者早退等情形就給予學生嚴重警告或者留校察看等處分。民主性原則是指高校在制定規章制度時，不僅要考慮聽取高校學生管理者的意見和建議，還要考慮征求在管理過程中處于相對弱勢地位且被管理的廣大學生的意見和建議，從而致使制定的規章制度更加符合實際，進而保障其在具體實施過程中更容易得到廣大學生認同。

（二）建構正當管理程序

正當法律程序深受自然正義觀念的影響，最早提出于英國的《自由大》，其后在美國《憲法修正案》中得到進一步發展。將正當法律程序運用到高校學生管理過程中，不僅體現為有利于解決高校學生管理糾紛、促進高校學生之間權利的實現，還體現于在實現管理者之間權力制衡的基礎上規范雙方基本權利。在依法治校下的高校管理過程中，還應當加強管理者的程序意識，即應當將正當法律程序的理念滲透到學生管理的各個方面，主要包括實體正義的實現以及保障實體正義實現的程序正義也應當予以實現。在實現學生管理實體正義的過程中，應更加注重強調學生應當享有的程序性權利，例如享有針對處分的申辯、聽證等權利。建構正當管理程序有利于保障學生管理活動嚴格依照既定的正當法律程序運行，從而實現處理過程的公正、公開、公平，進而實現學生權益保護的最大化。

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關鍵詞：法學理論；法治鄉村；路徑初探

1我國“法治鄉村”建設的必要性

十政府工作報告上明確提出依法治國的理念，建立法治化的社會。法治國家是全方位的法治，不僅要全面推進黨的法治，做到依法執政，還要依法行政，全面推進政府法治，而且要推進社會法治，從而做到依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設。可見，法治社會是依法治國重要領域和重要一環。建設法治社會是依法治國的必然要求，是建設社會主義法治國家的重要組成部分。沒有“社會”的法治，法治國家就無法推進；同時，法治社會建設可以為依法行政和依法執政的全面推進提供良好的生態環境。法治鄉村作為法治國家建設農村的重點領域，提倡新農村的法制化建設也勢在必行。十八屆四中全會再次全面重申了依法治國理念，再次為加快法治中國建設指明了前進方向和奮斗目標，是完全符合我國基本國情和各族人民的意志、愿望和新期待，廣大農民也對依法治國充滿了信心和期望，他們強烈呼吁和衷心期盼建設一個風清氣正、和諧穩定、生態文明、宜居樂業的“法治農村”，把美麗鄉村建設和管理真正納入法治化、規范化、科學化、常態化的發展軌道。

近幾年，農村經濟社會建設所取得的成就進一步擴大，而農民的法律需求也日益增多，尤其在中國鄉村社會的特殊性氛圍，更加迫切的需要加強農村法理化法治建設。然而，從目前法治鄉村來看，如何加強農村的法治建設，提高村民的自我民主意識，從而建立良好的農村秩序，最終實現村民的自我管理、自我教育、自我服務——這恰恰是我們在“法治鄉村”中面臨的重大課題。

2“法治鄉村”建設的問題及現狀

2.1宣傳不到位，法律法規制度不完善

當前農村法治狀況無法適應新常態下農村經濟發展、構建和諧社會的要求。一方面是基層鄉村干部無法勝任農村法治宣傳員的角色，在工作中沒有很好的重視農村的法治化建設宣傳工作，推行落實國家政策往往擺在主要工作方位上。另一方面是法治宣傳員的鄉鎮干部在工作中下鄉時間短，日常工作任務繁雜，導致大叔村干部無暇宣傳法治鄉村重要性。雖然法律對農村村民自治的主體、客體、內容及村民自治的程序、違法實施自治行為的法律責任等都作了明確規定。在實際的法治操作過程中，村民自治的真正作用還是難以發揮。最后，國家普法法治宣傳隊及其法律志愿者更多的是在城市中心普法宣傳，而很少甚至沒有普及到農村。農村法規體系的缺失進一步致使村民在某些情形下依舊無法可依，目前法制建設多停留于立法層面，在村民守法及其執法依然存在問題。

2.2法治意識薄弱，傳統觀念根深蒂固

農村作為我們國家依法治國方略推行的重要社會群體而言，整個農村因為種種原因對法律的認知及認同度較低，村民的守法意識及其要受法律保護的意識都很差，村民對農村的禮儀習俗的尊崇遵循都超過了對法治化的應用范疇，大部分農村都缺乏現代法治化社會所應具有的民主氛圍。我國農村受自然經濟條件的制約和長期形成的傳統觀念影響，加之農民法律意識淡薄，村民自治對農村大多數村民、村干部是比較模糊的概念，農村法治文化的建設及其農民的法治觀念趕不上社會主義和諧社會要求下的法治管理，法律在調解農村的社會矛盾、在維護農民的合法權益方面發揮作用不夠明顯。加之農村社會法治化程度不高，在一定程度上影響農村經濟建設和社會事業的和諧有序發展。同時，農村傳統文化觀念中的家族觀念、血緣關系、宗族派系相對于村民自治而言更是占據了社會管理的主流方式。基于農村整個經濟基礎水平和現實社會條件的限制，專門針對農民的專門法律知識培訓還不夠系統化，普法教育的知識水平與普及程度還處在比較初級的階段，與我們現在進行社會主義法治鄉村中提出的新知識型農民的要求還有一定差距，村民的法律知識和能力。而這一切，農民傳統觀念處理問題的方式，也在一定程度上阻礙了農村法治化的進程。

3推進“法治鄉村”建設的若干路徑

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關鍵詞：軟法 農村治理 困境 對策

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）06-0078-02

軟法是人們自愿的共同協商制定，并且是愿意共同遵守的行為規定。它有三個特征：其一，軟法制定的主體在形式上是平等的；其二，軟法制定的主體存在多元性；其三，軟法的功能具有妥協性。所以說軟法不像硬法那樣具有強硬的規定。就村規民約來說，它是每個村民在自身利益與集體利益、全村利益的衡量中，權量出一個相對公平，全體村民都可以接受的一項公約條文。

一、目前軟法在農村治理中的困境分析

農村軟法有其存在和實施的合法性與合理性，在實施的過程中有明顯的區域性與邊界性，在當今現實農村治理中，軟法的運用實施也面臨著些許困境。

（一）軟法創制主體文化偏低

現如今，農民文化水平比過去有顯著提高，但就常駐在農村的人員文化素質來看，仍然偏低。雖然現農村教育覆蓋面越來越廣，但農村的人才短缺仍是一個嚴重突出的問題。因為農村的資源、交通、環境等因素影響，很多接受過高等教育的村民不愿意留在農村謀發展。再者由于打工潮的涌起，農作物價格的下降，村民更愿意出去打工，因此留在農村大多數是一些老弱病殘，他們文化水平不高，不愿意參與到農村治理中。他們自身的文化水平也限制了他們的能力，若是這些人參與到軟法的創制過程中，軟法的內容必定缺乏合理性與代表性。

（二）軟法規范效果失靈

軟法的效力一般靠“軟約束力”來執行，但就其本身來說起不到規范調制的作用，對于成員的獎懲一般靠農村輿論，這就導致了部分軟法的威信喪失，失去其規范作用，與道德的功效混為一談。獎懲機制的不健全與實施效果不當會使村民對其失去信心，也沒有了參與的熱情。比如在《村規民約》中規定在村干部換屆期間，不能有黑幕及賄賂情況，發現后一律取消資格，但在具體操作中由于多種原因，村民不去舉報或舉報后也不予懲罰。還有的《村規民約》中規定黨員選舉、村里活動、資金流向一定要及時公布，使其透明化，而在具體執行中，對于沒有做到的情況，村民也是作為閑談抱怨一下，并未采取具體措施予以懲罰。軟法規范效果的失靈，不僅不利于農村自身的進步，也會阻礙農村法治化進程，更可能是“善治”的絆腳石。

二、改善農村治理中軟法困境措施

軟法作為一種有效的法律規范，它尊重了共同體成員的主角地位，可以發揮基層組織和村民個人的積極性、主動性與創造性。因此要及時解決農村治理中軟法遇到的困境，充分發揮軟法的積極作用。

（一）貫徹落實法治化道路

農村治理是一個多元的治理過程，包括政府、社會組織、群眾自治組織這些外在推動力，村民是農村建設的直接建設者與承擔者，是農村治理主體與農村內在發展動力。因此可以完善農村治理規則與制度，做好硬法與軟法的有效銜接，推進社區法治化進程。如江蘇張家港推動“多位一體”治理創新，通過制定議事規則，協商通過《村民自治章程》及《實施細則》《村規民約》規范決策程序、強化村務監督等完善制度，推進基層法治進程。

（二）培養規則意識

在推進農村治理法治化進程中，應當有效形成并落實以本村村民實際利益意愿需求為目標的“村規民約”。“村規民約”的制定、決策與實施可以培養農村村民遵守規則的自覺意識，從根本上說，我們必須以規范化的手段和途徑，將各項農村事務、民生政策落到實處，引導農村治理在具體路徑上的運作機制朝著更加符合村情、民情、社情的方向規范化發展。如今，需要建立一個有效的協商機制，有一個合理的協商參與程序，因為硬法并不能涉及農村具體的生活風貌，村務監督體制等。軟法規范在某種程度上是由共同體成員約定俗成的結果，所以軟法可以潛移默化地培養人們的自覺意識和規則意識。

（三）提高參與意識

只有讓村民廣泛參與進來，充分表達村民自己的意志、意愿，才可以協調改革利益主體之間的矛盾關系，減少緩和村民的抱怨心理。再者村民親自參與到軟法的創制過程中，增強了軟法規范內容的針對性與實效性，也可以潛移默化地彌補村民相關法律知識的欠缺。如何提高村民的參與意識呢？我們一定要把握好時間維度，選擇避開農忙和外出打工的時間，可以在年末或年初，村民休閑時給予意見商討和征集。這樣，使得很多村民都有機會參加，也會為了自身利益去集言獻策。

（四）懲罰機制合法化與有效化

軟法作為一種規范是一種效力，無規矩不成方圓，既然軟法規范已形成，我們就必須遵守。首先要規定軟法形成過程的程序化與合法化，要使軟法牢牢地套在法律這個牢籠里，要有嚴格的法律效力，就不能只依靠村民自主遵守與服從，要增加軟法的信服力。再者可以讓軟法硬起來，就是指當軟法的相關調整在某種程度上失靈的時候，我們要充分調動政府政策手段對其進行補充，提高政策手段在《村規民約》實施過程中的促進和輔佐作用。在適當的時候可以將部分軟法規范轉化為硬法規范，賦予其完完全全的直接的國家強制力，讓軟法硬起來。

三、結語

軟法治理有利于農村治理朝著法治化的方向前進，也是走向農村“善治”的途徑。軟法本身在農村治理中也有一定缺陷。對于農村本身來說，硬法的運用與實施也是必不可少的。硬法體現的是國家權力對于農村事務的干預與控制，而軟法體現的是村民內在的需求，純粹的軟法無法對某些違法行為進行有效預防與制裁，因此在治理中必須兩者合力，軟法規范可以為硬法提供具體的正當的支持，而硬法是軟法指定的框架結構，軟法在創制與實施運行的過程中應遵循相關硬法規范，而不能任意違反硬法的規定，除非經過正當的法律程序。

參考文獻：

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出版社，2010：47.

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有效政府建立在有限政府之上

木然（遼寧師范大學政治與行政學院政治學系博士生導師）

對國家治理體系和治理能力現代化的強調表明，更加突出治理目標，這是政治體制改革趨于務實的表現。但如果沒有內化的政治道德和外在的法治邊界，治理體系與治理能力的現代化，就會流于形式，扭曲變形。

法治是國家治理體系的根本目標。只有實行法治，才能讓市場而非政府成為資源配置的決定性力量，恢復社會活力，促進文化繁榮。只有建立在有限政府基礎上的有效政府，才能實現國家治理體系的現代化。

法治是治理水平現代化的根本標志。人治與法治是傳統與現代文明的分水嶺，也是治理水平野蠻化與文明化的分界線。治理要依憲而治。只有依憲治國，才能真正實現治理水平的現代化。

法治是民主的根本保障。要改變人民形式上有權實質上無權的悖論局面，就必須通過法治建設，把憲法和法律規定的公民的政治、經濟、文化、社會的權利落到實處，保障人民的實質性權力和權利。

要把法治內化，把法治的外在約束化為治理體系和治理能力現代化的內在要求。否則，法治的外化與法治的內化相脫離，治理體系與治理能力的現代化就會成為一句空話。

良治是制度之治

李林（中國社會科學院法學研究所所長）

良法是善治的前提和基礎。國家若善治，須先有良法。說：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。”就是要求應當以系統完備、科學規范、運行有效的良法治理國家和社會。

“良法”對立法的要求有五點：一是具有正當價值取向，符合正義、公平、自由、平等、民主、人權、秩序、安全等的價值標準；二是民意的匯集和表達；三是立法程序要科學民主；四是立法應符合經濟社會關系發展的實際，具有針對性、可實施性和可操作性；五是立法應當具有整體協調性和內在統一性，不能自相矛盾。

善治是良法的有效貫徹實施，是國家治理的最終目標。法學意義上的“善治”，就是要把制定良好的憲法和法律付諸實施，把表現為法律規范的各種制度執行運行好，公正合理高效及時地用于治國理政，通過法治卓有成效的運行實現“良法”的價值追求。

人民是國家的主人、社會的主體，因此善治首先是人民多數人的統治，絕不是少數人的專制；善治主要是制度之治、規則之治、法律之治，絕不是人治。

通過良法善治推進國家治理法治化，必須弘揚法治精神，維護法治權威，強化國家治理的合憲性合法性，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

誰都要堅決維護憲法法律權威

伍治良（中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心研究員）

我國正處于改革攻堅期和深水區，社會矛盾積聚，穩定風險增大，迫切需要推進社會治理現代化。良法善治體現了社會治理現代化的本質要求。

良法側重靜態的社會治理制度建設目標，強調社會治理體系彰顯公平、正義、民主、人權、秩序、和諧等共同價值。社會治理體系的良法標準，要求社會治理的科學立法、民主立法，以健全政府治理機制，發揮政府治理主導作用；健全社會自治機制，增強社會發展活力；健全社會參與治理機制，實現政府治理與社會自治良性互動。

善治側重動態的社會治理過程，強調社會治理的整體性、系統性和協調性，要求充分發揮社會治理非制度性要素的功能，堅持依法治理、系統治理、綜合治理、源頭治理。

堅持系統治理，善用合作共治方式協調社會關系。健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。

堅持依法治理，善用法治思維和法治方式調處社會矛盾；堅持綜合治理，綜合運用法律、行政、道德、宣傳教育、科技等手段規范社會行為；堅持源頭治理，善用事前處置機制化解社會矛盾。

讓法治成為國民信仰

馬一德（北京市社會科學院法學研究所研究員）

一是依法行使行政權力。社會利益關系復雜，消除矛盾沖突需要各級領導機關和領導干部提高運用法治思維和法治方式的能力。

為此，應加快法治政府建設，重點是用法律法規調整政府、市場、企業的關系，使政府依法管理經濟和社會事務，推進政府工作制度化、規范化和程序化，確保行政權力在法律范圍內行使；嚴格依法行政，完善執法程序，堅決克服有法不依、執法不嚴等現象；強化對行政行為的法律監督，做到用法律管權、依法律辦事。

政府職能的法治化是依法行政的基本前提。合理界定政府社會管理職能，有助于強化政府社會管理職能，防止和避免出現政府職能缺位、越位、錯位等問題，集中人力、財力、物力履行好政府承擔的社會管理職能。

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【關鍵詞】 高校 學生管理 學生權益 法律問題

引言

目前，隨著我國法治化進程加快，我國高校教育管理模式已經從原來的舊模式發展為現今的新模式，從原來政府部門主管模式發展為高校自主行政的模式，相對舊模式來說，在這種新的管理模式中其管理關系更為復雜，高校管理的角色及地位也發生了變化，這種變化導致學校管理權與學生權益沖突不斷，也使得高校學生管理中潛性存在的法律問題日益突顯出來。

1. 高校學生管理的主要法律問題

到目前為止，我國僅有六部教育方面的法律，與其他國家相比立法數量少，立法層次低。因此，我國各地方教育行政部門及各高校以及高校內部機構可能自行創制規則，這就可能導致行政權擴張，其結果必然是學生權利的侵犯。

1.1受教育權的侵犯。

所謂高校學生受教育權是指：“為確保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊嚴的生活，而由學習協助者協助學習的一種權利[1]。”目前階段在我國，高校與學生之間的關系是一種類似于提供服務與接受服務的關系，但是受傳統制度影響，高校與學生之間的服務與被服務關系并不單純，其中還存在著以學校為導向的強制性要求，使學生受教育自由受到侵犯。

1.2知情權的侵犯

大學生在校期間享有知情權，大學生的知情權是高等教育服務領域的消費者知情權。它是以服務提供者和消費者分別是高等學校及大學生為前提，從《高等教育法》和《消費者權益保護法》推導出的大學生在接受高等教育服務過程中的知情權[3]。就是說，大學生在選擇或享用高等教育時，獲取有關學習與生活的相關信息資料的權利，知曉相關信息的內容、目的、手段和價值的權利。

例如，大學生對其在校期間的上課方式、考核方式以及成績理應享有知情權，教育管理者或是教師也應該告知[4]，然而現實情況卻遠沒有按照規定實行，學校方面強制學生學習哪些課程，強制分派某位教師，卻并不公開該課程或該教師的信息，學生在不知情的情況下被動接受學校安排，這種情況在各高校屢見不鮮，實際上這是一種侵犯學生教育知情權的行為。另外，考試過程中營私舞弊，泄露考題；閱卷過程中篡改分數，歪曲學生成績；獎學金、助學金的評比和就業推薦過程暗箱操作，這些都構成了對學生知情權的侵犯。

1.3財產權的侵犯。

我國《憲法》規定：“公民個人的合法財產受法律保護，任何人不得非法占有”。高校學生作為合法公民依法享有財產權，雖然其財產不多，但這并不代表其財產權可以被忽視。有經歷的人都知道，在高校學生管理中，部分學校向學生收取補考費；強制學生夠買某位學者發行的刊物或教材；延遲發放學生獎學金、助學金；沒收學生違規電器等等，這些現象其實都屬于侵犯學生財產權的行為。

2. 高校學生管理法律問題產生的主要原因

2.1高校學生管理者法律意識的薄弱

我國教育法制宣傳不強、深度不夠，是造成高校學生管理者法律意識薄弱的重要原因。在我國由于社會還未形成自覺遵守、維護、執行教育法律的大環境，高校管理者有管理工作中隨意性較大，加之對自主辦學的錯誤理解，使得學生合法權益易受到侵犯[5]。

2.2高校學生管理法律體系不完善

分析我國現有學生管理相關法律發現，我國學生管理法律法規層次混亂、相互矛盾，中央立法滯后，地方立法缺位，兩者互相阻礙彼此制約，都得不到良好的發展。并且，實體法律規范中普遍存在的一個問題就是可操作性不強，這些法律規定往往語義不清、表述抽象、難于理解，可訴性差；而在程序性法律規定中，程序規則空白，幾乎沒有涉及學生權益保障的程序性規定，權利救濟途徑十分模糊[6]。

2.3高校與學生之間的法律關系混亂

對于高校與學生間的法律關系，一直存在著爭論，按照學術界說法，高校與學生的關系具有多重性。部分學者認為學生繳納學費，高校提供教育，兩者之間形成教育與被教育的關系，本質上是一種平等主體之間的民事合同法律關系[7]；另有學者認為高校畢竟與普通民事主體有所區別，高校與學生之間普遍存在著管理與被管理的關系，因此兩者之間是一種準行政關系。

3. 對策及建議

3.1明確高校與學生間的法律關系

一方面，高校與學生間的法律關系具有多重性；另一方面，高校掌握資源方面的絕對優勢，使得高校管理在對學生時行管理的過程中經常做出違背規定的行為，侵犯學生利益，因此明確高校與學生間的法律關系，在進行學生管理時將行政法律關系與民事合同法律關系區分開來，不同環節采用不同的管理模式，對于保護學生的合法權益，提升高校管理水平，實現高校學生管理的法治化具有著重要的意義。

3.2保障學生知情權

在高校管理過程中，一旦學生的權利受到了侵犯或學生對高校規章、制度存在質疑，學生可以參照行政法和行政訴訟法地相關規定對學校進行，對于所引起的法律問題，處理的過程或法庭的解決過程，學生都有權了解相關的進程和內容，不允許學校利用其自身權利來應付學生或進一步侵犯學生權利。保障學生的知情權，有利于實現高校管理的公平、公開和公正性，保障學生合法權利不受非法侵犯。

3.3提高高校學生管理法治理念

提高高校管理者和學生的法律意識，將法治理念滲透到高校學生管理過程的各個方面。要推行法治首先要明確法律并不是高校管理者用來管理學生的工具，在高校學生管理中法律其實質是一種起引導作用的規則，它使高校管理者自覺規范自己的管理行為，改善自己的管理理念，使學生能夠平等的接受教育，使高校能合理的進行法治管理 [9]。

3.4完善教育相關法律制度

目前，我國的教育相關法律不甚健全，范圍不全面、數量不多、質量不高、層次較低，某些在學生管理中急需的學生管理法律尚未制定，已經無法滿足當前階段下高校學生管理的要求，因此出臺一部具有高規格、高執行力的教育法律已迫在眉睫。全面調查、分析高校學生管理狀況，對高校出臺的規章、制度進行全面的審查，保留合法的、利于高校學生權利保護的規章、制度，對于違背法治精神的、不利于學生權利保護的規章、制度責令高校予以限期修改[10]。

結論

通過對我國高校學生管理中法律問題分析和研究，作者認為我國高校的學生管理工作應當以法治管理為基本路線，不斷加強高校學生管理的法制化建立。高校要做到以國家規定的與學生管理相關的法律法規為導向，在實施學生管理的過程中保障學生的合法權益；高校學生一旦發生自身權益被侵犯，有權對高校提起申訴，用法律手段保護自己的合法權益。

參考文獻：

[1] 王亞琴，任端平. 公民受教育權及其憲法救濟[J].法律適用：國家法官學院學報，2002，（12）：27-30.

[2] 劉娟. 高校學生管理工作中的法律問題探析[J].天府新論，2009，（5）：76-79.

[3] 趙雄輝. 論大學生的知情權[J].大學教育科學，2006，（4）：95-98.

[4] 張宏彬. 高校學生管理中法律問題研究[D].河北：河北師范大學，2011.

[5] 廖文秋，張文艷. 高校學生管理中的法律思考[J]. 安徽大學學報（哲學社會科學版）， 2003，27（4）：125-128.

[6] 馬曉麗，查志剛.高校學生管理法律體系及構建法治化工作模式的研究[J].邯鄲學院學報，2007，17（2）：94-97.

[7] 劉華. 高校學生管理法律風險及其防范[J].法律與社會，2008，（10）：245-246.

[8] 郭繼，胡宗芳. 高校學生管理內涵的法律透視[J].貴州警官職業學院學報，2009，（4）： 81-84.

[9] 韋留柱，徐曉. 高校學生管理法律問題現狀調查[J].鄭州航空工業管理學院學報（ 社會科學版），2012，31（1）：87-90.

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一是增強主流意識形態網絡傳播效能，不斷健全主流意識形態網絡傳播長效機制。

要優化主流意識形態網絡傳播平臺。積極推動傳統主流傳媒機構的網絡化轉型，準確界定主流傳媒機構在網絡空間中的權責與功能，有效解決主流傳媒機構“不能發聲”與“亂發聲”的問題;積極推動主流傳媒機構之間實現優勢互補與強強聯合，依托新華網、人民網等主流媒體打造一批在國內外具有廣泛網絡影響力和話語權的傳媒集團;允許官媒與私媒交叉持股，推動國有資產入股私媒，引導私媒的價值取向與輿論導向。

要鞏固主流意識形態網絡傳播陣地。經營好一批內容豐富、品味高雅、生動活潑、為人民大眾所喜聞樂見的主流意識形態新聞網站與公眾賬號;打造一批培育、弘揚與踐行社會主義核心價值觀、中國夢、“四個全面”、“一帶一路”、合作共贏等網絡主題活動陣地，不斷豐富活動內容與形式，積極引導網民，特別是青少年網民常態化參與。

二是加速推動網絡空間意識形態治理法治化，積極探索構建網絡空間意識形態治理法治體系。

構建網絡空間意識形態治理法規體系。科學立法是善治之基，要在法律的立、改、廢三個方面把好關。立，就是要結合新形勢、新要求填補網絡意識形態領域立法空白，增強網絡意識形態法律法規的針對性與可操作性;改，就是要對現有法律法規進行補充和修改，增強現有法律法規的網絡普適性與解釋力;廢，就是要廢除過時的網絡意識形態法律法規條款，增強網絡意識形態法律法規的現實性。

構建網絡空間意識形態治理執法體系。嚴格執法是法治的關鍵環節，要培育一批素質過硬、愛崗敬業、公正廉潔的網絡意識形態執法隊伍;要規范網絡執法過程，細化流程、環節、步驟的實施要求，增強網絡執法的透明度;要搭建跨部門、跨地區、跨領域的綜合執法平臺，增強執法過程的協同性等。

三是全方位構筑網絡意識形態風險預警體系，形成預警模型、預警機制、預警支持系統三位一體的預警網絡。

要建立網絡意識形態風險預警模型。關鍵在于科學設計網絡意識形態風險預警指標體系，合理劃分預警等級，實現預警指標與預警等級的有序銜接。

要建立網絡意識形態預警機制。網絡意識形態安全風險預警是一個由發現警情、尋找警源、分析警兆、預報警度四個環節所組成的動態過程，每一環節承擔特定功能，缺一不可。

要建立網絡意識形態安全風險預警支持系統。網絡意識形態安全風險預警支持系統，包括網絡意識形態安全風險預警硬件設施、信息員、監測軟件、評估系統、評估專家等要素，都要落實到位。

四是積極推進網絡意識形態工作與時俱進，敢于突破常規，革新思路，研究新問題，開拓新境界。

要敢于沖破學科束縛，推動網絡意識形態工作跨學科落地落實。網絡意識形態工作的本質是意識形態工作，其特殊性在于網絡環境的特殊性。從計算機學科視角探索網絡意識形態工作的手段、方式與路徑，不失為一條新思路。

要順應網民大眾的利益和呼聲。網絡意識形態工作的對象是網民大眾，其成敗與否在于能否獲得網民大眾的支持與信任。開展網絡意識形態工作，要不斷改革創新工作方式方法，積極在生動性、對象化、貼近性方面多下功夫。

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一、加強法治化建設前沿陣地的現實意義

依法行政是工商行政管理職能履行的底線，也是工商部門賴以生存和發展的“生命線”。在法治化建設進程中，工商所前沿陣地的地位毋庸置疑，并具有緊迫而重要的現實意義。

(一)工商所是工商部門法治化建設的“終端環節”。工商所是上級工商行政管理機關的一級派駐單位。是深入縣鄉村鎮的監管執法觸角，是上級指令的執行終端和基本單元。依法整頓規范市場經濟秩序這一法治化目標，要通過工商所取締無照經營、查處不正當競爭、虛假出資、制售假冒偽劣等一個個具體的執法行為才能落到實處。法治化的種種程序性規定如關于立案調查期限、管轄規定、罰沒物資處理、扣留封存等強制措施的采取、行政處罰的執行等要求，也要在工商所這一終端中得到執行才能真正依法行政。工商所在這一環節上承擔執行與反饋兩項任務，一方面規范履行法律法規與各項職責規定，另一方面對體現法治精神的措施是否有效進行檢驗，對執行中發現的問題及時反饋上級予以修正或完善。法治化建設需要終端的執行力，法治化建設的措施需要在終端予以檢驗，依法行政的效果需要在終端予以體現。

(二)工商所是工商部門法治化建設的“合成車間”。在監管執法重心下移的趨勢下，目前基層工商所承擔了大部分的巡查監管和行政執法的職能。上級職能處室每年數十個執法文件方案最后都匯集到工商所這一根“針”上。法治化建設的各項制度、措施也要靠工商所這一“合成車間”進行分解與落實：對上級機關下達的執法任務，工商所要研究領會行動目的。明確行動范圍、方法。然后制定行動方案：同時收到多個檢查任務的。要通過統籌合并對該對象的其他檢查計劃內容一并進行，盡可能減少重復檢查，提升執法效能：然后將任務分解到相關崗位，明確結果反饋的渠道，督查各崗位行動的效果。通過“接收解讀、統籌整合、任務分解、結果匯總、行為督查”這一系列“合成”的過程，工商所依法規范履行職權，最終產出“營造公平競爭秩序”這一公共產品。如果工商所“合成”能力不強，對法治化的制度和要求在理解上就會出現偏差，執行上級指令就會走樣，法治化建設的目標也將難以實現。

(三)工商所是工商部門法治化建設的“形象展臺”。工商所作為工商行政管理機關的前沿陣地，整天和被監管者打交道。和消費者打交道。基層工商所開展工作、履行職能的過程，即是直接面對各方群眾、經營者與之溝通的過程，即是直接調整社會矛盾與各方利益沖突的過程。工商所人員在巡查監管、執法辦案、消費維權等職能履行中的一言一行，都是法治化建設水平的直接體現。如果工商所工作人員熟練掌握相關法律法規和程序技巧，具體行政行為遵循“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的依法行政原則，則會樹立公正執法、規范高效的工商部門形象。反之，如果工商所工作人員欠缺法律法規知識，欠缺對法治精神的全面把握，不能嚴格遵循依法行政原則和程序規定，在案件查處中一味追求罰款不顧社會效應，自由裁量過度。執法作風粗暴，則容易讓外界產生一種“工商部門除了收費、就是罰款”的職業印象。引發對整個部門、整個行業的信任危機。因此工商所法治化建設關乎工商機關形象建設的成敗，是工商形象的展臺。

(四)工商所是工商部門法治化建設的“薄弱短板”。伴隨“兩費”停征、財政供給體制的改革，工商行政管理機關已進入職能轉型的特殊時期，促進基層工作中心盡快向行政執法和市場監管轉移，推動工商所法治化建設。是適應科學發展的必然要求。然正如經濟學中的“木桶原理”。木桶盛水量的多少并不取決構造木桶最長的那塊木板，而是恰恰相反。目前的工商所正是法治化建設的那塊短板。多年來的傳統理念和工作模式導致的基層工商所法治意識薄弱、行政能力弱化這一問題顯得愈發明顯，尤其是工商所干部職工對兩費停征之后應當干些什么、如何依法履職盡責普遍茫然。而監管重心下移、執法權限的逐步下放，對工商所獨立辦案、獨立核審的能力、依法行政的水平提出了越來越高、越發緊迫的要求。如果工商所法治意識不強、法治能力不強，將嚴重影響各項工作開展。還有可能面對巨大的職業風險，履職盡責的目標將難以實現。

二、影響前沿陣地法治化建設的因素與分析"

工商所法治化建設的基本內涵包括法治觀念、制度建設、法制監督、執法能力等幾個要素，對照推進依法行政的原則要求，當前的工商所法治化建設還有很長的一段路要走，還存在一些短期內難以克服的問題和困難。

(一)對法治化的認識存在誤區，執法理念陳舊影響工商所法治化進程。工商行政管理風風雨雨走過30年，執法方式、執法理念在不斷變化，對法治的認識也不斷加深。但工商所受傳統工作重心的影響。干部職工對基層法治的認識未跟上形勢要求：不理解法治的民主、平等、公正、透明的內在要求。死背法律條文、機械執行法律規定；執法中缺乏對管理相對人的尊重，認識不到行政相對人的人格和執法者是平等的；將執法片面理解為法律法規的應用。片面理解為取締無照經營、打假治劣等具體執法行為。未能全面把握法治精神，不明了合法行政與合理行政的區別，執法實踐中存在法律效果與社會效果的脫節。兩費停征后，一部分基層工商所執法人員仍習慣于沿襲傳統的辦案模式，在實際辦案過程中，對有經濟效益的案件依然爭著搶著去辦，對一些社會效應高、經濟效益低的違法案件則少有人去理會。究其原因是執法理念陳舊，執法目的不明。考慮部門和個人利益多，考慮“民主法治、公平正義”法治理念的少。這種執法理念一定程度上偏離了維護公平正義的目標。

(二)法治素養不高，依法行政能力弱掣肘工商所法治化建設。目前工商所干部隊伍的法治素養不高是制約法治化進程的瓶頸，集中表現在三個方面：其一是法律知識欠缺，能力結構失衡。長期以收費為中心導致大部分工商所干部職工技能單一，法律知識極其匱乏，難以跟上監管執法的需要。如有的工商所人員去企業檢查時，對相關法律知識的了解尚不及企業老板；有的采取行政強制措施扣留涉嫌違法的商品時，不按照法定程序下達法律文書，出具扣留財物清單。其二是法律應用能力差。一些執法人員對法律宗旨、證據收集規則、法律適用原則等法律知識缺乏系統的了解，執法中缺少依法行政的理性思維，不按照法定程序處理執法中出現的新情況、新問題；大部分工商所干部職工只能查處一些簡單無照經營案件，對深層次違法行為難以發現：自由裁量權的使用很少從案情、違法性質、當事人認識態度、當事人接受處罰程度等因素綜合考慮，多依從辦案人員主觀故意，有的同一性質違法行為行政處罰的結果卻不同，

行政處罰的公正、公平受到質疑，最終導致行政爭議案件的發生。其三是執法方法簡單化。態度粗暴，缺乏說理；對懲罰性法條適用多、執行多，對行政建議、行政指導等手段運用少，也難以應企業要求給予恰當的行政指導。究其背后的深層次原因，主要是基層工商所行政執法人員中法律專業人員較少，隊伍素質整體偏低。年齡老化、觀念老化、知識老化、工作方法粗放化。學習動力不足，上級培訓指導不到位。

(三)法制監督難以到位，嚴重影響工商所法治化建設。從實際運行效果來看，工商所內部的法制監督效果不佳。在個別基層工商所甚至存在巧立名目亂收費、行政處罰案件個人說了算、被暫扣的物品不能按法定的期限予以解除等違法行政的問題。監督不力的原因有三方面：首先，工商所“自體監督”效果差。法制員雖領取專門津貼但并不獨立，隸屬工商所編制。在所長領導下工作。其利益和工商所完成任務的績效掛鉤。不僅核審行為要受到工商所負責人和具體辦案人員的思路影響，難以獨立提出對案件的核審意見，且大多數法制員本身身兼數職，有的自身即是案件主辦人，左手監督右手，這樣的“自體監督”難以發生效用。其次，上級法制監督機制未健全。監督形式過于單一，過于依靠工商所的自我監督。缺乏行之有效的監督制度和靈活的督查考核措施。再者，法制員素質參差不齊。目前工商所能勝任法制員崗位的人選奇缺，經選拔任命的法制員經過培養和鍛煉。一旦工作出色得到晉升則后繼乏人。且法制員絕大多數為兼職，工作熱情不高，存在怕擔責任的畏難情緒和“多一事不如少一事”的不求進取表現。有些從其他崗位上被任命為法制員的基層干部，對崗位要求還不適應。有的雖然有主觀愿望，但從未辦理過經濟案件，法律功底比較差，在對具體的經濟違法案件實施核審把關時，往往發現不了存在的問題，有的即使發現了問題也難以下手處理。

(四)法治資源的配置與整合缺乏科學性，影響工商所法治化建設。當前工商所人力資源配置與承擔任務嚴重不成比例這一現實問題，在工商所法治化建設中也同樣明顯。一方面是內部法治資源配置不合理。由于系統內法律人才缺乏，有相關專業學習背景的人大多在上級業務處室，少量在工商所的基本上安排在經檢辦案崗位，法治意識較強，執法經驗豐富；而監管人員剛從長期從事的收費事務中解放出來，法治意識比較淡薄，執法能力長期得不到提高。在法制監督資源配置上，基層需要法制員來把關，卻又沒有相關專業的人才儲備；有的人員從未進行過案件核審，被動地“趕鴨子上架”等等，法治資源的人力儲備缺少規劃。另一方面工商所對外部法治資源整合不足。執法環境有待改善。目前工商所與地方法治部門之間缺少協調和共建，有時甚至存在矛盾和沖突。表現在：工商所與派出所、質監所等職能部門派出機構業務交流少，在一些重點行業監管中單打獨斗，執法效果不佳：工商所與地方政府法制辦、司法所、食安辦、綜治辦等基層法制機構聯系溝通少，一些法定范圍內本予查處的違法行為，地方法制機構往往從維護地方利益的角度提出反對意見，使基層執法難以順利進行。

(五)與上級法治機構事權不明，影響工商所法治化建設進程。首先是層級事權劃分模糊，導致工商所疲于應付、執法效能低下。工商所與上級機關監管執法機構之間的事權劃分不清。工商所在完成分內工作之外，還要承擔一些上級業務科室的其他任務，比如逐戶上門送達檢查、整改、回訪、年檢、處罰等各類相關法律文書，耗時耗力牽扯基層精力。使人少事多的矛盾更加突出。基層形象地比喻工商所變成了載重機，網格人員變成了萬能機器人。這種情況下執法效能難以提升。其次是工商所對上級法制部門的依賴性過強。長期以來，基層工商所依賴縣級局法制科對所辦案件的核審監督，遇到復議、訴訟案件一般也由上級法制機構出面協調解決，自身出庭應訴、聽證辯論等能力較弱，作為獨立執法主體的功能未能充分發揮。第三是上級機關制定的工作標準不細致導致法律責任過于集中工商所。由于監管、執法、維權等各項工作尚缺少明確的責權劃分，基層普遍缺少安全感。比如責任區無照經營出現死亡事故，責任風險無限集中到片管人員身上。而工商所、上級機關之間應承擔的層級責任，相關部門的責任劃分沒有充分明確。導致工商所工作人員在監管執法中存在惶然心態。

三、當前夯實法治化建設前沿陣地的路徑及思考

綜前所述，在當前形勢下加強工商所法治化建設意義重大、刻不容緩。筆者認為可從以下途徑夯實法治化建設的前沿陣地。

(一)強化法治觀念教育，為工商所法治化建設提供行為導引。一要在工商所市場監管實踐中樹立“民主法治、自由平等、公平正義”的新型執法理念，使具體的行政行為合法、合理。要堅持執法者與執法對象的人格平等，依法平等保護各類市場主體的合法權益。必須更加注重監管執法的和諧性，摒棄“管”字當頭的強勢特權思想，對嚴重危害經濟秩序的違法行為堅決打擊，對市場主體存在的一般問題要多做說服教育、引導規范工作。努力建立融洽、和諧的監管關系。二要樹立規范意識，切實做到內部規范管理和外部規范監管，將各項工作均納入法律規范的軌道中來，不得隨意濫施行政。三要樹立程序意識。行政活動的合法性、合理性與正確性除了要有實體保障外，還須要有程序保障。如果忽略和輕視法定程序，不按法定程序執法，即使結果正確，其行政行為也是違法。四要樹立責任意識。“責任行政”是現代行政恪守的一大理念。作為公權行使者的基層執法人員必須增強責任意識，慎重使用手中職權。既不能“越位”，也不能不作為。五要增強服務意識。在法定范圍內，以服務經濟發展為出發點，靈活處理市場經濟發展中發生的各種新問題，協調各種利益沖突。

(二)加強法治能力建設，提升基層工商所工作人員依法行政的能力。全面提升基層人員的法治素養和依法行政能力，是工商所法治化建設的基石。在法治能力的培養上可以突出以下幾個方面：一是法制培訓的內容既要豐富又要突出針對性和適用性。既包括法學、文學、社會學、管理學等理論知識，又要突出依法行政理論、行政訴訟和非訴執行、工商行政管理執法實務及執法程序、行政執法監督網絡操作等實踐知識。二是培訓方式要呈多樣性。可以采取模擬執法對抗、法律法規知識競賽、考試、專家講座等不同形式，對全員進行強化培訓。也可以采用現代網絡技術、自學與面授、內部網站專題討論、系統專家在線答疑等形式開展培訓。三是培訓要著眼長遠。前幾年江蘇省工商局開展的全員法學知識培訓活動橫跨幾年，用幾年時間先后學習了民法學、刑法學、行政法學。這樣的方式非常值得借鑒，因為提高法治素養和法治能力不是一朝一夕的事，要通過長期的學習和培訓進行積累。那種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的培訓方式固然可以解“一時之憂”，但制定并執行長期培訓規劃，對提高全員的法治能力更能解決“實質問題”。

(三)豐富法治手段。推進工商所依法行政的高效

能。首先，發揮信息化優勢實現工商所執法手段的現代化。發揮信息化系統功能高效的優勢。按照統一、互通、實用的原則，可在行政執法裝備上配備可以聯通外網的電腦，建立可進行實時監控、具有無線指揮功能的規范化訊問室。并為執法人員裝備集成有移動執法、市場監控、調度指揮、轄區監管、條碼識別等功能的移動執法終端。執法人員可利用移動執法終端查詢市場上銷售商品的信息，及時發現侵權商品，還可以對違法行為進行錄音、錄像取證，并可實時上傳信息。在此基礎上開發輔助辦案軟件，收錄所有工商辦案文書的電子模板。歸納總結常發案件的訊問模式，并設置法律法規查詢等功能。為實現法治化、高效能監管提供重要的技術支持；探索建立企業信用信息歸集、披露平臺，實現與相關政府部門、重點行業主體之間的信息互通和資源共享，提高監管執法效能。其次，要適應經濟社會發展要求。充分運用間接管理、動態管理和事后管理等手段實施行政管理，充分發揮行政指導、行政建議等方式在工商行政管理中的作用，增強管理方式的靈活性和多樣性。

(四)科學配置法治資源，筑牢工商所法治化建設的基礎。從三方面實現對工商所法治資源的合理配置：第一要配置好前沿陣地的“戰斗員”。基層工商所執法人員年齡偏大、結構不合理的現狀應盡快調整解決，從人力資源方面向前沿陣地傾斜，把法治素養好、法治能力強、會管理、懂執法的人員輸送到基層工商所。第二要整合好社會執法資源。在市場監管方面，要協調質檢所、衛生所等行政職能部門共同開展市場檢查、產品質量抽檢等行政執法活動。在執法指導方面，可以請政府法制辦、法院、檢察院等部門對專業案件或疑難、新型案件進行交流、磋商，形成共識后，對具體的行政執法進行指導，避免行政爭議和行政訴訟案件的發生。第三要加大法制宣傳力度，營造優良的執法環境。在受理登記、頒發證照、行政處罰、消費調解的同時，對前來辦事的經營者宣傳工商法規：對他們提出的各種問題要盡量詳細解釋。結合相關案例增強普法效果；在查辦案件過程中要從糾正、預防的角度出發，與違法當事人平等溝通，告知其法律救濟途徑，對如何預防和糾正違法行為給予恰當的指導。要充分借助社區居民委員會、村民委員會等基層組織的作用，把法制宣傳教育工作落到實處，贏得社會各界對工商法治工作的理解與支持。

(五)健全法制監督機制，強化對工商所行政行為的監督。上級機關要建立完善機制加強對工商所行政行為的監督。首先要對行政權力進行法制監督。行政管理的基本原則之一即權責統一。做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。行政亂作為和行政不作為都是濫用行政權力，行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任。其次，要建立法治監督考核體系。要通過制定依法行政工作考核評價實施方案，推行依法行政評價考核制度，以此促進基層工商所依法行政水平和各類具體行政行為的質量得到提高。第三。要強化違法過錯責任追究。對發生的各類錯案堅持做到四個不放過。即不弄清情況、查明原因不放過；不分清責任、追究到具體單位和具體責任人不放過；不落實整改措施、建立健全防范工作機制不放過：不深入剖析舉一反三、警示全員不放過。對執法中的違法違規行為，嚴格按責任追究制度追究相關人員責任，切實做到有過必究、有究必果。最后。要探索豐富法制監督形式。采取層級監督、行政監督、社會監督等綜合形式加強對工商所的法治監督，確保公共權力的正確行使。

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一、行政責任體系的內涵

從一般意義上講，“體系”是指事物不同部分相互鏈接而構成的整體。因此，行政責任體系可以被理解為是行政主體責任的各種表現形式，即各種責任現象所構成的有機整體。在這里，行政主體的責任成為理解行政責任體系的關鍵。

一種觀點傾向于從法學角度來界定行政責任，認為行政責任即為行政法上的責任，此種責任既包括行政主體的責任，也包括相對人的責任。在具體內容上，行政法上的責任包括了法定責任、契約責任和違諾責任。由此行政責任的體系實際就是指由行政法上的義務和責任層層相因而形成的約束體系和權利保障機制。與法學的視角不同，在行政管理學研究領域，行政責任則主要是從政府責任角度來分析的。有學者認為，政府責任制度包括憲法責任、政治責任、行政法律責任和行政道德責任，其中前三類是客觀責任，后一類是主觀責任。這四類責任之間既相互區別，又相互滲透、相互影響、相互轉化，從而形成一個具有內在聯系的政府責任體系。該學者尤其指出，行政責任的主體不包括行政管理相對人，它僅指“當代政府及其構成主體行政官員(公務員)因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規所承擔的責任。”與此相類似的觀點認為，責任政府的構建要著重從兩個方面人手：一個是倫理層面，一個是制度層面。倫理建設好比政府責任體系的軟件，是構建責任政府的思想基礎，制度建設好比該體系的硬件，是構建責任政府的載體。由此可見，行政學中的行政責任概念較法學更為豐富。

筆者認為，對于行政責任內涵的理解，首先需要考察行政責任在人類行政管理發展中的演變過程，其次應結合我國當前特定的時代要求加以界定。從行政管理發展過程看，行政責任本身也是處于逐步演進、揚棄、發展過程中的。從統治行政到管理行政再到今天新公共管理理念下的行政發展，行政責任體系也經歷了從無行政責任體系到行政責任與法律責任并存的“二元支持”結構的行政責任體系再到行政責任、法律責任、道德責任并存耦合的“三元支持結構”行政責任體系的發展。在“三元支持結構”行政責任體系中，行政責任結構體系將行政責任、法律責任和道德責任三者統一起來，形成了總體性的責任體系，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出，法治行政的六項要求，即“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”。從這些要求來看，法治行政的內容不僅涉及行政行為的合法性和合理性，同時也涉及行政程序以及行政的目標追求、行政人員的職業道德要求等諸多方面。因而在我國當前特定的時代背景之下，除了法律責任以外，其他責任內容也應被納入行政責任體系之中。在綜合和借鑒前述學者觀點的基礎上，我們認為，行政責任體系主要應包括政治責任、法律責任和道德責任三個基本組成部分。其中，政治責任是政治官員履行制定符合民意的公共政策，推動符合民意的公共政策執行的職責，以及沒有履行好這些職責時所應承擔的制裁。法律責任是指由法律明確規定的，由國家強制力保障實行的，國家授權機關依法追究違法機關或個人的責任。其具體內容包括刑事法律責任、民事法律責任、行政法律責任。道德責任是指行政機關及其行政人員在執行職務時。必須承擔的道德意義上的責任。

二、工商法治化建設中的行政責任體系檢視

工商法治化建設是自國務院提出法治政府建設目標以來，我國各級工商機關踐行法治行政的具體實踐。行政責任及其體系化建設已成為工商法治化建設不可或缺的組成部分。從各地實踐來看，行政責任體系建設雖然取得了重要進展，但仍存在一些不足，主要表現在：

第一，工商行政政治責任不足

政治責任有兩層含義：一是指政府機關及其工作人員的所作所為必須合乎目的性(即合乎人民的利益、權利和福利)，其決策(體現為政策與法規、規章、行政命令、決定或措施)必須合乎人民的意志和利益。如果政府決策失誤或行為有損國家和人民利益。雖不受法律追究，卻要承擔政治責任。二是行政機關的首長要負責決策得到有效的貫徹執行。行政首長有責任拿出有效的措施，推動其下屬按既定的目標行事，以確保決策得到很好的貫徹落實。如果行政首長對其所管轄的部門用人不當、管理不力、工作失察，或在發現問題后又沒有采取補救措施，從而造成重大損失，那就是失職，就要承擔政治責任。

第二，工商行政道德責任未得到充分重視

道德責任是工商行政責任體系的重要組成部分。但是道德責任在實踐中相對于工商行政法律責任并未被充分重視。在對江蘇省以及鎮江市工商行政執法依據進行梳理的過程中，我們發現，在數量眾多的法律法規以及規范性文件中，涉及工商行政道德要求的規則相對較少，只有《江蘇省工商局依法行政、文明執法六項禁令》、《行政執法十不準制度》、《規范T商行政執法辦案行為的十條意見》、《行政執法人員執法行為規范》等規則。這種情形說明，對于工商行政責任中道德責任的建設尚未在行政責任體系內獲得充分的重視。有學者指出：“完整的行政責任體系，賦予了社會和諧治理的可能性。對于行政組織來說，單一的權力責任義務關系，往往并不能保證社會治理主體之間持久的穩定性，因為它是建立在強制和層級節制的基礎之上的；單一的法律責任義務關系，往往會使管理者喪失行動的自主性，變成同守成規、不求有功但求無過的者。只有在行政責任體系中加入了道德責任義務，行政責任體系才變得完整，因為道德責任義務有著更為深刻的內涵。道德責任不僅僅包含著人的平等，而且更多地包含著人對人的尊重，因而，也就能夠取得行政組織整體上自然和諧的效果。這種整體上的和諧，體現在行政管理活動及其結果中，就是實現了對整個社會的有效治理，使社會達到一種和諧、文明的進步形態。”在當前構建和諧社會的要求下，工商行政責任體系建設理應對道德責任給予充分的重視。

三、完善工商行政責任體系的思考

(一)構建工商行政政治責任制度

政治責任是行政責任體系的重要組成部分。從根本意義上講，行政過程中政治責任的存在與行政本身和政治的緊密聯系有關。雖然早期的公共行政學者提出了“政治――行政”兩分法范式，但是行政過程的實踐卻實實在在地表明了截然分開兩者的觀點并不完全符合實際。政治一直存在于行政管理之中，這為行政過程中政治責任的存在提供了基礎。然而確認行政與政治之間密切關系的同時，基于行政活動連續性等因素的考慮。行政與政治之間的適當分離也是必要

的。這種分離在西方國家集中體現在其政務類官員與事務類官員的區分上。一般來講，政務類官員經由選舉或者政治任命而產生，與政黨共進退，而事務類官員則非由選舉或者政治任命而產生，奉行政治中立原則。因此國外行政責任體系中的政治責任一般指向的是政務類官員的責任，并非所有公務人員。我國行政責任體系中的政治責任構建，應把主要著力點放在經由人大選舉以及任命的政府組成人員身上。

在明確政治責任主體的基礎上，政治責任的追究制度也應引起充分的重視。在我國，有關官員問責的規范目前尚主要停留在政策性文件層面，完整的法律層面的規范相對缺乏。因而實現對官員問責制度的法律化，將是構建行政責任體系的一項重要工作。受制于我國政治責任制度不完善的現狀，工商行政責任體系中的政治責任構建無疑也面臨諸多困難，但這并不意味著工商機關就無所作為。目前情況下，通過內部規則明確界定集體領導與個人依法行政的責任，明確行政正職和副職依法行政責任仍舊是我們可做可為的。

(二)重視工商行政道德責任的建設

道德責任同樣是行政責任體系的重要組成部分之一。其對于行政管理的和諧、文明具有重要作用。有學者指出，“現代公共行政是通過把行政管理活動中的一切責任進行道德化的途徑來進行社會治理體系的建構和重新組合的。于是，行政責任體系的完整性，賦予了行政管理主體和諧的性質，進而，行政管理主體通過行政行為作用于管理客體時，也能夠喚醒和強化管理客體的道德自覺和道德意識，從而促進一切社會關系的道德化，使人類社會充滿倫理精神，賦予整個社會和諧治理的可能性。”需要注意的是，與其他責任形式不同，道德責任的實現主要依賴于行政人員的自律，即依賴于行政主體的道德信念和道德良知。因而行政道德責任的建設首先需要的是行政人員職業道德規范的確立以及良好的行政文化建設。而在自律之外，通過道德的制度化建設以實現道德責任的他律也不可忽視。這種道德責任法律化在西方國家已多有體現。例如，1978年，美國通過了《1978年政府倫理法案》，并隨即成立了聯邦政府道德署；2001年，意大利出臺了一部公務員《道德法典》；韓國《國家公務員法》中也專門規定了與行政道德相關的宣誓規定和公務員義務規定。這種將道德責任通過法律制度予以明確的做法無疑值得借鑒。

在工商行政管理過程中，由于工商行政涉及事務廣泛，行政人員有一定的自由裁量權，工商行政道德責任的建設更顯必要。然而如前所述，實踐中T商行政人員的道德責任事實上尚未被充分重視。因而針對工商行政道德責任的建設需要從以下方面著手：一是通過各種媒介和形式。對工商行政人員的道德文化意識進行教育，促使其形成正確的道德倫理與修養；二是在工商系統內，在權限范圍內，將可以上升為制度的道德要求制度化、規范化，明確違反道德要求的相應責任：三是強化外在監督，形成良好的行政道德氛圍，以此影響工商行政人員道德責任的實現。

(三)繼續推進工商行政法律責任體系建設

在當前我國工商實踐中，基于工商法治化建設的實際需要，各地工商機關對工商行政法律責任均給予了極大的關注，相關的規則不斷被制定和實施。但是，由于工商行政管理的復雜性，工商行政法律責任體系建設將伴隨工商行政的整個過程。需要健全對工商行政全過程的系統控制，形成從責任設定到責任履行、責任監督、責任考核、責任追究的整體機制，形成具有反饋控制功能的工商行政法律責任體系。當前急需著力建立以下制度：一是細化工商行政不同機構和部門的法律職責，建立行政崗位責任制。這一制度的核心內容是要求在日常工作中確立起科學而合理的職、權、責、利關系，以便既為工商行政管理工作提供崗位依據，同時也可奠定法律責任追究的基礎。二是建立客觀公正的評估糾偏責任制。評估糾偏責任制的目的在于保證工商行政管理動態過程的正確性，以隨時糾正行政失誤行為，最大限度減少損失。三是建立完整有效的行政績效評估制度，以通過獎優罰劣達到既對依法行政進行引導又對違法行政予以責任追究的目的。

參考文獻：

(1)楊解君：《行政法上的義務責任體系及其闡釋》，《政法論壇》，2005(5)，27―35.

(2)(5)蔡放波：《論政府責任體系的構建》，《中國行政管理》，2004(04)，48―51.

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一、認真抓好憲法等重要法律法規的宣傳教育

廣泛宣傳憲法和國家基本法律制度，在全鎮形成崇尚憲法，遵守憲法，維護憲法的良好社會氛圍。一是要充分發揮普法宣傳員的作用。上半年組織鎮普法宣傳員深入各村居開展與農村經濟社會發展相關法律法規的宣講；下半年組織到鎮直單位開展《物權法》、《刑法修正案八》、《勞動合同法》、《就業促進法》以及國圭資源保護等相關法律法規的宣傳活動，做好《禁毒法》、《道路交通安全法》宣傳教育工作。二是要抓好主題宣傳活動。在“三八”維權周、二月二廟會、“3.15”消毒都權益保護日、“4.26”世界知識產權日、“6.26”國際禁毒日、“12.1”世界艾滋病日、“12.4”全國法制宣傳日和“三下鄉”活動期間，組織法律志愿者深入農村、企業、學校加強憲法等重要法律和相關部門法、專業法的宣傳教育。三是要加強陣地建設。建立固定宣傳標牌，完善固定法制宣傳欄的設施；積極與新聞媒體合作，辦好普法專題（專欄）擴大普法網絡宣傳，構建比較規范的鎮、村居兩級大普法平臺。

二、突出抓好重點對象學法用法

一是認真貫徹落實黨的十七屆五中全會精神，堅持科學發展觀，把市、縣有關加強領導干部和公務員學法用法工作意見落到實處。各村居、鎮直各單位要把社會主義法治理念教育貫徹領導干部和公務員學法全過程，采取有效措施，引導領導干部和公務員牢固樹立依法治國理念，牢固樹立執政為民理念，牢固樹立公平正義理念，牢固樹立服務大局觀念，牢固樹立黨的領導理念；要緊緊抓住領導干部學法用法為龍頭，健全領導干部學法檔案，堅持領導干部法制講座制度，組織一次領導干部法制講座。把《干部法律知識讀本》的學習納入黨委（組）中心組理論學習和干部培訓內容。鎮普法辦會同有關部門開展專題法律知識考試和閨中競賽活動，認真組織有關人員參加《干部法律知識讀本》統一考試。今年的培訓重點是《突發事件應對法》。二是要認真抓好青少年普法教育。落實中小學生法制教育指導綱要，認真規范和有效發揮法制副校長（輔導員）的職能作用；用學生喜聞樂見的形式，提高青少年學習法律知識的興趣和自我保護意識；各學校要切實保障青少年法制教育“計劃、課時、教材、師資”四落實。三是要抓好企業經營管理人員的學法用法。建立健全企業法律顧問和法制聯絡員制度，加強對企業經營管理人員的學法用法培訓，樹立依法管理、依法經營理念，建設法治企業，提升企業的競爭辦。四是要抓好農民的普法教育。把著眼點放在提高法律意識和提供法律服務上，堅持開展“送法進村”、“送法入戶”、送法到勞務工地。加強對農村普法陣地建設，完善法制宣傳欄設施，及時更換內容，健全農村普法工作站，運用多種形式對村居“兩委”干部進行法制培訓。全鎮每個村居要建立一名法治指導員，每個自然村莊要培養一名法律明白人。五是做好培訓工作。上半年舉辦全鎮第三期“六五”普法骨干培訓班。組織有關單位普法骨干參加全縣的培訓活動。各村居、鎮直各單位要結合工作的實際需求，開展普法骨干的培訓工作，并積極參加上級部門的培訓學習活動。

三、積極探索做好“法律八進”工作

各村居、鎮直各單位要認真學習領會上級文件精神，采取切實措施，探索做好“法律八進”工作，力求做到特色、有成效。一是要建立“法律八進”聯運制度。充分發揮成員單位開展“法律八進”活動的主動性和創造性，每個單位要建立“法律八進”聯系點單位，明確具體任務，提出工作要求，探索特色普法。建立單位、村居、學校、企業四種不同類型的“法律八進”活動示范點；各單位“法律八進”工作中至少有一項活動開展的有特色并作為典型經驗對外推廣。二是要把“法律八進”與常規工作相結合。重點宣傳《農業法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《勞動法》、《村民委員會組織法》等涉農法律法規。通過以案說法、是法制課、開展法律知識培訓和送法制文藝下鄉、法制教育電影（專題片）下鄉等群眾喜聞樂見的形式，提高農民的法律意識，引導農民理性合法表達訴求。三是要加強長效機制建設。利用省委、省政府實施“農家書屋”工程為契機，在每個行政村農家書屋建立一個法律圖書柜；給每個行政村聘請一個法律顧問；在每個村居建立一個富有活動、能發揮作用的人民調解委員會；為農民群眾解決涉法問題疏通渠道。

四、創新方式方法，培育典型單位和亮點工作

各村居、鎮直各單位要認真梳理“五五”普法工作情況。認真總結經驗，查找存在須問題，對還沒有完成的難點工作，要認真分析原因，研究對策，落實責任，堅決整改，確保“六五”普法順利啟動。一是要認真抓好典型單位和亮點工作，在特色普法上有新突破。各村居、鎮直各單位都要在重點對象普法、“法律八進”、依法治理和基層法治文化建設等主要工作上培育自己的典型，跟蹤服務，培訓各具特色的亮點工作。鎮普法辦將國強與其它部門的密切合作，認真指導企業辦好員工普法學校工作，力爭在人學規模、教材、師資隊伍建設和提高教學質量上有新的發展。二是要依托創建“依法治校示范校”為平臺，在青少年法制宣傳教育上有新突破。要積極指導各個學校充分發揮青少年法制教育主渠道作用，認真落實中小學法制教育規劃，把青少年法制教育與創建“平安校園”相結合，與“禁毒預防教育”相結合，與“關愛生命、平安出行”相結合，與“崇尚科學、反對”相結合，與“保護學生合法權益，預防未成年人違法犯罪”相結全。完善全鎮青少年普法教育基地建設；進一步優化青少年普法教育第二課堂。三是要夯實基層基礎工作，在依法治理上有新的突破。各地、各部門要樹立普法工作成效最終惠及百姓的理念，把普法工作作為促進社會進步，提升文明程序的重大舉措來抓，要創新普法手段，總結先進經驗，抓好一批典型單位。2011年，全鎮將重點培育5個以上“民主法治示范村（居）”、“依法治理示范單位”、“依法治校示范學校”、“依法治企示范企業”；開展“學習用法優秀公務員、員工、農民、學生”和“優秀法制副校長”的評比活動。

五、扎實開展依法治鎮工作，堅持普法教育與法治實踐相結合，提高全鎮法治化管理水平

一是全面推進依法行政，認真貫徹落實上級文件精神，完善依法行政體制和機制，健全依漢行政制度，規范依法行政行為，強化行政行為監督，建設法治政府。